Sentencia 859 de octubre 7 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad. 11001-03-15-000-2003-0859-01

Consejero Ponente:

Dra. Ana Margarita Olaya Forero

Actor: Álvaro Araújo Noguera

Bogotá, D.C., octubre siete de dos mil tres.

Recurso extraordinario de revisión

Pérdida de investidura

Se decide el recurso ordinario de súplica interpuesto contra el auto del 31 de julio de 2003, mediante el cual se rechazó por improcedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Álvaro Araújo Noguera contra la Sentencia del 1º de diciembre de 1993, proferida por la Sala Plena de esta corporación, por la cual se decretó la pérdida de su investidura como congresista.

Consideró la magistrada ponente en el auto recurrido que la Sentencia de pérdida de investidura quedó ejecutoriada antes de la entrada en vigencia de la Ley 144 de 1994, norma que instituyó el recurso extraordinario especial de revisión; y que para dicha fecha no existía la posibilidad de recurrir las sentencias que decretaron la pérdida de la investidura de congresista, como lo precisó la jurisprudencia de esta corporación en auto del 10 de octubre de 2000. Radicación REV. PI-005. Actor César Pérez García.

El recurso

Manifiesta el recurrente que el precepto del artículo 33 de la Ley 446 de 1998 tiene efectos retraoactivos por mandato de la Constitución, en tanto es la única forma de garantizar los derechos políticos de quienes perdieron la investidura con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley.

Expresa que la Ley 144 en su artículo 17 estableció el derecho a interponer el recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de pérdida de investidura, sin prever cuál era la autoridad que se encargaría de resolverla; que con la aparición del artículo 33 de la citada Ley 446 de 1998 se hizo efectivo el derecho. Manifiesta que frente a la anterior situación se pueden presentar distintas interpretaciones: i) que solo es procedente ejercer el derecho de interponer el recurso de revisión contemplado y reconocido en el artículo 17 de la Ley 144, por los ciudadanos que perdieron su investidura a partir del 8 de julio de 1998, fecha en que entró a regir lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 446 de 1998; es decir, que “el artículo 33 de la ley 446 es una norma irretroactiva, no regula las sentencias proferidas con anterioridad”. ii) Que el derecho a interponer el recurso extraordinario de revisión lo tienen todos aquellos ciudadanos que hayan sido despojados de su investidura y que al momento de expedición del artículo 33 de la Ley 446 de 1998, esto es el 8 de julio de 1998, no hubiere transcurrido los 5 años de la caducidad. Dice que en esta forma de interpretación, “el artículo 33 de la Ley 446 de 1998 sería una norma retrospectiva y como tal entra a regular solo algunas sentencias proferidas con anterioridad, no todas”. iii) Que el derecho a interponer la revisión lo tienen todas las personas que han sido despojadas de su investidura; que, en consecuencia, todas las sentencias anteriores al 8 de julio de 1998 tienen 5 años para interponer el recurso, el cual se cuenta desde el momento en que se complementa el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 por la Ley 446 de 1998. Señala que en este caso, “la norma es retroactiva y como tal se aplica a todas las sentencias proferidas con anterioridad”.

Alega que los operadores jurídicos deben optar por aquella interpretación que sea menos lesiva de los derechos fundamentales constitucionales, es decir, deben elegir aquella interpretación que sea más conforme con la Constitución. Señala que el alcance de la Ley 446 no puede sino interpretarse como en la tercera posibilidad que describió en párrafo antecedente, esto es aquella que reconoce el recurso extraordinario de revisión, incluso para las sentencias proferidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998.

Agrega que los procesos de pérdida de investidura afectan y protegen derechos políticos del congresista (derecho al sufragio pasivo) y de los electores (derechos al sufragio activo); que, por ello, las decisiones sobre la procedencia de los recursos y en este caso el extraordinario de revisión es un asunto que afecta y decide sobre derechos de las personas individualmente consideradas (el congresista) y de la ciudadanía en general (los electores). En esa medida, insiste, se debe optar por aquella interpretación que sea menos lesiva de los derechos fundamentales constitucionales.

Consideraciones

Se trata de dilucidar en el presente asunto si es procedente o no el rechazo del recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia que decretó la pérdida de investidura de congresista del señor Álvaro Araújo Noguera, teniendo en cuenta que dicho fallo fue proferido con anterioridad a la vigencia de la Ley 144 de 1994.

Para resolver la cuestión la Sala abordará los siguientes aspectos:

Posición jurisprudencial que ha sostenido el Consejo de Estado sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión frente a las leyes 144 de 1994 y 446 de 1998

El Consejo de Estado, una vez fue consagrado este medio extraordinario de revisión de las sentencias de pérdida de investidura y antes de que se expidiera la Ley 446 de 1998, se encontró con un escollo insalvable para revisar dichos fallos, hecho que impuso inaplicar en reiteradas ocasiones su artículo 17, ya que ni en dicha norma ni en otra posterior se había determinado la autoridad judicial ante la cual este podía interponerse y tramitarse, de donde concluía que no tenía competencia para conocer tales recursos, hasta tanto el legislador la determinara.

