Sentencia 8866 de febrero 10 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Primera

Ref.: Expediente 426 (8866)

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Actor: Criadero la Virginia.

Bogotá, D.C., diez de febrero de dos mil cinco.

Recurso de apelación contra la sentencia de 24 de enero de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 24 de octubre 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se declaró no probada la excepción propuesta; se decretó la nulidad de las resoluciones 35 y 39 de 20 de septiembre de 2000, y 2674 de 28 de diciembre de 2001, expedidas por el Ministerio de Comercio Exterior, y a título de restablecimiento del derecho se dejó sin efecto la orden de hacer efectiva la garantía personal constituida para el cumplimiento de la obligación de reimportación.

I. Antecedentes

I.1. La sociedad Criadero La Virginia S.A., por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se declare la nulidad de las resoluciones 36 y 39 de 20 de septiembre de 2000, mediante las cuales la Dirección General de Comercio Exterior declaró el incumplimiento de las garantías personales 605 y 606 de febrero 22 de 1999 e impuso a la demandante sanción al no reimportar los bienes objeto de la garantía dentro del término administrativo fijado allí; y de la Resolución 2674 de 28 de diciembre de 2001 mediante la cual el Incomex resolvió los recursos de reposición, contra las primeras resoluciones mencionadas.

I.2. La actora señaló como violados los artículos 29 y 209 de la Constitución Política, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo y la Resolución 23 de 1986 expedida por el consejo directivo de comercio exterior.

Fundamentó el alcance de la violación así:

1. Estima que en atención al debido proceso se deben observar todas las formalidades propias de cada juicio para que no se causen perjuicios con las decisiones de las autoridades, ni se desconozcan las oportunidades establecidas por la ley para intervenir y defenderse, que, en este caso, al resolverse el recurso de reposición, contra la decisión que denegó el de apelación, previsto en los artículos 5º de las resoluciones sancionatorias, se le impidió a la demandante la posibilidad de defensa y de agotar todos los pasos propios del procedimiento.

2. Afirma que se violó el artículo 209 de la Constitución Política, según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en una serie de principios como los de economía, eficacia, celeridad, buena fe y prevalencia de lo sustancial; que esta norma impone eliminar trámites y papeleos que generalmente hacen nugatorios los derechos fundamentales; que en este caso no se cumple tal disposición, pues las declaratorias de incumplimiento de garantías 0605 y 0606 se fundamentaron en la violación de la Resolución 23 de 1986, del consejo directivo de comercio exterior, norma desactualizada frente a los mandatos constitucionales, pues hace riguroso en exceso la demostración de un solo requisito, como es en este caso el plazo para reimportar los bienes exportados temporalmente, desconociendo que el objetivo principal de la garantía no está en el plazo o término para efectuar un trámite, sino en el cumplimiento final de un compromiso u obligación adquirida por el exportador como lo prevé el artículo 2º de tal resolución.

Alude a que en el presente caso se desconoce la verdad y se fortalece el procedimiento formal, en detrimento de los preceptos constitucionales, pues la administración negó el recurso de reposición interpuesto ante ella por no acreditar la demandante el cumplimiento de la obligación de reimportación de las mercancías exportadas temporalmente dentro del término señalado en las garantías (1 año), es decir, que dio más importancia a las formalidades desconociendo inclusive el plazo y cambio de modalidad de temporal a definitiva otorgado por la DIAN, desatendiendo la finalidad principal de la garantía que es el cumplimiento del compromiso, ya que la prórroga en el término obedeció a circunstancias ajenas a la demandante, situación que no fue tenida en cuenta: insiste en que en el caso en concreto se garantizó el cumplimiento de la obligación con el otorgamiento de la póliza.

3. Manifiesta que se violaron los artículos 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, pues la Resolución 35 no se encuentra debidamente motivada, ya que desconoció que uno de los equinos amparados con la garantía 605 fue reimportado mucho antes que venciera el plazo de dicha garantía.

4. Considera que la Resolución 2674 en sus párrafos penúltimo y antepenúltimo, alusivos a las competencias entre la DIAN y el ministerio, no precisa la competencia que tiene cada entidad en cuanto al plazo y cuáles son las normas que se aplican.

I.3. La entidad demandada al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, para lo cual razonó, principalmente, de la siguiente manera:

Afirma que el Decreto 2553 de 1999, la Ley 151 de 1976, el Decreto 1 de 1984, y la Resolución 23 de 1986 del Incomex, facultaban al entonces Incomex para solicitar la suscripción de las garantías a los importadores y hacerlas efectivas en los eventos en que quien las suscribiera incurriera en mora en el cumplimiento de los compromisos que la garantía amparara, por lo que se actuó dentro de ley y la Constitución.

Sostiene que la actora suscribió las garantías, que en síntesis consistían en hacer la reimportación de 12 equinos según la cláusula primera de dichas garantías y que debería la demandante demostrar el cumplimiento de las obligaciones a más tardar en la fecha que allí se determina; que según cláusula tercera se debería pagar al tesoro nacional en caso de no demostrar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en las respectivas garantías en el término estipulado. Que por no cumplir la demandante dentro de los términos con la reimportación ordinaria, mediante las resoluciones acusadas se ordenó hacer efectivas las garantías suscritas.

