Sentencia 896 de julio 15 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Ref.: 0896-2002

Rad. Expediente 23001-23-31-000-1998-0357-01

Consejero Ponente:

Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado

Demandante: Walter Manuel Ramos Doria.

Bogotá, D.C., quince de julio de dos mil cuatro.

Autoridades municipales.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de fecha 15 de junio de 2001, proferida por la Sala Séptima de Descongestión para los tribunales administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Antecedentes

Walter Manuel Ramos Doria, acude a la jurisdicción en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y solicita se declare la nulidad del acto expreso municipal de fecha 8 de julio de 1998, proferido por el asesor jurídico del municipio de San Andrés de Sotavento por mandato del señor alcalde, mediante el cual se niega el reconocimiento de la relación laboral existente entre el actor y la entidad demandada junto con los derechos económicos que de ella se derivan.

Solicita se ordene al municipio de San Andrés de Sotavento hacerle el nombramiento de conformidad con la ley, en calidad de docente y director de la Escuela Getsemaní, ubicada en el corregimiento de Tuchín, establecimiento público que corresponde al municipio de San Andrés de Sotavento, o a otro empleo de superior categoría, con retroactividad al 1º de enero de 1991 y en el grado 7º del escalafón, a partir del 11 de junio de 1998.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, depreca el pago de todas las sumas correspondientes a sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir e inherentes a su cargo, con efectividad a la fecha del reconocimiento del nombramiento hasta cuando sea reincorporado de conformidad con la ley al servicio docente, incluyendo los aumentos que se hubieren decretado con posterioridad, debidamente indexados.

Solicita se imparta cumplimiento al fallo dentro de los términos establecidos en la ley.

Se fundamenta la demanda, en que el señor Walter Manuel Ramos Doria, licenciado en educación primaria y promoción de la comunidad, es director de la Escuela Getsemaní, desde el año 1991 en forma ininterrumpida. El centro educativo en mención, es público de carácter municipal y tiene su sede en el corregimiento de Tuchín, municipio de San Andrés de Sotavento.

La escuela venía funcionando por iniciativa de la Fundación Cristiana Fucsal y con apoyo de la comunidad, especialmente padres de familia quienes cancelaban módicas pensiones para su financiamiento. Dada la situación económica en la zona y la imposibilidad financiera para seguir funcionando, el municipio de San Andrés de Sotavento aceptó el centro educativo como suyo y por ende, se suspendieron los cobros por conceptos de pensiones a los padres de familia y toda iniciativa particular, quedando en consecuencia, bajo la dirección de la secretaría de educación, en particular el núcleo educativo 69C.

El municipio nombró la planta profesoral y conservó como director de la escuela al señor Ramos Doria, en ese entonces bachiller, sin vincularlo legalmente ni reconocerle ningún valor económico por sus servicios. Del mismo modo, a través del Acuerdo 33 del 4 de diciembre de 1996, por virtud del artículo 1º, numeral 63, se legalizó la creación de la Escuela Getsemaní y allí también se mantuvo la dirección del mismo en cabeza del demandante.

El actor una vez obtuvo el título de licenciado en educación primaria y promoción para la comunidad, fue escalafonado en el grado 7, mediante la Resolución 1051 del 11 de junio de 1998 expedida por la junta seccional del escalafón, Secretaría de Educación del departamento de Córdoba.

En ejercicio del derecho de petición, el demandante solicitó la incorporación en legal forma como docente de nómina municipal, y en consecuencia, la cancelación de los servicios prestados desde el año de 1991, mediante memorial de 8 de junio de 1998, obteniendo respuesta negativa al pedimento.

Considera violadas las disposiciones contenidas en los artículos 6º incisos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º y el parágrafo 1º de la Ley 60 de 1993, por cuanto allí se prevé que los docentes temporales vinculados con anterioridad al 30 de junio de 1993 que llenen los requisitos de la carrera docente, deben ser vinculados a las plantas de personal departamental o distrital, actuación que respecto del demandante ha sido omitida.

Se afirma que a pesar de no existir contrato alguno, sí medió una aceptación tácita permanente e ininterrumpida del ente demandado quien recibe los servicios de dirección de la escuela brindados por el accionante. Para la existencia de un contrato laboral, no es indispensable el documento escrito, pues es suficiente que sea verbal, ratificado con hechos de aceptación, y que conste el trabajo realizado, como ocurre en el presente asunto, a través de registros en la secretaría departamental de educación, que demuestran la vinculación del demandante al establecimiento educativo Getsemaní.

