Sentencia 8577 septiembre 23 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

PERJUICIOS POR ATENTADOS TERRORISTAS

RESPONSABILIDAD POR DAÑO ESPECIAL

EXTRACTOS: «En el caso sub examine no hay espacio para la duda que impida concluir que la señora Elsa Stella Prados de Cuervo, falleció como consecuencia del atentado que la delincuencia organizada hizo contra el brigadier general Miguel Alfredo Maza Márquez, el día treinta (30) de mayo de mil novecientos ochenta y nueve (1989). El informe rendido al Sr. director central de inteligencia, por el personal que para la época de los hechos se encontraba asignado como seguridad personal del alto funcionario, es prueba suficiente y convincente de la forma como ocurrieron los hechos. Dada su extensión, a su lectura remite la Sala (C. 2, fol. 14 y ss.). Por lo demás, la apoderada del centro de imputación jurídica demandado, al contestar la demanda, destaca el carácter de hecho notorio que tuvo la tragedia, al precisar:

“Estos son ampliamente conocidos por la opinión pública y se encuentran publicados en los diarios nacionales e internacionales a partir del 30 de mayo de 1989, fecha en la cual el jefe del Departamento Administrativo de Seguridad y muchos ciudadanos colombianos fueron víctimas del ataque terrorista ocurrido aproximadamente en la carrera 7ª con calle 57 de la ciudad de Bogotá el cual causó la pérdida de muchas vidas inocentes” (C. 1, fl. 31).

b) Frente a la realidad que se deja detallada, la Sala encuentra que en el caso en comento sí es posible aplicar el régimen de responsabilidad por daño especial. Por ello se patrocina la argumentación que se recoge en el fallo impugnado, en uno de cuyos apartes se lee:

“De lo dicho, y para hechos como el que se dirime, observa la Sala, sí puede deprecarse declaratoria de responsabilidad. Esta tiene como razón, el reparar daños ocasionados como consecuencia de un riesgo de naturaleza excepcional, a que se ven sometidos los administrados, cuando el Estado combate las fuerzas ilegales que quieren aniquilarlo o destruirlo” (C. 1, fl. 113) (subrayas de la Sala).

Para la Corporación el atentado contra el brigadier general Miguel Alfredo Maza Márquez fue un “acto terrorista” que, por lo mismo, se orientaba a socavar las instituciones, lo que explica la selección del personaje contra el cual se ejecutó. El fenómeno violento se dirigió, pues, contra la organización estatal, con el fin de destruirla, o a la búsqueda de concesiones importantes, para quienes seleccionan esa forma de lucha.

.............................................................................

Ahora bien: si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el objeto directo de la agresión fue un establecimiento militar del gobierno, un centro de comunicaciones, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado. En la Ley 104 de 1993, el legislador dotó al Estado colombiano de instrumentos orientados a asegurar la vigencia del Estado social de derecho, y a garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales, reconocidos en la Constitución de 1991. Por ello en su título II, y bajo el rubro “Atención a las víctimas de atentados terroristas”, se precisa, en su artículo 18, que son víctimas “...aquellas personas que sufren directamente perjuicios por razón de los atentados terroristas cometidos con bombas o artefactos explosivos y las tomas guerrilleras que afecten en forma indiscriminada a la población”. Luego, en el artículo 19, pone en marcha los principios de solidaridad social y la perspectiva jurídica que informa la responsabilidd por DAÑO ESPECIAL, al disponer que las víctimas de actos terroristas “...recibirán asistencia humanitaria, entendiendo por tal la ayuda indispensable para atender requerimientos urgentes y necesarios para satisfacer los derechos constitucionales de dichas personas que hayan sido menoscabados por la acción terrorista...”. La filosofía jurídica que informa la anterior normatividad se alimenta de la que es esencia y vida en el ar-tículo 90 de la Constitución Nacional, que dispone que el Estado responderá patrimo-nialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades. En el caso sub examine el daño resulta antijurídico, porque un grupo de personas, o una sola de éstas, no tiene por qué soportar los daños que se generan con motivo de la defensa del orden institucional, frente a las fuerzas de la subversión. El actuar de la administración, en estos casos, es lícito, pero ello no la libera del deber jurídico de indemnizar los daños que cause con tal motivo.

c) Para darle mayor fuerza de convicción a la sentencia, la Corporación recuerda que en providencia de 5 de julio de 1991, expediente Nº 1082, actor Aníbal Orozco Cifuentes, consejero ponente Dr. Daniel Suárez Hernández, se manejó la misma filosofía jurídica que se dejó descrita en el literal anterior.

