Sentencia 8573 de diciembre 5 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

SUPERINTENDENCIA BANCARIA

FACULTAD SANCIONADORA

EXTRACTOS: «Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Banco de Occidente, contra la sentencia del 13 de marzo de 1997, por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 944 del 5 de mayo de 1995 y 1621 del 14 de julio de 1995, expedidas por la Superintendencia Bancaria.

(...).

La Superintendencia Bancaria, mediante Resolución 944 del 5 de mayo de 1995, decidió multar al banco con base en el mecanismo sancionador previsto en el artículo 211 del Decreto 663 de 1993. Dicha actuación fue confirmada por la Resolución 1621 del 14 de julio de 1995, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el citado establecimiento de crédito.

(...).

Estima el recurrente que al expedir los actos acusados la entidad demandada no podía aplicar lo dispuesto en el artículo 211 del estatuto orgánico del sistema financiero, pues las resoluciones y circulares expedidas por la Superintendencia Bancaria, no forman parte de los estatutos o reglamentos del Banco de Occidente y tampoco son leyes o normas legales, razón por la cual no se dan los presupuestos para la aplicación de la referida norma.

El texto de la norma en mención, que se ubica en la parte séptima del estatuto orgánico del sistema financiero, denominada “régimen sancionatorio”, capítulo II, sobre “régimen institucional”, es en lo pertinente como sigue:

“ART. 211.—Sanciones administrativas. 1. Régimen general. Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del Tesoro Nacional no menor de quinientos mil pesos ($ 500.000) ni mayor de dos millones de pesos ($ 2.000.000), graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores. Estas sumas se ajustarán anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE ....” (subraya la Sala).

Es evidente, y así lo ha precisado la jurisprudencia, que los instructivos expedidos por la Superintendencia Bancaria en desarrollo de sus funciones de vigilancia y control son de obligatorio cumplimiento para las entidades vigiladas, en razón precisamente a que son el resultado del ejercicio de una facultad de que ha sido dotada por la propia ley, específicamente del artículo 325, numeral 3º literal a del estatuto orgánico del sistema financiero, que señala que a la Superintendencia Bancaria corresponde “Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación”. Tal función, al igual que las demás legalmente asignadas a la Superintendencia Bancaria, se ejerce para cumplir los objetivos que como organismo de alta policía administrativa tiene a su cargo, y que están contenidos en el artículo 325 numeral 1º del estatuto orgánico del sistema financiero, dentro de los cuales está la de asegurar la confianza pública en el sector financiero, y objetivos de prevención, divulgación, supervisión, etc.

Ahora bien, siendo de obligatorio cumplimiento para las vigiladas los instructivos de la Superintendencia Bancaria expedidos en ejercicio de su función de control y vigilancia, cabe ahora analizar si el incumplimiento de los mismos constituye un presupuesto que ponga en movimiento la facultad sancionatoria de dicho organismo, más exactamente, del artículo 211 del E.O.

Sobre el particular considera la Sala que dentro de las normas cuyo incumplimiento acarrea la sanción de que da cuenta el artículo 211 del E.O., están comprendidas perfectamente las circulares, resoluciones y en general los instructivos expedidos por la Superintendencia Bancaria, pues aun cuando es claro que dentro de la jerarquía normativa no corresponden técnicamente a una ley en sentido formal o en sentido material, sí son disposiciones de obligatorio cumplimiento para las entidades vigiladas, como lo son también las normas estatutarias o reglamentos de dichas entidades, es decir, sus disposiciones contractuales, pues de acuerdo con el artículo 1602 del C.C., todo contrato legalmente celebrado es ley para las partes, o sea, tiene poder vinculante.

Lo anterior quiere decir que el artículo 211 del E.O. si está equiparando las normas estatutarias de una entidad vigilada con “cualquiera otra legal a la que deba estar sometido”, pero en la medida en que aquéllas obligan también a tales entidades.

El artículo en mención prevé la sanción cuando se presenta por parte de la institución vigilada la violación de una “norma de su estatuto o reglamento”, que como ya se precisó son de obligatorio cumplimiento para ella, “o de cualquiera otra legal a que deba estar sometido”, expresión esta que a juicio de la Sala está reconociendo no solo la calidad de ley para las partes de las disposiciones contractuales de tales instituciones, sino la posibilidad de que la violación de cualquier otra norma a la que deba estar sometida una entidad vigilada también dé lugar a la sanción, o lo que es lo mismo, cuando el artículo 211 del E.O. se refiere a cualquiera otra norma legal como presupuesto para la imposición de la sanción, está significando que la violación de cualquier norma de obligatorio cumplimiento da lugar a la sanción de que allí se da cuenta.

Siendo para las vigiladas de obligatorio cumplimiento los instructivos impartidos por la Superintendencia Bancaria, y en ese sentido, una “ley” para las mismas, al igual que lo son las disposiciones estatutarias, válidamente podía la entidad demandada imponer la multa a la demandante por la violación de la Circular Externa 2 de 1995.

De otra parte, no es de recibo el argumento de que el numeral 3º del artículo 325 del E.O. consagra en forma independiente la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por dicha entidad, pues dicha norma se refiere es a la función general de la superintendencia de imponer las sanciones “que sean pertinentes” entre otras, por infracción a las órdenes e instrucciones, norma esta que debe entenderse en concordancia con el artículo 211 ibídem, siendo entonces la sanción pertinente la aquí prevista, salvo norma especial, por violación a cualquiera de las disposiciones que sean de obligatorio cumplimiento para las entidades vigiladas y no solamente la violación de los estatutos o reglamentos y las leyes, como ya se precisó.

De consiguiente y por cuanto la conducta del actor resulta sancionable por parte de la Superintendencia Bancaria de conformidad con el artículo 211 del E. O. toda vez que la violación de los actos arriba citados está comprendida dentro del concepto de cualquier otra norma legal a que deba estar sometida la entidad vigilada, se observa que la disposición en mención fue debidamente aplicada, y por ende el cargo planteado no prospera».

(Sentencia de diciembre 5 de 1997. Expediente 8573. Consejero Ponente: Dr. Delio Gómez Leyva).

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