El vacío que presentaba la anterior disposición fue objeto de reparo por parte de la Corte Constitucional. Así, en Sentencia C-247 de 1995 al examinar la constitucionalidad del artículo 17, entre otros, de la precitada Ley 144 de 1994, alertó al legislador sobre la imperiosa necesidad para que por vía de autoridad definiera a quién corresponde resolver sobre los recursos extraordinarios que se interpongan contra las sentencias mediante las cuales se decreten las pérdidas de investidura. Por ser pertinente en este recuento, se transcriben apartes de dicho fallo:

“El tema de la competencia para resolver sobre el recurso ha sido controvertido por el Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que ha resuelto inaplicar en varias ocasiones el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, alegando que “ni en la ley que consagró el recurso extraordinario especial de revisión, ni en norma anterior o posterior, se determinó la autoridad judicial ante la cual éste podía interponerse y tramitarse, de donde se concluye que en la actualidad la competencia para conocer del referido recurso no ha sido asignada y, consecuencialmente, no puede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado asumir el conocimiento (...) hasta tanto el legislador determine esa competencia”.

La Corte Constitucional no entrará a definir en este proceso cuál es el juez competente, función esta que corresponde al legislador, pero se abstendrá de declarar la inconstitucionalidad de la norma pues el motivo que invoca el Consejo de Estado no es inconstitucionalidad, por no haberse quebrantado principio ni disposición alguna de la Carta al establecerse el recurso, sino más bien un llamado de atención al legislativo para que, por vía de autoridad, defina a quién corresponde resolver sobre los recursos extraordinarios que se interpongan contra las sentencias mediante las cuales se decreten pérdidas de investidura” (1) .

(1) Corte Constitucional. Sentencia C-247 del 1º de junio de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Cuatro años después de entrada en vigencia la Ley 144, el legislador expidió la Ley 446 de 1998, asignándole a la Sala Plena del Consejo de Estado la competencia para resolver los recursos extraordinarios de revisión en los casos de pérdida de investidura de los congresistas.

Se halló entonces el Consejo de Estado ante tres situaciones, a la entrada en vigencia de la precitada Ley 446: i) Las sentencias de pérdida de investidura que se habían decretado antes de la vigencia de la Ley 144 de 1994; ii) las decretadas durante la vigencia de dicha ley y iii) las decretadas durante la vigencia de la Ley 446 de 1998. Frente a esta tercera situación ningún problema surge para darle aplicación a la norma, pues la nueva ley gobierna las situaciones nacidas después de su vigencia. La problemática se presentó respecto de los dos primeros supuestos, no solamente en cuanto a la aplicación de la ley, sino a la forma de interpretar el término de caducidad frente a los recursos de revisión interpuestos contra las sentencias proferidas durante la vigencia de la Ley 144 de 1994 y antes de la expedición de la Ley 446 de 1998.

Para dirimir lo anterior, el Consejo de Estado, con la facultad de que está revestido, por ser la autoridad judicial a la cual le fue asignado el conocimiento de dichos procesos de pérdida de investidura, así como del recurso de revisión contra tales, señaló en auto de Sala Plena del 10 de octubre de 2000, con ocasión del examen de un recurso de revisión interpuesto contra una sentencia de pérdida de investidura decretada antes de la vigencia de la Ley 144 de 1994, lo siguiente:

1. El recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 procede solo contra sentencias mediante las cuales se hubiera decretado la pérdida de la investidura de congresista ejecutoriadas a partir del 19 de julio de 1994, no contra las ejecutoriadas antes de esa fecha;

2. El término de cinco años dentro del cual ha de interponerse el recurso se cuenta a partir del 8 de julio de 1998 respecto de aquellas sentencias que hubieran quedado ejecutoriadas después del 19 de julio de 1994 y antes del 8 de julio de 1998, y

3. Respecto de las que hayan quedado ejecutoriadas a partir del 8 de julio de 1998, ese término se cuenta desde la fecha de su ejecutoria” (2) .

(2) Auto del 10 de octubre de 2000. Sala Plena del Consejo de Estado. Rad.: Rec. PI-005. Actor: César Pérez García. M.P. Mario Alario Méndez.

Posteriormente, sobre el mismo punto, hubo la Sala Plena de pronunciarse sobre la admisión del recurso extraordinario de revisión en el proceso citado, por virtud de la Sentencia de Tutela 1013 del 10 septiembre de 2001 proferida por la Corte Constitucional, en la cual consideró que la inadmisión por ausencia del jus postulandi vulneró el debido proceso del demandante e impidió el acceso a la administración de justicia. Resulta pertinente en este punto resaltar la precisión que hizo la Corte sobre la competencia de esta corporación para dirimir la procedencia del recurso:

“...Cabe aclarar que el hecho de que la Corte Constitucional haya decidido proteger los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia e igualdad del actor, no significa que haya examinado el recurso extraordinario de revisión en sí, y mucho menos, su procedencia, ya que ésta es competencia del Consejo de Estado y será él el que resuelva al respecto” (Destaca la Sala) (3) .