En lo pertinente de la misma, se destaca:

“Del análisis probatorio que atrás hizo la Sala, no cabe duda que el grupo guerrillero M-19 irrumpió injustamente en ataque bélico contra el cuartel de la policía de la población de Herrera departamento del Tolima, el 1º de julio de 1985 desde tempranas horas de la madrugada, efectuando desmanes de todo género en contra de la vida, la integridad personal y bienes pertenecientes no solamente a la institución policiva allí localizada, sino además contra múltiples de los ciudadanos allí radicados.

La Sala entiende, como también entendió el demandante, que el exiguo número de agentes poli-ciales destinados a mantener el orden público y a garantizar la vida, honra y bienes de los habitantes de aquel alejado rincón del país, obraron dentro del límite de sus capacidades, hasta el punto de que los supérstites bien merecieron distinciones y condecoraciones por su coraje y valentía al tratar de defenderse y defender a los pobladores del lugar, del cobarde ataque irrogado por el comando guerrillero, pero ello no es óbice para que con aplicación de las tesis antes esbozadas la Nación colombiana resulte condenada por responsabilidad administrativa y tenga que indemnizar los daños que aquí se demandan.

No puede perderse de vista que de no hacerse responsable a la Nación colombiana, como se enuncia en el párrafo anterior, bien aplicando el principio de responsabilidad por daño especial, ora siguiendo las enseñanzas de quienes abogan por la responsabilidad originada en el desequilibrio o rompimiento de las cargas públicas o desigualdad de los ciudadanos ante la ley, o, por último, como lo entiende esta Sala, según la teoría de la lesión al patrimonio del administrado, se desconocería la noción de equidad. Nadie comprendería cómo un modesto ciudadano (Aníbal Orozco Cifuentes), que demostró ánimo de colaboración para con las autoridades de policía al confiarle a título de arrendamiento el inmueble que poseía en la población de Herrera, tuviera que soportar, de manera exclusiva, la pérdida de uno de los elementos integrantes de su patrimonio.

La responsabilidad administrativa que se le enrostra a cualquier ente público, solamente se neutraliza mediante la demostración plena que la entidad demandada hiciera para tipificar culpa exclusiva de la víctima, intervención de un tercero o fuerza mayor. Ninguna de estas situaciones se han demostrado en el sub lite”. (Extractos de jurisprudencia, julio, agosto y septiembre de 1991, segunda parte, tomo XIII, págs. 25 y 26).

Como se puede apreciar, el principio de responsabilidad por daño especial se informa, a su vez, en razones de equidad, criterio auxiliar en la actividad judicial. Como es bien sabido, ella es la idea fundamental en el concepto de justicia, como lo recuerda John Rawls, en su obra “Justicia como equidad”. Por ello enseña:

“La cuestión de la equidad surge cuando personas libres que carecen de autoridad las unas sobre las otras se embarcan en una actividad conjunta y establecen o reconocen entre ellas las reglas que definen esa actividad y que determinan las respectivas cuotas en los beneficios y las cargas. Una práctica parecerá equitativa a las partes si ninguno siente que, por participar en ella, él o alguno de los demás está sacando ventaja, o está siendo forzado a ceder ante pretensiones que no considera legítimas. Esto implica que cada uno tiene una concepción de lo que son pretensiones legítimas, y piensa que es razonable que los otros la reconozcan tanto como él. Si se piensa en los principios de justicia como surgiendo de la forma descrita, entonces esos principios definen ese tipo de concepción. Una práctica es justa o equitativa, pues, cuando satisface los principios que los que en ella participan podrían proponerse unos a otros para su mutua aceptación en las circunstancias antes mencionadas. Las personas embarcadas en una práctica justa, o equitativa, pueden mirarse unas a otras abiertamente y defender sus respectivas posiciones —si es que parecieran cues-tionables— por referencia a principios que es razonable esperar que cada uno acepte.

