Sentencia 8867 de octubre 30 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp.: 8867

Magistrada Ponente:

Dra. Olga Inés Navarrete Barrero

Actora: Gas Natural S.A. ESP

Bogotá, D.C., treinta de octubre de dos mil tres.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

En la Resolución 312 de 24 abril de 2002, mediante la cual se agotó la vía gubernativa, el Ministerio de Minas y Energía fundamentó su decisión de no reconocer intereses sobre los subsidios conseguidos por la actora a los usuarios del servicio de gas de los estratos 1 y 2, así:

“(...).

No existe en la legislación vigente una disposición que obligue al Estado a reconocer intereses por las transferencias hechas a las empresas de servicios públicos domiciliarios una vez reconocidos subsidios por menores tarifas y, primero, porque el Estado reconoce dichos recursos en forma absolutamente reglada y en la medida que existe apropiación presupuestal para tal fin, segundo, los recursos así reconocidos por el Estado son de origen presupuestal, ostentan la calidad de recursos públicos y se catalogan como impuestos, por tanto, no es posible obligar al Estado a reconocer intereses desde el momento en que se materializa la respectiva apropiación presupuestal, tal y como se pretende por parte de la empresa Gas Natural S.A. ESP.

Por otra parte, el pago es un de los modos de extinguir los vínculos obligatorios y consiste en el cumplimiento mismo de las prestaciones. En efecto, el artículo 1626 del Código Civil estableció que el pago efectivo es la prestación de lo que se debe. En este orden de ideas, todo pago supone una obligación preexistente que le sirve de causa, pues de no existir esta, dicho pago es inválido.

En consecuencia, en este caso, al no existir obligación por parte del Estado de pagar subsidios, no existe por ende obligación de pago de intereses, teniendo en cuenta que este es uno de los modos de extinguir las obligaciones y en este caso no existe una obligación preexistente que les sirva de causa al Estado, toda vez que no existe la norma debida que lo habilite a pagar intereses por la tardanza en el pago de los subsidios que decida conceder para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios.

El artículo 6º de la Constitución Política, establece que los servidores públicos solo pueden hacer aquello que les ordena la Constitución Política, la ley y los reglamentos.

En este orden de ideas, entendiendo que: (i) el pago total de la deuda comprende los intereses e indemnizaciones que se debe; y (ii) que en este caso, no existe una obligación deba extinguirse a través de un pago; como quiera que ni legal ni constitucionalmente existe obligación a cargo de la Nación de reconocer intereses sobre el monto de los subsidios concedidos en el presupuesto nacional, no existe pues la obligación del ministerio de reconocer el pago de intereses solicitados por la empresa gas natural S.A. ESP.

Lo anterior por cuanto la obligación del fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos, no es la de extinguir obligaciones de carácter dinerario, ya que acuerdo con las normas legales aplicables, cumple una función totalmente reglada de redistribución de los recursos públicos.

Resulta entonces importante hacer énfasis en que no existe disposición legal que autorice el gasto de rendimientos financieros, y en consecuencia, de conformidad con el artículo 346 de la Constitución Política no puede incluirse esta partida dentro el Presupuesto General de la Nación.

Por lo tanto, los funcionarios del Estado solo pueden hacer lo que estrictamente y les ordene la ley y los reglamentos, pues ellos al contrario de los particulares, necesitan estar legitimados en sus actos por la Constitución, las leyes o los reglamentos y no pueden bajo ningún pretexto, improvisar atribuciones ajenas a su competencia.

En este orden de ideas, no es posible reconocer intereses por la demora en el pago”.

A juicio de la Sala, le asiste razón al Ministerio de Minas y Energía cuando afirma que a la actora no le son aplicables las normas contenidas en el Código Civil respecto del pago de las obligaciones, pues aquí no se trata de una relación entre particulares, sino entre un particular y el Estado, el primero de los cuales conoció desde un principio y las reglas de juego, y nada dijo respecto del no reconocimiento de intereses a los subsidios otorgados.

En efecto, la Ley 142 de 1994 (ley de servicios públicos domiciliarios), en su artículo 89.3 y 89.8 dispuso:

“89.3. Los recaudos que se obtengan al distinguir, en las facturas de energía eléctrica y gas combustibles, el factor o factores arriba dichos, y que den origen a superávits, después de aplicar el factor para subsidios y solo por este concepto, en empresas oficiales o mixtas de orden nacional y privadas se incorporarán al presupuesto de la Nación (Ministerio de Minas y Energía), en un “fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos”, donde se separen claramente los recursos y asignación de estos dos servicios y que el Congreso destinará, como inversión social, a dar subsidios que permitan generar, distribuir y transportar energía eléctrica y gas combustible a usuarios de estratos bajos, y expandir la cobertura en las zonas rurales preferencialmente para incentivar la producción de alimentos y sustituir combustibles derivados del petróleo”.

“89.8. En el evento de que los “fondos de solidaridad y redistribución ingresos” no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden nacional, departamental, distrital o municipal. Lo anterior obsta para que la Nación y las entidades territoriales puedan canalizar, en cualquier tiempo, a través de estos fondos, los recursos que deseen asignar a subsidios. En estos casos el aporte de la Nación o de las entidades territoriales al pago de los subsidios no podrá ser inferior al 50% del valor de los mismos” (la negrilla es de la Sala).