(3) Corte Constitucional. Sentencia T-1013 del 20 de septiembre de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

En cumplimiento del citado fallo de tutela, la Sala Plena de esta corporación, en ejercicio de su competencia, rechazó por improcedente el recurso interpuesto, en esencia, por la siguiente motivación:

“Ahora bien, en lo atinente a la procedencia del recurso extraordinario interpuesto y cuyo examen por parte del señor consejero ponente, dio lugar a su inadmisión, cabe observar que tal decisión se sustentó en las precisiones efectuadas por esta Sala en la providencia de 10 de octubre de 2000, retomadas en el auto de 13 de diciembre de 2001, materia de este recurso.

Al respecto, resulta pertinente recordar que esta corporación en diversas oportunidades ha sentado su criterio jurídico en el sentido de considerar que el recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 17 de Ley 144 de 1994, es improcedente contra las sentencias que hubieran decretado la pérdida de investidura de congresista, ejecutoriadas antes del 19 de julio de 1994, fecha de vigencia de la ley, en atención a que a dicha normatividad no se le atribuyó ningún efecto retroactivo a la regla general de vigencia inmediata y hacia el futuro de la ley procesal.

Como quiera que la Sala no ha variado su posición jurídica, una vez más reitera que la posibilidad jurídica de impugnar las sentencias que decreten la pérdida de investidura de un congresista, fue establecida por la Ley 144 de 1994, en su artículo 17, que entró en vigencia con su publicación ocurrida el 19 de julio de ese año, norma que estatuyó como medio de impugnación contra las citadas sentencias el recurso “especial” de revisión, las causales bajo las cuales puede proponerse y el término de caducidad para su interposición.

No sobra precisar que los recursos que se implanten por una nueva legislación, no pueden aplicarse a las decisiones ya ejecutoriadas, salvo disposición legal en contrario. Y, en tratándose del recurso extraordinario, que es especial, la norma debe decir qué tratamiento se le da a las situaciones ya consolidadas bajo la vigencia de la norma anterior.

En consonancia con esta conclusión, según las voces del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, “las leyes concernientes a la ritualidad de los procesos prevalecen desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que estuvieron iniciadas se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

Para el caso concreto del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, que es de carácter procesal, su observancia es inmediata, según lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, antes transcrito.

Pero, ¿cuál era la situación jurídica concreta en el asunto que se analiza? La Sentencia de 20 de enero de 1994 que decretó la pérdida de investidura que ostentaba el congresista César Pérez García, fue notificada por edicto fijado el 14 y desfijado el 16 de febrero de 1994; mediante auto de 2 de marzo, notificado por estado de 4 del mismo mes, se resolvió la solicitud de aclaración de la sentencia, de donde se colige que la sentencia y el auto referidos quedaron ejecutoriados el 9 de marzo de 1994.

Es así como se advierte que tratándose de procesos terminados, concluidos bajo el imperio de una legislación anterior, sus efectos son intangibles; y es lo cierto que para dicha época de ejecutoria no existía en el ordenamiento disposición que contemplara el recurso especial de revisión contra la sentencia de pérdida de investidura. Vino a hacerlo el artículo 17 de la Ley 144 (jul. 13/94), que empezó a regir desde el 19 del mismo mes, y estableció que eran susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión, dentro de los cinco años siguientes a su ejecutoria, las sentencias por las cuales se decretara la pérdida de la investidura de congresista. Como la nueva ley no aplica a hechos realizados antes de que ella rija, ningún efecto podría atribuírsele a sus previsiones que conforme a la regla general, no exceptuada expresamente por el legislador, las normas jurídicas tienen efectos hacia el futuro.

No fue siquiera la intención del legislador al implantar el recurso extraordinario de revisión contra la pérdida de investidura el que se pudiera aplicar retroactivamente. En efecto al acudir a los antecedentes legislativos, únicamente en la ponencia para segundo debate ante la cámara del proyecto de Ley 144 de 1994, se dice:

“El proceso por ser de única instancia no tiene apelación, ni acción de súplica, entonces sería apropiado que el congresista tuviera la oportunidad en el futuro de hacer uso de la revisión que se aprobó” (4) ”.

(4) Auto del 12 de marzo de 2002. Sala Plena del Consejo de Estado. Rad.: Rev. PI-002. Actor: César Pérez García. M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

Como se observa de la transcripción anterior, las providencias tuvieron como fundamento, en esencia, la vigencia inmediata y hacia el futuro de la ley procesal. Así mismo, se adujo que los recursos que se establezcan por una nueva legislación no pueden aplicarse a las decisiones ya ejecutoriadas.

Ahora bien, como el recurrente alega que el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 debe interpretarse en el entendido de que el recurso allí previsto comprenda las sentencias de pérdida de investidura decretadas antes de la vigencia de la ley 144 de 1994, contando el término de caducidad a partir de la vigencia de la Ley 446 de 1998, por ser la interpretación que, según estima, garantiza los derechos fundamentales de quienes perdieron la investidura con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 446, es imperante volver a estudiar la interpretación que hizo otrora esta corporación sobre los efectos que en el tiempo tiene el recurso de pérdida de investidura que instituyó el legislador en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994.