Propone la excepción de ineptitud de la demanda porque, a su juicio, la demanda no contiene una narración clara y precisa de los hechos que la soportan; que no presenta expuestos en forma concreta los fundamentos de las pretensiones como lo ordena el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, para que el juez y la contraparte sepan a cuáles normas se refiere el actor y cómo fueron violadas.

Sostiene que tampoco se precisan las normas que mediante los actos administrativos han sido violadas ni se explica el concepto de violación, todo lo cual impone que debe dictarse providencia de carácter inhibitorio.

II. Fundamentos de la sentencia recurrida

El a quo declaró no probada la excepción propuesta porque, en su criterio, en la demanda sí se cumplen los requisitos que el demandado echa de menos, ya que contiene una narración completa y clara de los hechos, además de que se indican las normas violadas y el concepto de la violación.

Según el juzgador de primera instancia la sociedad demandante actuó dentro del marco legal y la buena fe pues presentó y obtuvo en debida forma la prórroga para el cumplimiento de la obligación ante la DIAN, que aunque no era la encargada de atender esta solicitud hacía parte del proceso y el ordenamiento legal también la facultaba para conceder prórrogas.

Que, de esta forma, al concederle la DIAN la prórroga, la sociedad actora, ante la imposibilidad de reimportar los equinos procedió a modificar el tipo de importación con reimportación en el mismo estado a definitiva, solicitud que fue aprobada, restituyendo las divisas correspondientes, todo acorde al ordenamiento legal; que este trámite se cumplió dentro de la prórroga concedida por la DIAN por lo que estima que aquella cumplió frente a la administración.

Estimó el a quo que en el presente caso debió aplicarse el principio de coordinación consagrado en la Ley 489 de 1998 y la DIAN debió remitir la solicitud de prórroga al Incomex para que allí se le diera trámite.

Concluye que la entidad demandada no debió declarar el incumplimiento ordenando la ejecución de las garantías constituidas para la exportación, toda vez que su objeto estaba cumplido por el administrado.

III. Fundamentos del recurso

La demandada finca su inconformidad, en síntesis, así:

Explica qué es exportación temporal para la reimportación en el mismo estado y su operatividad; para qué sirve y sus fundamentos legales. Elabora un análisis de las garantías prestadas para hacer ver que la obligación de reimportar mercancías en el caso concreto no fue cumplida como se acordó por las partes.

Manifiesta que no es válida la prórroga concedida por la DIAN a través del jefe de la división servicio al comercio exterior, porque el usuario tramitó y obtuvo la aprobación de las garantías ante el Incomex, luego era esta la entidad competente para prorrogar o cancelar y no la DIAN. Aclara también que las dos entidades no se rigen por las mismas normas y tienen competencias diferentes: la DIAN tiene normatividad en materias aduanera y tributaria y el Incomex en comercio exterior, por lo que la facultad de conceder prórrogas es diferente y debe solicitarse por el usuario en donde prestó la garantía y no desconocer el compromiso asumido, desconocimiento que faculta al Incomex a hacer efectiva las garantías ante el incumplimiento de la obligación en el plazo ordinario fijado.

Afirma que el a quo se equivoco al permitir que el demandante escogiera a su libre albedrío, ya que, como se explicó anteriormente, las dos entidades tienen normatividades especiales diferentes.

Aduce que no comparte la consideración del tribunal en cuanto a que la actora actuó de buena fe, porque esta debió acudir al Incomex para explicar su situación.

IV. Alegato del Ministerio Público

El señor agente del Ministerio Público, en su vista de fondo se muestra partidario de que se revoque la sentencia apelada porque, en su criterio, en el caso sub examine se trataba de una prórroga a los compromisos adquiridos mediante garantías personales que habían sido tramitadas ante el Incomex y por esta razón no estaba dentro de las funciones de la DIAN conceder dicha prórroga, función que corresponde a la entidad demandada, quien tiene a su cargo atender todo lo relativo a exportaciones e importaciones.

Puntualiza que ante la imposibilidad de la actora de cumplir sus compromisos debió tramitarse la prórroga ante el Incomex, de acuerdo con la reglamentación que dicha entidad tiene para el efecto.

V. Consideraciones de la Sala

A folios 54 a 56 y 57 a 59 del cuaderno principal, obran copias de las resoluciones 35 y 39 de 20 de septiembre de 2000, expedidas por el asesor coordinador del grupo operativo Bogotá de la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior, a través de las cuales se declaró el incumplimiento de la actora de la obligación de reimportar los bienes exportados temporalmente dentro del término fijado por la Resolución 23 de 1986, del consejo directivo de comercio exterior, amparada con las garantías 605 y 606 de 22 de febrero de 1999 y, en consecuencia, se ordenó hacer efectivas tales garantías, por valor de $ 143.396.055 y $ 82.276.425, respectivamente.

