Sentencia 8711 de julio 25 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

PERJUICIOS DERIVADOS DE UN ACTO DE REGISTRO

PROCEDE ACCIÓN DE RESTABLECIMIENTO Y NO DE REPARACIÓN DIRECTA

EXTRACTOS: «1. El presente proceso se originó en la demanda de reparación directa formulada por María Emma Galeano contra la Unidad Administrativa Especial - Superintendencia de Notariado y Registro, adscrita al Ministerio de Justicia, con el objeto de que dicha entidad fuera declarada responsable de los perjuicios sufridos por la demandante derivados de la inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali, de la escritura pública Nº 2811 del 29 de noviembre de 1978, otorgada en la Notaría Quinta de Cali, registro que en concepto de la demandante era inadmisible por cuanto la escritura carecía del paz y salvo de impuestos municipales, predial y complementarios.

2. De la lectura de las peticiones de la demanda resulta claro que el actor pretende derivar los perjuicios de la inscripción de la escritura pública Nº 2811 de 1978, por cuanto considera que dicha inscripción era inadmisible por la falta de un requisito legal, que era el paz y salvo del impuesto predial.

Si el actor pretendía derivar perjuicios de la ilegalidad de dicho acto de registro de la escritura pública, resultaba entonces indispensable demandarlo, sin que fuera procedente acudir a la acción de reparación directa, como en efecto se hizo.

3. El acto de inscripción de un título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos es un acto administrativo; este organismo luego de examinar y calificar los actos cuyo registro se solicita, ordena su inscripción o la rechaza, devolviendo en tal caso el título al interesado. Dicho acto de inscripción contiene una manifestación unilateral de voluntad del Estado que crea, en casos como el presente, una situación jurídica para un particular, pues sólo a partir de dicha inscripción el título surtirá efectos ante terceros (art. 44 D. 1250/70).

4. Para la determinación de la existencia de perjuicios derivados de un acto administrativo tachado de ilegal en la demanda, el juzgador se encuentra obligado a analizar la validez del mismo, sin que pueda pronunciarse sobre los perjuicios que eventualmente ocasionó dejando incólume el acto administrativo que constituyó su causa.

5. Si la parte actora consideró que el acto de registro de la escritura pública Nº 2811 fue ilegal y le ocasionó perjuicios materiales, era indispensable que, dentro del término legal, hubiese intentado la correspondiente acción de nulidad del mismo con la petición de restablecimiento de su derecho, citando como interesado en la nulidad del acto acusado al comprador de los derechos transferidos mediante la citada escritura.

“Ha dicho la jurisprudencia desde hace varios lustros que la responsabilidad del Estado nace o de los actos o de los hechos, omisiones u operaciones administrativas; y ha concluido que cuando la lesión la produce el acto administrativo ilegal la acción será de restablecimiento (nulidad y restablecimiento en la terminología del Decreto 2304 de 1989); contractual cuando el perjuicio se derive del contrato, de los hechos de ejecución del mismo o de los actos contractuales que expida la administración contratante; y de reparación directa cuando el daño sea causado por un hecho, una omisión o una operación administrativa.

Así mismo, ha insistido la jurisprudencia que no es el capricho de la parte lo que define la acción adecuada, sino la naturaleza del elemento generador del perjuicio (sentencia de julio 30 de 1992, proceso 7024, Jorge Ruiz G., Ponente Carlos Betancur Jaramillo), por lo que la indebida escogencia de la acción puede dar lugar a una ineptitud de demanda que impida el pronunciamiento de fondo”. (Sentencia del 21 de mayo de 1993, expediente 7064, ponente Carlos Betancur Jaramillo).

6. Los perjuicios que se reclaman en la demanda no se derivan de una operación administrativa como lo afirma la parte actora en su recurso de apelación. En forma alguna hay aquí hechos de ejecución de uno o varios actos administrativos que evidencien la existencia de una operación administrativa. El perjuicio reclamado se deriva, como quedó antes dicho, de un solo acto administrativo: el de inscripción de una escritura pública.

En la sentencia anteriormente citada, la Sala dijo acerca de las operaciones administrativas:

“... Aunque ya en el derecho administrativo colombiano, a partir de la vigencia del art. 13 del Decreto 2304 de 1989, la operación administrativa no se asimila al acto administrativo, como lo hacía el artículo 82 in fine del CCA, sino que se interpreta más bien como un hecho o conjunto de hechos de ejecución de un acto administrativo, sigue pesando en la definición la figura de la concurrencia de los dos fenómenos anotados (los actos y los hechos) en forma sucesiva o encadenada, hasta el punto que muchas veces el perjuicio lo produce el acto, dada su ilegalidad; y en otras, aunque esa ilegalidad no se observe, el daño sólo surge de la ejecución irregular de aquél. Y existen casos, aun más excepcionales en que el daño se produce pese a la legalidad del acto administrativo.

En otras palabras, en la actualidad, la operación administrativa es comprensiva de las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que aquéllas puedan considerarse desligadas de éstas, ni en su legalidad ni en sus alcances o contenidos. Pero es claro, se repite, que cuando el perjuicio surge de la ilegalidad de la decisión administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino acatarla, la acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa, centrando su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omi-tir en su evaluación el alcance de dicha decisión por ser, en definitiva, la que determina los poderes de ejecución de la administración; como será de reparación directa también cuando el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar el rompimiento del principio de la igualdad ante las cargas públicas”.

Por lo expuesto el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 14 de mayo de 1993. En consecuencia, declárase la inhibición para fallar de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda».

(Sentencia de julio 25 de 1994. Expediente 8711. Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo).

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