Efectos del artículo 17 de la Ley 144 de 1994

Es un principio general del derecho, por ser fundamental para la seguridad jurídica en un Estado social de derecho, la irretroactividad de la ley. Tal regla tiene plena aplicación en nuestro ordenamiento y ha sido desarrollada por una prolija jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional como de esta corporación.

Ahora bien, no obstante que las leyes rigen hacia el futuro, pueden tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas anteriores a las que haga referencia esa nueva ley. Es lo que ocurre en el caso de las leyes procesales.

Frente a este principio de aplicación general e inmediato de la ley procesal puede el legislador señalar un efecto diferente y prescribir, para algunas situaciones especiales, bien la aplicación ultra activa de la ley procesal anterior a todos los procesos en curso, o bien determinar el momento hasta el cual va a producir efectos, no obstante haber proferido una nueva disposición que reglamente la materia o bien señalar una aplicación retroactiva de la disposición nueva, para comprender casos que no ocurrieron durante su vigencia.

En el caso del recurso extraordinario de revisión establecido en el precitado artículo 17 de la Ley 144 de 1994 no se da ni el fenómeno de retroactividad de la ley procesal, ni mucho menos el de ultractividad pues tal como fue concebido por el legislador de 1994, el recurso comprendía las sentencias de pérdida de investidura decretadas antes de la vigencia de la precitada ley. Varias son las razones que llevan a esta conclusión:

De una parte, la expresión gramatical que utilizó el artículo 17 “las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario...” como se dijo en el único salvamento de voto contra los autos del 11 de septiembre de 2000 y 13 de diciembre de 2001, reseñados en párrafos antecedentes, “comprende todo hecho concluido, que viniendo de atrás sigue subordinado a un tiempo presente o futuro”, lo que indica frente al caso específico del artículo 17 de la citada Ley 144, tal y como quedó redactado, que estaban incluidas también las sentencias de pérdida de investidura decretadas con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha norma.

De otro lado, es importante resaltar que al momento de entrar en vigencia la citada Ley 144, las sentencias de pérdida de investidura podían ser objeto de revisión, como que todas se encontraban dentro del supuesto de caducidad contemplada en la disposición, dada la amplitud del término señalado.

En efecto, la nueva institución de pérdida de investidura empezó a gobernar a los congresistas una vez se promulgó la Constitución Política de 1991. La primera sentencia que profirió el Consejo de Estado decretando la pérdida de investidura de congresista lo fue el 8 de septiembre de 1992 (5) . Es así entonces como las sentencias proferidas a partir de esa fecha de 1992 podían ser objeto de revisión, como quiera que a la entrada en vigencia la Ley 144 de 1994 (jul. 19/94) no habían transcurrido los 5 años que señaló el legislador para interponerlo. Es decir, los supuestos que la misma Ley 144 señaló podían subsumirse en ella, lo que imponía, si se hubiera señalado la autoridad judicial competente para desatar el recurso, admitir las impugnaciones que se hubieran interpuesto dentro del término de caducidad previsto por el legislador.

(5) Consejo de Estado. Sentencia del 8 de septiembre de 1992. Exp. AC-175, M.P. Guillermo Chaín Lizcano.

Puede decirse entonces, tratándose de los fallos de pérdida de investidura decretados con anterioridad a 1994 que la nueva Ley 144 previó su aplicación a las consecuencias o efectos de situaciones jurídicas nacidas con anterioridad a su vigencia, por ello, señaló que eran “susceptibles del recurso extraordinario de revisión, ... las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario”. Y obviamente, las sentencias a las cuales se refirió la Ley 144 no pueden ser otras que las proferidas por la corporación antes del 19 de julio de 1994, fecha de expedición de la ley y a las decretadas durante su vigencia.

Mal puede predicarse la irretroactividad de la ley procesal en esos casos, para limitar la aplicación del nuevo precepto, argumentando situaciones consolidadas, puesto que si bien es cierto que para la fecha de expedición de la Ley 144 se había definido la situación de algunos congresistas mediante una sentencia debidamente ejecutoriada, no es menos cierto que el legislador creó un recurso extraordinario cuya finalidad fue justamente brindar la posibilidad de invalidar una sentencia que produce plenos efectos jurídicos, como excepción al principio de la cosa juzgada y que en el caso de las sentencias proferidas antes de la vigencia de la precitada Ley 144, como se dijo anteriormente, se podían subsumir en el supuesto del artículo 17, lo que implicaba que el asunto quedaba gobernado por dicho precepto, por lo tanto no se trataba de la aplicación retroactiva de la ley procesal, sino de su aplicación inmediata.