Igualmente, se vulnera el artículo 105 de la Ley 115 de 1994, pues este ordena respetar la vinculación y estabilidad laboral, otorgando plazo a los bachilleres no escalafonados y a los que se encontraban en proceso de profesionalización comprobada. En esta última situación se encontraba el demandante, quien acredita la terminación de materias de nivel superior, el título con la respectiva acta y la resolución de su idoneidad en el grado 7 del escalafón educativo.

Igualmente, estima vulnerado el artículo 53 de la Constitución Política, puesto que el ente demandado con su conducta, desconoce los derechos fundamentales que tal postulado encierra, por negarse a vincular al demandante conforme a la ley, por no pagarle los salarios y por abstenerse de vincularlo en calidad de empleado público no obstante que reúne los requisitos legales.

La sentencia apelada

La Sala Séptima de Descongestión para los tribunales administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó, profirió el 15 de junio de 2001, sentencia mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Sostiene el a quo, que no existe violación de las normas citadas como vulneradas en el libelo, dado que ellas prohíben el nombramiento de docentes que no cumplan con los requisitos propios del estatuto y carrera docente y justamente fue eso lo que hizo el municipio demandado al abstenerse de nombrar al actor; además, concluye que tampoco existe desconocimiento de la Ley 115 de 1994, porque el demandante, al momento de la expedición de esta normatividad, se encontraba vinculado pero a un establecimiento de carácter privado —ya que la Escuela Getsemaní pasó a ser oficial solo a partir de 1996—.

Razones de impugnación

En escrito visto a los folios 151 a 153, se opone la parte demandante a la sentencia de instancia, por cuanto no contempla, hecho indubitable para el apelante, que sí existió con anterioridad a la Ley 115 de 1994 una relación laboral toda vez que sus elementos estaban presentes y probados.

Afirma que cumple los requisitos del estatuto docente, en tanto aparece probado en el proceso su escalafón, y que al momento de empezar a regir la normatividad señalada, se encontraba en claro proceso de profesionalización, suficiente para tener derecho a la estabilidad que la norma garantiza.

Se decidirá la controversia previas las siguientes.

Consideraciones

Se controvierte la legalidad del oficio fechado el 8 de julio de 1998 por medio del cual el asesor jurídico del municipio de San Andrés de Sotavento resuelve adversamente la petición formulada por el demandante datada el 8 de junio de 1998.

A los folios 16 y 17, milita el escrito contentivo del derecho de petición, mediante el cual el demandante solicita se ordene su incorporación en condición de docente y en consecuencia, se le cancelen los servicios prestados desde el año de 1991.

Fundamenta sus pedimentos, en que desde el año de 1991, se desempeña como director de la Escuela Getsemaní que funciona en el corregimiento de Tuchín, ejerciendo una labor sometida a evaluaciones pedagógicas con ascensos académicos y que no ha obtenido ninguna vinculación laboral de acuerdo con la ley general de educación e igualmente no ha recibido retribuciones salariales por la prestación del servicio.

1. La vinculación del demandante como funcionario de hecho en el municipio de San Andrés de Sotavento efectuando labores en condición de docente.

1. Al folio 10, obra constancia suscrita por el director del núcleo 69-C con sede en el corregimiento de Tuchín, municipio de San Andrés de Sotavento mediante la cual se indica lo siguiente:

“Que Walter Manuel Ramos Doria identificado con c.c. 78.672.315 expedida en Chinú, viene vinculado a la Escuela Getsemaní como director desde el año 1991 de acuerdo con los archivos encontrados en esta oficina, desconociéndose la nómina de pago por su trabajo”.

2. El 4 de diciembre de 1996, el concejo municipal del municipio de San Andrés de Sotavento expide el Acuerdo 33, mediante el cual se dispone en el artículo 1º, legalizar la creación de los establecimientos oficiales de preescolar y básico en su ciclo de primaria que funcionan en la localidad. En consecuencia, se dispone legalizar la Escuela Getsemaní (Nº 63), según información obrante a los folios 11 a 13.

3. La Universidad Santo Tomás confirió al demandante el título de licenciado en educación primaria y promoción de la comunidad, según acta de grado 52 del 24 de abril de 1998 que obra a folio 14 del expediente.