Por su parte, el Decreto 3087 de 1997, “por el cual se reglamentan las leyes 142 y 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996, en relación con la liquidación, cobro, recaudo y manejo de las contribuciones de solidaridad y de los subsidios en materia de servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible por red física”, en sus artículos 2º y 12 se refiere, respectivamente, al fondo de solidaridad y redistribución de ingresos y a los criterios con los que el gobierno asignará los subsidios, así:

“ART. 2º—Naturaleza del fondo de solidaridad para susidios y redistribución de ingresos para los servicios de energía eléctrica y gas combustible por red física. El fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos de la Nación-Ministerio de Minas y Energía, de que trata el artículo 89.3 de la Ley 142 de 1994 es un fondo cuenta especial de manejo de recursos públicos, sin personería jurídica, sujeto a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Nacional, el estatuto orgánico del presupuesto general de la nación y las demás normas legales vigentes; cuenta en la cual se incorporarán en forma separada y claramente identificable para cada uno de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y de gas combustible distribuido por recto física, los recursos provenientes de los excedentes de la contribución de solidaridad una vez se apliquen para el pago de la totalidad de los subsidios requeridos en las respectivas zonas territoriales”.

“ART. 12.—Criterios de asignación. El Ministerio de Minas y Energía definirá los criterios con los cuales el gobierno nacional asignará los recursos del presupuesto nacional destinados a sufragar los subsidios, y propondrá la distribución en concordancia con lo establecido por la Ley 142 de 1994 y por este decreto, pero siempre se deberá tener en cuenta para su asignación, preferentemente, a los usuarios que residan en aquellos municipios que tengan menor capacidad para otorgar subsidios con sus propios recursos.

PAR.—Cuando el monto de los recursos apropiados en el fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos, y en los presupuestos departamentales, distritales y municipales no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios previstos, la entidad prestadora de los servicios públicos domiciliarios, deberá prever el plan de ajuste tarifario requerido”.

A su turno, la Resolución 8-1960 de 13 de octubre de 1998 “por el cual se reglamenta el fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos”, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, en relación con los recursos de dicho fondo estableció:

“ART. 7º—Consignación de los recursos del fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos. Los recursos que por mandato de la ley y de los reglamentos son propiedad del fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos, deberán ser consignados en los plazos establecidos, en las cuentas que para tal efecto establezca el Ministerio de Minas y Energía, o quien este designe como administrador del fondo.

De igual forma, de conformidad con el artículo 47 de la Ley 179 de 1994, se deberá girar la totalidad de los rendimientos financieros generados por esos recursos, calculados según la tasa promedio de captación de los últimos doce (12) meses certificada por la Superintendencia Bancaria”.

El artículo 47 de la Ley 179 de 1994 “por la cual se introduce algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 orgánica de presupuesto” a la que alude la norma anterior, prescribe:

“ART. 47.—La dirección del tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, elaborará mensualmente un estado de resultados de sus operaciones financieras, con el cual se harán las afectaciones presupuestarias correspondientes.

Pertenecen a la nación los rendimientos obtenidos por el sistema de cuenta única nacional, así como los de los órganos públicos o privados con los recursos de la Nación con excepción de los que obtengan los órganos de previsión social”.

Examinadas las anteriores disposiciones, la Sala observa que ninguna de ellas hace alusión a los rendimientos financieros de los subsidios que otorgan las empresas prestadoras de los servicios públicos a los estratos 1 y 2, los cuales son compensados con las contribuciones de los estratos 5 y 6 y comerciales e industriales.

Contrariosensu, tal y como lo sostiene la actora, los recursos que las empresas prestadoras de servicios públicos tengan a título de superávit sí producen unos rendimientos financieros, los cuales le deben ser girados a la Nación. Esto demuestra que el querer del legislador fue el de que respecto de los subsidios a reembolsar no se reconozcan rendimientos financieros, pues, de haber sido esta su intención lo habría dispuesto, como lo hizo para los recursos que constituyen superávit.

Además, no debe olvidarse que la concesión del subsidio se rige por los principios de solidaridad y redistribución del ingreso, a los cuales no pueden ser ajenas las empresas de servicios públicos, si se tiene en cuenta que los recursos obtenidos a título de contribución pueden ser utilizados no solo para subsidiar a los usuarios de la respectiva empresa, sino que en caso de superávit pueden extenderse a otros usuarios o al fondo de solidaridad.

El principio de solidaridad tiene consagración constitucional, y es así como el artículo 1º establece que Colombia es un Estado social de derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que lo integran y en la prevalencia del interés general.

Concluye la Sala que si bien la Nación en últimas tiene que reconocer a las empresas de servicios públicos domiciliarios los subsidios que no logren compensarse con las contribuciones o los superávits de otras empresas, también lo es que ello no conlleva la obligación de pagar rendimientos financieros por la posible demora en su pago, pues no existe disposición legal sobre el particular.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, administrado justicia en nombre de la República y por autoridad que la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada de 12 de diciembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 1ª, Subsección B y, en su lugar,

1. DECLÁRASE no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

2. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 30 de octubre de 2003».

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