Ahora bien, como se reseñó anteriormente, el derecho a interponer el recurso extraordinario de revisión solo pudo ejercerse con la expedición de la Ley 446 de 1998, por ello, el Consejo de Estado señaló que el término de caducidad previsto en la ley que creó el recurso debía contarse a partir de la promulgación de la disposición que asignó la competencia, es decir, a partir del 8 de julio de 1998, pero solo respecto de aquellas sentencias que hubieran quedado ejecutoriadas después del 19 de julio de 1994 y antes del 8 de julio de 1998, posición que ahora se rectifica, pues al haber llegado a la conclusión en este nuevo examen, de que la Ley 144 comprendió también los fallos decretados con anterioridad a su entrada en vigencia, estos también pueden ser pasibles del recurso extraordinario instituido por la citada Ley 144, siempre y cuando se hubieren presentado dentro del término de caducidad previsto en esa misma disposición, en consonancia con la Ley 446 de 1998, entendiendo, igualmente, que tal término empezó a correr a partir de la vigencia de la precitada ley; es decir, a partir del 8 de julio de 1998, tal y como lo había señalado ya esta corporación.

Caso concreto

El demandante de este recurso, doctor Álvaro Araújo Noguera, perdió la investidura de congresista mediante sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 1º de diciembre de 1993.

Mediante escrito de julio 7 de 2003 el doctor Araújo presenta recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de pérdida de investidura.

Siguiendo la pauta jurisprudencial que se acoge en esta providencia, es procedente el recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, frente a las sentencias de pérdida de investidura decretadas con anterioridad al 19 de junio de 1994, fecha de vigencia de la Ley 144.

Como quiera que en el caso del recurrente, la sentencia quedó ejecutoriada antes de la entrada en vigencia de la Ley 144 de 1994 y fue presentada dentro del término de caducidad (jul. 7/2003 - fl. 25 vto.), el recurso interpuesto resulta procedente, lo que impone revocar el auto recurrido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,

RESUELVE:

REVÓCASE el auto del 31 de julio de 2003 de Sala Unitaria, por medio del cual se rechazó, por improcedente, el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el doctor Álvaro Araújo Noguera contra la Sentencia del 1º de diciembre de 1993, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que decretó la pérdida de su investidura de congresista.

En su lugar, envíese el expediente a la consejera conductora del proceso para que resuelva sobre su admisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Ricardo Hoyos Duque, Presidente (con aclaración de voto)—Alberto Arango Mantilla—Camilo Arciniegas Andrade—Tarsicio Cáceres Toro—Reinaldo Chavarro Buriticá (con aclaración de voto)— María Elena Giraldo Gómez (con aclaración de voto)—Alier E. Hernández Enríquez (con aclaración de voto)—María Nohemí Hernández Pinzón—Filemón Jiménez Ochoa—Jesús M. Lemos Bustamante—Ligia López Díaz (salvó voto)—Gabriel E. Mendoza Martelo (con aclaración de voto)—Ana Margarita Olaya Forero—Alejandro Ordoñez Maldonado—María Inés Ortiz Barbosa—Nicolás Pájaro Peñaranda—Juan Ángel Palacio Hincapié—Ramiro Saavedra Becerra (aclaró voto)—Darío Quiñones Pinilla—Germán Rodríguez Villamizar—Manuel S. Urueta Ayola.

Lida Manrique Alonso, Secretaria.

ACLARACIÓN DE VOTO

La aclaración de mi voto favorable a la providencia de la referencia se circunscribe a señalar que, en mi opinión, la Sala Plena debió referirse en dicha providencia a la Sentencia C-207 de 11 de marzo de 2003, para dos efectos: el primero, para señalar que la decisión de rectificar su jurisprudencia no es el resultado de un inopinado y repentino propósito de reestudiar la procedencia del recurso extraordinario de revisión de las sentencias de pérdida de investidura de congresistas (porque de lo contrario habría lugar al cuestionamiento legítimo de por qué no se había hecho antes), sino a la alegación de la cosa juzgada constitucional derivada de la referida sentencia, propuesta por el demandante; y el segundo, para precisar que la rectificación adoptada se origina en motivos distintos de la cosa juzgada constitucional, por razones que debieron explicarse en la providencia y que, a mi juicio, son las siguientes:

1. La Corte Constitucional en Sentencia C-557 de 2001 afirmó que observar el derecho viviente es necesario cuando se adelanta un juicio de constitucionalidad a fin de establecer si el sentido, los alcances, los efectos o la función que los jueces en sus providencias atribuyen a la norma juzgada corresponden a los que el juez constitucional le atribuye. Y agregó que: “... El derecho viviente surge de un estudio enmarcado por la órbita de competencia ordinaria de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado y, por ello se desenvuelve en el plano de la interpretación de la ley, no de la Constitución, ... Le corresponde a la Corte decidir si recibe y adopta dicha interpretación. Y en caso de que la acoja proceder a ejercer de manera autónoma sus competencias como juez en el ámbito de lo constitucional” (1) .

(1) Sin embargo, es claro que en un sistema de control de constitucionalidad como el nuestro, que impone a todo juez la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad conforme al artículo 4º C.P., no se puede afirmar categóricamente que el derecho viviente tiene exclusivamente el valor de interpretación legal.