4. Al folio 15, milita la Resolución 1051 del 11 de junio de 1998 mediante la cual la junta seccional de escalafón del departamento de Córdoba inscribe al demandante en el escalafón nacional docente, grado 7 por haber obtenido el título de licenciado con especialidad en educación primaria y promoción de la comunidad.

5. En respuesta al derecho de petición formulado por el demandante, se le informa que:

“el municipio de San Andrés de Sotavento, en cabeza del alcalde no puede incorporarlo como docente municipal porque en ningún momento usted estuvo vinculado al municipio, en cuanto al Colegio Getsemaní, es un colegio de carácter privado y debe reclamar esos derechos al propietario de la institución mas no al municipio” (fl. 18).

6. El jefe de recursos generales del municipio de San Andrés de Sotavento certifica a folio 19 que:

“Walter Manuel Ramos Doria: no ha estado vinculado a esta institución como docente municipal”.

7. A folio 53, el Secretario de Educación y Cultura del municipio de San Andrés de Sotavento certifica que:

“Walter Manuel Ramos Doria: No aparece relacionado en los archivos que lleva esta secretaría, como docente municipal”.

8. En el expediente rindieron declaración las siguientes personas: Claudio Antonio Mercado Martínez, refiere que la Escuela Getsemaní no era oficial y venía siendo dirigida por un profesor perteneciente a la comunidad cristiana en forma voluntaria. Aduce que gestionó su nombramiento como docente y que esta solicitud no fue concretada dado que no existía presupuesto. Asevera que en varias oportunidades se ha tratado de encargar un docente de la misma escuela como director pero que la comunidad cristiana no ha aceptado el retiro del demandante. Señala que el terreno donde funciona la escuela pertenece a la comunidad cristiana.

Menciona que en la secretaría de educación, para constatar la vinculación de los docentes directores de escuela oficiales existe la hoja de vida de los legalmente vinculados y el señalamiento de cargas académicas firmadas por el director de núcleo.

Comenta que a partir de la fecha del reconocimiento de la escuela como oficial, el municipio vinculó maestros por contratos que después fueron amparados por la Ley 115 de 1994 e igualmente se encuentran docentes de nómina departamental.

En uno de los apartes de la declaración aduce:

“A él no lo amparó la ley general de educación por cuanto no venía contratado con anterioridad como venían los otros docentes, la Ley 115 reconoce derechos a los docentes que venían contratados por los entes territoriales a mayo 3 de 1993 como el docente Walter no tenía ningún tipo de contratación por eso no lo amparó la ley...” (se resalta).

En otros de los apartes de la declaración refiere:

“Según informe del director del núcleo esta institución era privada y el director era el docente Walter Ramos quien recibía una bonificación o ayuda de un convenio con una comunidad cristiana al terminarse ese convenio el querer de esa comunidad cristiana fue que este docente como también pertenece a ellos lidere el proceso de dirección y soy testigo que en una reunión de padres de familia se niega o rechaza que el docente salga de la dirección a pesar que no tiene ningún tipo de vinculación oficial del municipio. Actualmente para evitar traumas con esta comunidad se ha permitido que él siga al frente de la institución por cuanto la misma comunidad ha pedido que si él no es el director desaparece la parte educativa se corrige locativa consistente en unas casas de palmas donde atienden a los estudiantes ya que este lugar es de la comunidad cristiana y no del municipio y si el municipio quiere que esa institución siga funcionando sin la presencia del gobierno debe ser ubicada en otro lugar...”.

Igualmente, se indica:

“... realmente es un problema que afecta a la comunidad educativa y que el municipio en estos momentos carece de recursos para construir otras infraestructuras que permitan la ubicación de esta institución en otro lugar” (fls. 202 a 205, vto., se resalta).

Ignacio Rafael García Parra, en su condición de representante legal de la Fundación Cristiana Social, Fucsal, por el lapso comprendido entre 1989 a 1998, comenta que durante la administración del doctor Ortiz, se expidió la primera resolución que oficializó la Escuela Getsemaní. Posteriormente, el jefe de núcleo Eugenio García informó que como la escuela se había oficializado no podían cobrar ninguna pensión a los padres de los niños de la comunidad. Advierte que desde ese momento, la fundación entregó la escuela al municipio de San Andrés de Sotavento.

