Sentencia 8811 de septiembre 18 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 8811

250002324000200100600-01

Consejera Ponente:

Dra. Olga Inés Navarrete Barrero

Actor: Avianca S.A. y otro.

Bogotá, D.C., septiembre dieciocho de dos mil tres.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante respecto de la providencia de fecha 28 de noviembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, subsección B, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

EXTRACTOS: «IV.Consideraciones de la Sala

El punto central del presente caso gira alrededor de establecer si la administración especial de servicios aduaneros del aeropuerto Eldorado de Bogotá tiene o no competencia, como aduana de partida, para declarar el incumplimiento del régimen de cabotaje y para hacer efectiva la respectiva garantía, y en caso negativo si la competencia al efecto es de la administración especial aduanera de Bogotá.

El artículo 12 del Decreto 2666 de 1984, modificado por el Decreto 2402 de 1991, regula el tránsito aduanero y lo define como aquel que permite el transporte de mercancías nacionales o extranjeras de una a otra aduana bajo control aduanero, por lo que son dos modalidades: nacional e internacional, y tiene como característica el traslado de mercancías sin el pago de tributos aduaneros.

El cabotaje es una de las modalidades de tránsito aduanero: “Es el régimen aduanero que regula el transporte de mercancías cuya disposición esté restringida, por aire o por agua, entre dos puertos o aeropuertos habilitados dentro del territorio nacional y bajo control aduanero” (D. 2295/96, art. 1º; D. 2685/99, art. 375).

El cabotaje es una especie de cargamento que se transporta de un puerto a otro, por vía marítima o aérea, y a tal actividad, según el artículo 39 de la Resolución 2450 de 1997, expedida por el director general de la DIAN, corresponde igual tratamiento que el que rige para el tránsito aduanero.

De manera que una de las obligaciones de las empresas transportadoras que transportan mercancías sometidas a régimen de tránsito aduanero y/o cabotaje es la entrega oportuna de las mercancías lo cual debe cumplir en forma estricta dentro del plazo que al efecto ha señalado la aduana de partida. Pero, además, en la medida en que transportan mercancías respecto de las cuales no se han surtido los trámites de nacionalización, y con suspensión de tributos en este caso, la entrega debe hacerse en el lugar que corresponde, depósito habilitado, zona franca, etc., y no en cualquier sitio, obligaciones todas que deben garantizarse mediante una póliza de seguros.

En el caso en estudio, verificada la documentación respectiva e inspeccionada la mercancía que había sido transportada por Avianca S.A., en su calidad de usuario aduanero permanente, se encontró que la aduana de destino dio aviso de llegada de la mercancía de forma extemporánea, cuestión que no fue desvirtuada por las demandantes.

Previo el aviso de las razones de hecho y de derecho en que se fundamentó la administración aduanera, y del requerimiento de la documentación respectiva se declaró el incumplimiento de las obligaciones inherentes al régimen de cabotaje. Al respecto, la parte actora no discute sobre la extemporaneidad en el cumplimiento de su obligación, pues la fecha límite para terminar el tránsito era el 6 de febrero de 1998, llegando la mercancía el 9 de febrero de 1998; solo insiste en la falta de competencia de la administración aduanera especial de Bogotá para la expedición de los actos acusados bajo el argumento de que, siendo la aduana de partida la administración especial de servicios aduaneros del aeropuerto Eldorado, correspondía a esta, y ninguna otra administración especial aduanera, la declaratoria del incumplimiento del régimen de cabotaje.

Para declarar no próspero este cargo basta a la Sala revisar las funciones que se atribuyen a la administración especial de servicios aduaneros del aeropuerto Eldorado. En efecto, el artículo 33 del Decreto 1265 de 1999 indica que tal administración no tiene facultad para expedir actos administrativos que declaren el incumplimiento de regímenes aduaneros.

Dice el mencionado artículo:

“ART. 33.—Administración especial de servicios aduaneros aeropuertoEldorado de Bogotá. Conforme a las políticas, instrucciones y delegaciones del director general, son funciones de la administración para ejercerlas directamente o a través de las divisiones creadas por este decreto en el Aeropuerto Internacional Eldorado de Bogotá, las siguientes:

1. Planear, organizar, dirigir, coordinar y supervisar la ejecución de las funciones propias de las dependencias y servidores públicos tributarios y aduaneros bajo su jurisdicción, conforme a los programas, manuales, normas e instrucciones emanadas del nivel central.