La Corte Constitucional deja en claro que la jurisprudencia de los tribunales supremos de ambas jurisdicciones sirve para que el juicio de constitucionalidad que se realiza sobre una norma de la ley, se sustente en el sentido, alcance, efectos o la función de la misma, tal y como ha sido aplicada en la realidad; lo cual es perfectamente lógico ante la eventualidad de pronunciar su juicio frente a un alcance imaginado o irreal de la ley, lo cual haría intrascendente su función.

Ello no significa, en manera alguna, que la Corte puede conocer de demandas de inconstitucionalidad de la jurisprudencia del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia, circunscrita como está, su competencia, a los estrictos y precisos términos previstos en el artículo 241 de la Constitución Política.

2. En el caso de la Sentencia C-207 de 2003 el enjuiciamiento se hizo contra una jurisprudencia del Consejo de Estado y no contra una norma de la ley, como se comprueba con el siguiente texto:

“3.1. La demanda que se estudia plantea una situación interpretativa que habilitaría a la Corte para proferir decisión de fondo.

Siguiendo los fundamentos de la demanda, no cabe duda que la actual controversia constitucional se plantea en torno a la forma como el Consejo de Estado viene interpretando el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, por medio del cual se regula el recurso extraordinario de revisión frente a las sentencias que decreten la pérdida de investidura de un congresista...”. A continuación explica en qué consiste la interpretación del Consejo de Estado.

Y para fallar de fondo la Corte construye bastante artificiosamente un juicio de constitucionalidad contra dicha interpretación, argumentando que el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, cuya constitucionalidad fue juzgada en la Sentencia C- 247 de 1995 y a cuyo respecto existía cosa juzgada constitucional; merced a la entrada en vigencia del artículo 33.10 de la Ley 446 de 1998 tenía un alcance normativo nuevo y distinto de aquel que había sido objeto de juzgamiento, lo cual es bastante deleznable, en primer lugar, porque la Corte juzgó el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 en la Sentencia C-247 de 1995 frente al texto íntegro de la Constitución y por razón del principio de cosa juzgada, componente esencial del debido proceso, no podía ser nuevamente juzgado; (2) en segundo lugar, porque afirma que el Consejo de Estado fijó el nuevo contenido normativo del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, en el auto de 10 de octubre de 2000, expediente REV.P.I. 005, en el sentido de que el recurso extraordinario de revisión en él instituido era procedente solo frente a las sentencias dictadas con posterioridad al 19 de julio de 1994, fecha en que empezó a regir, lo cual resulta inexacto porque el mismo resulta de la aplicación del principio general de vigencia de la ley hacia el futuro, salvo excepción expresa en contrario. Además la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ya había determinado en auto del 18 de agosto de 1999, expediente REV.P.I. 001, actor Jairo José Ruiz Medina, el rechazo del recurso por extemporaneidad y porque solo procedía contra sentencias dictadas luego del 19 de julio de 1994. Así, se dijo en dicha providencia: “Para la época de ejecutoria de la sentencia (nov. 12/93), no existía en el ordenamiento jurídico, ninguna disposición legal ni Constitucional que consagrara dicho recurso extraordinario especial de revisión. Fue el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 de julio 13 de 1994 que lo estableció (esta ley fue publicada en el Diario Oficial 41.449 de 19 de julio de 1994). “...” Además, se repite, para la época en que la sentencia quedó ejecutoriada, no existía disposición que contemplara dicho recurso. La Ley 144 de 13 de julio de 1994, no previó que proyectara sus efectos hacia el pasado, situación que hace más evidente el rechazo pues sabido es que, las nuevas disposiciones tienen efectos ex nunc (irretroactivas) y por excepción expresa, ex tunc (eficacia retroactiva)”.

(2) En la Sentencia C-207 de 2003 se indica como única norma demandada el artículo 17 de la Ley 144 de 1994.

Lo anterior me lleva a afirmar que era preferible, como en efecto se hizo, rectificar la jurisprudencia de la Sala Plena por motivos distintos de la cosa juzgada alegada, pero también era útil dar las razones pertinentes.

H.H. Consejeros, con toda consideración.

Reinaldo Chavarro Buriticá 

Fecha ut supra.

ACLARACIÓN DE VOTO

Mediante auto del 7 de octubre pasado, proferido en el proceso de la referencia, la Sala Plena revocó la providencia del 31 de julio de 2003, que había rechazado, por improcedente, el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el doctor Álvaro Araújo Noguera contra la sentencia del 1º de diciembre de 1993, y decidió, en su lugar, admitir el recurso interpuesto.

Si bien compartimos la parte resolutiva del auto citado, disentimos de su motivación, por considerar que la corporación debió fundar su decisión, únicamente, en el acatamiento de la Sentencia C-207 del 11 de marzo de 2003, proferida por la Corte Constitucional, por la cual se resolvió declarar exequible el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, complementado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, “en el entendido que el recurso extraordinario de revisión allí previsto también procede para todas las sentencias ejecutoriadas antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998, incluidas las proferidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 144 de 1994, y que el término de caducidad de cinco años, para estos casos, se cuenta a partir del 8 de julio de 1998, fecha de publicación de esta última ley”.