Según se desprende de los hechos de la demanda y de los documentos que obran en el expediente, la actora exportó unos equinos de paso fino para participar en unas competencias de exhibición en Estados Unidos, comprometiéndose ante el Incomex a presentar la declaración de reimportación aduanera a más tardar el 22 de febrero de 2000. Por tal razón, suscribió dos garantías personales (fls. 20 y 21 del cdno. ppal.).

Comoquiera que transcurrió dicho término sin que la demandante hubiera presentado ante el Incomex las mencionadas declaraciones, el Ministerio de Comercio Exterior, a través de los actos acusados declaró el incumplimiento y dispuso hacer efectivas las garantías.

Consta a folios 32 a 33 del cuaderno principal que la actora, el 18 de febrero de 2000, esto es, antes del vencimiento del plazo que tenía para reimportar los equinos (feb. 22/2000), solicitó ante la subdirección de comercio exterior de la DIAN una prórroga de dicho plazo; y según se advierte a folios 42 a 44, mediante Resolución 19399 de 15 de septiembre de 2000, la división de comercio exterior autorizó la prórroga, concediéndole un mes, contado a partir de la notificación, para que presentara las correspondientes declaraciones de reimportación.

El Ministerio de Comercio Exterior no tuvo en cuenta al resolver el recurso que la DIAN había prorrogado dicho plazo porque, en su criterio, la autorización de prórroga debió provenir de tal entidad y no de la DIAN; y precisamente esta circunstancia es la que corresponde a la Sala dilucidar para efectos de dirimir la controversia.

Sobre el particular, cabe observar lo siguiente:

Conforme se desprende de los folios 32 y 33 la DIAN a través de los DEX 016169 y 016170 autorizó las exportaciones temporales de los equinos que posteriormente debían ser reimportados.

El artículo 37 del Decreto 1909 de 1992, prevé:

“Reimportación en el mismo Estado. Se podrá importar sin el pago de los tributos aduaneros, la mercancía exportada temporal o definitivamente cuando se encontraba en libre disposición, siempre que no haya sufrido modificación en el extranjero y se establezca plenamente que la mercancía que se reimporta es la misma que se exportó y que se reintegraron los tributos y beneficios obtenidos con la exportación. La mercancía así importada quedará en libre disposición.

En este evento, deberán conservarse, conforme al artículo 32, los siguientes documentos:

a) Declaración de exportación;

b) Documento de transporte; y,

c) Cuando se haya tratado de una exportación definitiva, la prueba de la devolución de las sumas percibidas por concepto de incentivos a la exportación, o del pago de impuestos internos exonerados con motivo de la misma.

La declaración de importación deberá presentarse dentro del año siguiente a la exportación de la mercancía, salvo que se autorice un plazo mayor por la Dirección de Aduanas Nacionales, teniendo en cuenta las condiciones de la operación que se realizará en el exterior”.

Estima la Sala que el texto de la norma transcrita es claro en cuanto a que la DIAN tiene competencia para autorizar un plazo mayor para la reimportación, plazo este que lógicamente incide en el previsto en la garantía pues esta tiene su razón de ser en la medida en que de por medio exista un proceso aduanero que, como en este caso, autoriza una exportación temporal con obligación de reimportar.

Desde esta perspectiva, a juicio de la Sala, si en el proceso aduanero de exportación temporal para reimportación se dan actuaciones ante varias entidades, resulta lógico afirmar que las diligencias o trámites que se surtan ante una de ellas sean informados a las demás autoridades, precisamente para evitar situaciones como la presente, en la que, por un lado, se prorrogó el plazo para la reimportación y, por el otro, se declaró el incumplimiento de la actora.

Luego, si de acuerdo con el artículo 37 del Decreto 1909 de 1992, la DIAN invocando una competencia que le viene asignada, en este caso, le concedió a la actora un plazo mayor para reimportar, resulta lógico entender que la garantía constituida inicialmente a favor del Incomex con el fin de responder por la reimportación en determinado plazo se ve afectada, estimándose que queda ajustada a las condiciones de la nueva situación.

De otra parte, la normatividad que se cita por el Ministerio de Comercio Exterior como sustento de los actos acusados no le impone la obligación al interesado de informarle sobre la prórroga del plazo para la reimportación, ni mucho menos consagra la consecuencia jurídica de que tal omisión acarree, a título de sanción, la efectividad de la garantía.

De tal manera que, estando demostrado que la DIAN concedió a la actora un plazo mayor para la reimportación, lo cual, como ya se dijo, era de su competencia, tal decisión, ipso facto, incidió en el plazo previsto en la garantía. Y si bien es cierto que inicialmente el Ministerio de Comercio Exterior, por no haber sido informado de tal situación estaba en la obligación de declarar la efectividad de las garantías, no lo es menos que con ocasión de los recursos interpuestos tuvo pleno conocimiento de la prórroga, razón por la que ha debido dejar sin efecto la declaratoria de incumplimiento.

Consecuente con lo anterior, la Sala debe confirmar la sentencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de febrero de 2005.

Magistrados: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Presidente—Camilo Arciniegas Andrade—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Olga Inés Navarrete Barrero (ausente con permiso).

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