2. Dirigir, coordinar, supervisar, controlar y ejecutar los servicios aduaneros que se ofrecen en el aeropuerto Eldorado de Bogotá.

3. Presentar y responder ante el director por los resultados de la gestión técnica y administrativa de las dependencias bajo su cargo.

4. Cumplir y hacer cumplir las normas que regulan los regímenes y procedimientos aduaneros y cambiarios, así como las instrucciones que imparta el nivel central.

5. Desarrollar las políticas presupuestales que garanticen el normal funcionamiento de la administración y velar por la correcta ejecución del presupuesto asignado.

6. Recibir, almacenar y controlar los bienes de la administración de acuerdo con el sistema de inventario que determine la secretaría general y garantizar su conservación, seguridad y distribución.

7. Organizar y conservar el archivo de los documentos originados en las actividades de la administración.

8. Supervisar y controlar la guarda y enajenación de las mercancías aprehendidas, decomisadas o abandonadas.

9. Ejercer las funciones de policía judicial, en los términos previstos en la ley.

10. Administrar los recursos físicos y financieros asignados a la respectiva administración y garantizar la historia y buen estado de los inmuebles de propiedad de la Nación.

11. Administrar el recurso humano de la administración en coordinación con las respectivas dependencias del nivel central.

12. Coordinar la evaluación de desempeño de los servidores públicos de su administración de acuerdo a las instrucciones de la secretaría de desarrollo institucional y remitir la información respectiva.

13. Avocar el conocimiento y competencia de las funciones o asuntos a cargo de las divisiones, cuando existan circunstancias que lo ameriten.

14. Recibir y tramitar oportunamente las quejas, reclamos y sugerencias de los ciudadanos, conforme a los procedimientos legales.

15. De acuerdo con las políticas del director general, establecer el sistema de control interno en las dependencias a su cargo.

16. Coordinar, efectuar y controlar las labores de procesamiento de información de la administración.

17. Las demás que le asigne el director general acorde a la naturaleza de la administración”.

Como se observa, la competencia señalada a la administración especial de servicios aduaneros del aeropuerto Eldorado de Bogotá difiere de la que se asigna a las demás administraciones especiales de aduanas en la medida en que se encuentra prevista para brindar la atención directa que necesita el usuario y para ejercer funciones operativas y de policía judicial que señale la ley, y en relación con mercancías decomisadas y abandonadas, las atribuciones llegan sólo hasta la supervisión de su guarda y enajenación.

Por lo tanto, de la norma transcrita no se deriva competencia para sancionar conductas por hechos que se consideren contravienen el régimen aduanero.

El Decreto 1071 de 1999 distribuye competencias entre las administraciones especiales, locales y delegadas y si bien en el literal a) del artículo 33 precisa que la imposición de sanciones corresponde a cada administración, no es menos cierto que, conforme ya se señaló, las normas que organizan la actividad de la administración especial de servicios aduaneros del aeropuerto Eldorado no comprenden la competencia relativa a la imposición de sanciones por hechos que tengan ocurrencia dentro de tales instalaciones.

Si el apoyo de la demanda estuviera en el artículo 7º de la Resolución 5634 de 1999, expedida por el director general de la DIAN, que señala la jurisdicción de la administración especial de aduanas de Bogotá indicando expresamente que se excluyen de dicha jurisdicción las instalaciones del Aeropuerto Internacional Eldorado, argumento que se desecha por cuanto si bien el literal a) de dicho artículo señala que la jurisdicción de la administración especial de aduanas de Bogotá comprende el territorio de los departamentos de Cundinamarca, Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés, Meta, Caquetá, Boyacá, Vichada y el Distrito Capital de Bogotá, “excepto las instalaciones del Aeropuerto Internacional Eldorado”, no lo es menos, que el artículo 41 de la Resolución 1794 de 1993, expedida también por el director general de la DIAN, modificada por la Resolución 4324 de 1995, en lo que se relaciona con la competencia para declarar la efectividad de las garantías indica que: “La división de liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas correspondiente o la que haga sus veces, declarará de oficio, mediante resolución motivada, el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con garantía bancaria o de compañía de seguros, previa recepción del expediente...”, es decir, existe una radicación especial de competencia para la declaratoria de efectividad de garantías, competencia que no puede ejercer en forma directa el director de la administración especial de servicios aduaneros del aeropuerto Eldorado de Bogotá, como lo sugiere la sociedad demandante, porque, como se vio, dentro de las funciones de la mencionada administración especial no se encuentra la relacionada con esta materia.