En efecto, demandado el artículo 17 mencionado y, concretamente, el contenido normativo que el mismo tenía, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el sentido de que el recurso de revisión allí previsto solo procedía contra las sentencias de pérdida de investidura que se hubieran ejecutoriado con posterioridad al 19 de julio de 1994, la Corte encontró que se planteaba una controversia de carácter constitucional, que la autorizaba para proferir una decisión de fondo, en cuanto, con la citada jurisprudencia, podrían resultar afectados los derechos de acceso a la administración de justicia, de igualdad y de debido proceso.

Adicionalmente, luego de efectuar un análisis detallado del contenido normativo acusado, concluyó la Corte que el mismo restringía indebidamente el derecho de acceso a la administración de justicia y vulneraba el derecho a la igualdad. Encontró, además, que resultaba contrario al principio de favorabilidad —aplicable en los procesos de carácter sancionatorio, como el de pérdida de investidura— y, por lo tanto, al derecho constitucional al debido proceso.

Así las cosas, con el fin de excluir del ordenamiento el mencionado contenido normativo, adoptó la correspondiente decisión de constitucionalidad, condicionándola al entendimiento del artículo 17 demandado en la forma en que, según el criterio de la Corte, este resulta ajustado a la Carta Política y, para garantizar una mayor claridad, precisó, en la parte resolutiva de la sentencia, cuál es dicho entendimiento, que forma parte de su parte motiva.

No cabe duda, entonces, de que la decisión adoptada por la Corte, en los términos antes transcritos, tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, declarado exequible por la misma corporación mediante Sentencia C-037 del 6 de febrero del mismo año, en el entendido de que tienen fuerza vinculante tanto la parte resolutiva como los conceptos consignados en la parte motiva de los fallos de constitucionalidad “que guarden una relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva”; esto es, “aquella parte de la argumentación que se considere absolutamente básica, necesaria e indispensable para servir de soporte directo a la parte resolutiva de las sentencias y que incida directamente en ella”.

Por lo anterior, consideramos que la Sala Plena del Consejo de Estado no tenía competencia para “volver a estudiar la interpretación” que, en otras épocas, había hecho ella misma “sobre los efectos que en el tiempo tiene el recurso de pérdida de investidura que instituyó el legislador en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994” (pág. 12). En la fecha en que se expidió la providencia de cuya motivación nos apartamos, ya había sido pronunciada la Sentencia C-207 del 11 de marzo de 2003, que había resuelto ese tópico específico, a la luz de la Constitución, de manera que aquella Sala estaba obligada a acatarla y no habría podido adoptar una decisión diferente a la de admitir el recurso de revisión interpuesto, teniendo en cuenta que, conforme a esta sentencia de la Corte, el mismo resulta procedente contra la sentencia del 1º de diciembre de 1993, proferida antes de la entrada en vigencia de la Ley 144 de 1994, por la cual perdió su investidura de congresista el doctor Álvaro Arauja Noguera, y fue presentado dentro de los cinco años siguientes al 8 de julio de 1998, fecha a partir de la cual debe contarse el término de caducidad para su formulación.

En estos términos, expresamos nuestro disentimiento respetuoso con las consideraciones expuestas en el auto del 7 de octubre de 2003.

Alier Eduardo Hernández Henríquez—Ricardo Hoyos Duque 

ACLARACIÓN DE VOTO

En relación con el auto del 7 de octubre de 2003 proferido en el proceso que corresponde al expediente 11001031500020030085901, con ponencia de la señora consejera Ana Margarita Olaya Forero, en el cual la Sala Plena dispuso revocar la providencia del 31 de julio de 2003, que había rechazado por improcedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el actor contra la sentencia del 1º de diciembre de 1993, por la cual se le decretó una pérdida de investidura, debo expresar que, aunque comparto plenamente la parte resolutiva del auto, me permito aclarar mi voto, en el sentido de que estoy en desacuerdo con la motivación del mismo, en la medida en que parece fijar límites a la potestad que le corresponde a la honorable Corte Constitucional en su función de hacer prevalecer la intangibilidad de la Carta Fundamental. En efecto, cuando la Corte examina la constitucionalidad de una ley, su decisión puede extenderse no solamente al texto de la misma, sino a las interpretaciones que de ella puedan hacerse, de manera que al pronunciarse en la Sentencia C-207 del 11 de marzo de 2003 a favor de la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, esa interpretación tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, de conformidad con el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, que fue declarado exequible por la propia Corte en Sentencia C-037 del mismo año. Es por tanto, con fundamento en esta decisión, que debió analizarse la procedencia del recurso extraordinario de revisión, para sustentar el auto de Sala Plena, y no en consideraciones ajenas al fallo de la Corte.