Es esta idea de la posibilidad de un mutuo reconocimiento de principios por personas libres que carecen de autoridad las unas sobre las otras la que hace que el concepto de equidad sea fundamental para la justicia”.

Al dejar bien precisado que esta sentencia se informa también en la EQUIDAD, quede en claro que para llegar a ella la Sala ha hecho suya la perspectiva de cuestionamiento que el ilustre filósofo aconseja al juez, cuando le exige: “...determinar qué pensaría que es justo e injusto si cada uno de esos intereses fuera tan enteramente el suyo como de hecho son los de otras personas, y de prestar su juicio sobre el caso tal como le parece que su sentido de la justicia exige tras haber articulado en su mente con todo cuidado los problemas que hay que decidir” (obra citada, pág. 3). En otras palabras: Cualquiera de los magistrados que integran la Sala, de encontrarse en las mismas circunstancias externas de los demandantes, también habrían demandado del Estado la indemnización correspondiente, pues el derecho es justicia o no es.

d) Para quienes suelen sorprenderse por la cadena ininterrumpida de condenas que la justicia contencioso-administrativa profiere a diario contra la administración, parece conveniente recordarles que ellas se apoyan en el artículo 90 de la Constitución, y, en algunos casos, en leyes particulares, dictadas por el legislador. Tal es el caso del artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, que autoriza la indemnización por privación injusta de la libertad. La definición misma de Colombia, como un Estado social de derecho, fundado en el respeto de la dignidad de la persona humana, y en la solidaridad de las personas que la integran, permite que el sentenciador maneje todo el campo de la responsabilidad del Estado con la solidez que tal normatividad tolera. Un Estado social de derecho es, por definición, un Estado de bienestar, del cual sus integrantes pueden esperar que se comporte, en todos los momentos de su accionar, conforme a la ley y al derecho, es decir, que por su acción o por su omisión no los lesione. El respeto a la dignidad de la persona humana exige que no se admita discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, opiniones o creencias. Por ello no se la puede privar de la vida, ni torturar, ni quitarle el espacio de libertad que le corresponde, para la defensa de sus ideales, pues como lo recordaba Tomás y Valiente, al terminar una conferencia en la Universidad de Salamanca, en 1971, “...no hay nada en la creación más importante ni más valioso que el hombre, que todo hombre, que cualquier hombre”.

La solidaridad, finalmente, adapta a las personas a las exigencias de la vida común y, por tanto, a la realidad. Por ello enseña Ignace Lepp:

“El hombre que no se sintiera solidario de otro hombre o no aceptara tal condición, se deslizaría hacia el narcisismo y no lograría evitar, a la larga, la neurosis y la misma demencia... La solidaridad social es una etapa primera para el Yo que marcha hacia los otros. Le brinda la posibilidad de encontrar a los otros sobre el terreno sólido de lo concreto, y ya esto constituye un progreso importante comparado con una comunicación puramente abstracta tal como la imaginaban los idealistas. La solidaridad nos conduce al umbral de la comunión existencial: lo importante ahora es no tener miedo y franquear la puerta” (La comunicación de las existencias, pág. 68).

La solidaridad, finalmente, demanda de cada una de las personas un altruismo universal, para no ver a los semejantes sólo como miembros de un determinado grupo o secta, y un altruismo peligroso, para tener el valor de sacrificar la vida y los bienes por los que están en grave riesgo de perderlo todo».

(Sentencia septiembre 23 de 1994. Expediente 8577. Consejero Ponente: Dr. Julio César Uribe Acosta).

_________________________________