De manera que aunque la administración especial de servicios aduaneros del aeropuerto Eldorado fue la aduana de partida de la mercancía transportada por la actora bajo el régimen especial de cabotaje, y que, de otra parte, por regla general la aduana de partida es la competente para hacer la declaratoria de incumplimiento del régimen de tránsito aduanero y/o cabotaje (1) , tal administración especial, al no tener competencia para la declaratoria de incumplimiento de dicho régimen y la consecuente efectividad de la garantía, no podía válidamente expedir tales actos administrativos, y ante tal situación la llamada a hacerlo era la administración especial aduanera de Bogotá, como sucedió en el presente caso.

(1) Parágrafo 2º del artículo 14 del Decreto 2295 de 1996 que señala: En todo caso cuando el transportador o la empresa declarante que realiza la operación en sus propios medios incumpla su obligación de finalizar el régimen en tiempo autorizado, la aduana de partida impondrá a la empresa transportadora o declarante una multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes por operación incumplida, los cuales se harán efectivos mediante la exigibilidad de la garantía, previa la declaración de incumplimiento por parte de la aduana de partida. Lo anterior sin perjuicio de la efectividad de la garantía que ampara el pago de tributos aduaneros suspendidos, cuando a ello hubiere lugar.

Por lo tanto, las argumentaciones del fallo que se revisa en cuanto no accedió al cargo estudiado son de recibo por la Sala.

Y en cuanto al cargo de falta al debido proceso, se encuentra que el no cumplimiento del régimen de cabotaje dentro del término señalado por la aduana de partida amerita la declaratoria de dicho incumplimiento y, consecuentemente, la de la efectividad de la garantía, mediante el procedimiento dispuesto en la Resolución 2450 de 1997, reglamentaria del Decreto 2295 de 1996. El que dicho incumplimiento acarreará, además, imposición de multa, no implica que la declaratoria del siniestro y la consecuente efectividad de la garantía debieran igualmente tramitarse previa actuación regulada por el Decreto 1800 de 1994, como para que se justificara el planteamiento de la parte demandante en el sentido de que debía adelantarse toda una actuación administrativa tendiente a la imposición de una multa para luego sí hacer la declaratoria de siniestro y la consecuente efectividad de la garantía, pues el mencionado Decreto 1800 unifica los procedimientos en materia aduanera en lo que respecta a la definición de la situación jurídica de las mercancías aprehendidas (art. 1º), para la aplicación de sanciones y multas (art. 2º), para proferir liquidaciones oficiales de corrección o de revisión de valor (art. 3º) y, como es obvio, no regula procedimiento alguno para la expedición de actos como los demandados, en los cuales de declara el incumplimiento del régimen de cabotaje (siniestro) y, como consecuencia, ordena la efectividad de la póliza.

Por lo tanto, el procedimiento que echa de menos la parte actora, descrito en el Decreto 1800 de 1994 con la etapa de formulación de pliego de cargos, no resultaba aplicable al tipo de decisiones demandadas, pues, como reiteradamente lo ha plasmado esta sección, la efectividad de garantías no implica el diligenciamiento de todo un trámite administrativo (2) .

(2) Sentencia de 18 de abril de 2002, actor: Sociedad Sercarga S.A. expediente 7375, magistrada ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero. Sentencia de noviembre 22 de 2001, expediente 6282, magistrado ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

De manera que siendo que la declaratoria del siniestro, en este caso el incumplimiento del término señalado por la aduana de partida en el régimen de cabotaje, no constituye propiamente una sanción de las que se imponen por la comisión de faltas aduaneras, sino, simplemente, la declaración de que el hecho garantizado no se efectuó o se efectuó tardíamente, no debía la administración aduanera adelantar toda una actuación administrativa regulada por el Decreto 1800 de 1994.

En cuanto al desconocimiento del principio de favorabilidad por no aplicación del Decreto 2685 de 1999, quedó sentado por la Sala que la declaratoria del siniestro amparado por una póliza no constituye una actuación sancionatoria y no corresponde el análisis de la aplicación o inaplicación de normas más favorables, en igual sentido se pronuncia sobre la caducidad de la acción sancionatoria, pues como ya se dijo no se trata de la imposición de una sanción sino la declaratoria de un incumplimiento asegurado por una póliza.

Por lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE el fallo apelado.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de fecha septiembre 18 de 2003.

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