En estos términos, expreso respetuosamente mis discrepancias con las consideraciones expuestas en el auto del 7 de octubre de 2003.

Ramiro Saavedra Becerra 

ACLARACIÓN DE VOTO

Con el mayor comedimiento para con mis compañeros de Sala debo expresar que la aclaración de voto que me veo precisado a efectuar obedece, fundamentalmente, al hecho de que en las motivaciones de la decisión que revocó el auto de Sala Unitaria que había rechazado el recurso extraordinario de revisión y dispuso en su lugar que la consejera conductora resolviera sobre su admisión, debió quedar claramente consignado que, de alguna manera, se estaba acogiendo el pronunciamiento de la Corte Constitucional, contenido en la Sentencia C-207 de fecha 11 de marzo de 2003, según el cual, el aludido recurso procede frente a todas las sentencias de pérdida de investidura que se hayan dictado a partir del año de 1991, cuando empezó a regir la actual Constitución, consagratoria de dicha figura.

A mi juicio, la declaratoria de exequibilidad condicionada que hizo la Corte del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, en el sentido ya expresado, no podía ser desconocida por esta corporación atendiendo los efectos de cosa juzgada de que se haya revestido y el obligado acatamiento que de ello se deriva para los jueces en general.

Al disponer la Corte en la parte resolutiva del mencionado fallo de constitucionalidad que es “EXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, complementado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, en el entendido que el recurso extraordinario de revisión allí previsto también procede para todas las sentencias ejecutoriadas antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998, incluidas las proferidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 144 de 1994, y que el término de caducidad de cinco años, para estos casos, se cuenta a partir del 8 de julio de 1998, fecha de publicación de esta última ley”, está ejerciendo una competencia prevalente que impone el acatamiento de los jueces de la República en cuanto a lo resuelto en dicha instancia.

De manera que por virtud de la mencionada sentencia la Sala Plena no podía actuar de manera distinta a como lo hizo al revocar el auto recurrido, aspecto que debió ser referenciado en las motivaciones de su decisión. Pero como ello deliberadamente se omitió, me remito a la aludida sentencia como fundamento obligado del auto proferido.

Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 

SALVEDAD DE VOTO

Con el debido respeto por la decisión tomada en el proceso de la referencia, presento las razones en que sustento la presente salvedad:

La corporación en diversas oportunidades había manifestado que el recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 procedía solo contra sentencias mediante las cuales se hubiera decretado la pérdida de investidura de congresista ejecutoriadas a partir del 19 de julio de 1994, no contra las ejecutoriadas antes de esa fecha. Lo anterior en razón a que tal normatividad no le atribuyó efecto retroactivo, sin embargo, lo que se hace es conferírselos, no obstante que las circunstancias fácticas y jurídicas existentes al proferirse las decisiones anteriores no han variado.

Se afirma en la sentencia de la cual me aparto, que de acuerdo con el artículo referido, dicho recurso procede contra las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, incluso se afirma que la norma prevé situaciones jurídicas nacidas con anterioridad a su vigencia, lo cual es inexacto pues cuando el artículo 17 mencionado se refiere a las sentencias que hayan levantado la investidura, debe entenderse que hace relación a las proferidas en vigencia de la norma aplicada, de lo contrario, le estaríamos dando efectos retroactivos a la ley siendo precisamente ese el yerro en que incurrió la sentencia de la cual me aparto.

Alejandro Ordóñez Maldonado 

SALVAMENTO DE VOTO

No comparto esta providencia por las siguientes razones:

1. Los recursos procedentes contra las sentencias son los vigentes al momento del fallo, porque la ley rige hacia el futuro y no desde el futuro.

2. Excepcionalmente las normas pueden aplicarse hacia el pasado como ocurre cuando en razón del principio de favorabilidad deben retrotraerse a situaciones surgidas antes de su vigencia, principio que tiene aplicación en materia penal, mas no en materia administrativa.

3. En el caso concreto, la sentencia de pérdida de investidura se dictó el 1º de diciembre de 1993, época para la cual no se había establecido el recurso extraordinario especial de revisión que fue creado en la Ley 144 del 13 de julio de 1994, pudiendo interponerse dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia mediante la cual “haya sido” levantada la investidura de un parlamentario, expresión que aparece conjugada en pasado porque primero se produce la sentencia que decreta la pérdida de investidura y después se interpone el recurso, no porque tuviera la vocación de ser aplicada antes de la vigencia de la ley.

4. Sin embargo, aceptando en gracia de discusión, que en aras de la aplicación del principio de igualdad, el congresista Araújo Noguera pudiese recurrir, la oportunidad habría caducado el 13 de julio de 1999, época para la cual por lo demás, la Ley 488 de 1998 ya había asignado a la Sala Plena del Consejo de Estado, la competencia para resolverlo.

5. Pretender 10 años después, que se realice una revisión extraordinaria de un proceso ya finiquitado, cuya sentencia se encuentra ejecutoriada, desconoce los cimientos del derecho que se fundan en el concepto de la cosa juzgada y de la certeza jurídica.

Ligia López Díaz 

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