Menciona que para el momento en que la escuela fue entregada al municipio el director era el demandante. Indica que el demandante no está nombrado por el municipio y que para el momento de la declaración (sep. 15/99) el actor sigue cumpliendo funciones en condición de director de la Escuela Getsemaní (fls. 206 a 208).

Eugenio García Bernal quien se desempeña como director de núcleo desde 1990, aduce que la Escuela de Getsemaní era de naturaleza privada y como no pudo reunir los requisitos para su aprobación, se optó por convertirla en pública a través de un acuerdo municipal. Desde entonces los maestros pertenecen a la nómina municipal. Precisa que para el año de 1991, el director era el demandante y le pagaba la Fucsal.

Desde el año de 1990 cuando asumió como director de núcleo, el cargo de director de la Escuela Getsemaní lo ha venido desempeñando el demandante porque la fundación no acepta otro director.

Señala que el demandante recibía la remuneración de la Fucsal.

Califica la conducta del demandante en el cargo docente y directivo de la Escuela Getsemaní como buena (fls. 209 a 211).

2. Análisis de las probanzas que acreditan la vinculación del demandante en condición de funcionario de hecho.

Entre otras formas de vinculación a la administración pública, se encuentra por excepción la figura del funcionario de hecho, la cual surge por el desempeño de una función en virtud de una investidura irregular. Como la noción de funcionario de hecho, no tiene raigambre normativa, es dable afirmar que surge por la precariedad de alguno de los elementos que formalmente se requieren para predicar cabalmente la noción de empleado público; es decir, la figura del funcionario de hecho, nace por defecto o imperfección de una formalidad que no se cumplió.

El defecto a que se ha hecho referencia, es de origen porque se ejerce una función por una persona que ha sido nombrada y que no cumple las cualidades que exige la ley; cuando habiéndosele otorgado inicialmente con regularidad la investidura la pierde luego y sigue sin embargo en el ejercido de sus funciones bien sea por ministerio de la ley o bien por circunstancias de hecho no previstas en la ley; cuando se ejerce una función sin que exista el empleo o las funciones detalladas en la ley; o cuando no haya sido dictado el acto de nombramiento o el nombrado no haya tomado posesión del mismo.

Contribuye a este aserto el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, el cual señala en el inciso segundo que: “... Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo o que ha tomado posesión del mismo”, razón por la que se infiere, que la precariedad del nombramiento o de la posesión es decir, la regla inversa de la perfección jurídica en la denominación “empleado” es la que suscita la noción de “empleado de hecho”.

De las piezas militantes en el expediente, la Sala aprecia que el demandante estuvo irregularmente vinculado a la administración y que fungió en condición de director de un establecimiento educativo de naturaleza oficial.

En el sub judice, es indudable que en lo formal no se perfeccionó el vínculo jurídico entre el municipio de San Andrés de Sotavento y el demandante y por ello, desde luego advino una investidura irregular.

Fluyen del análisis del material probatorio las siguientes conclusiones:

• Que el demandante prestó en condición de directivo servicios laborales a un establecimiento oficial, pues el Acuerdo Municipal 0033 del 9 de diciembre de 1996 expedido por el concejo del municipio de San Andrés de Sotavento permite inferir que la Escuela Getsemaní ostentaba esta naturaleza jurídica.

• Que el cargo de director de la Escuela Getsemaní era inexistente en la planta de personal.

En este aspecto, destaca la Sala que el empleo de director de escuela que desempeñaba el actor está consagrado por el legislador. El artículo 32 del Decreto 2277 de 1979, establece:

“Carácter docente. Tienen carácter docente en consecuencia (sic) deben ser provistos con educadores escalafonados, los cargos directivos que se señalan a continuación, o los que tengan funciones equivalentes:

a) Director de escuela o concentración escolar”.

De acuerdo a lo anterior, la función que desempeñaba el demandante está contemplada en la carrera docente a la cual pertenecía en su condición de escalafonado en el grado 7 y en este orden de ideas, tiene fundamento normativo el empleo de director de escuela, que venía desempeñando en el municipio de San Andrés de Sotavento.

• Que el demandante no fue nombrado mediante acto administrativo que lo vinculara formalmente al servicio como empleado público ni tomó posesión de un destino público.

• Que no recibió salarios ni prestaciones sociales con cargo al presupuesto del municipio de San Andrés de Sotavento.

• Que en la ejecución de la labor desempeñada por el actor, se configuraron los elementos de una relación laboral, tales como:

La prestación personal del servicio. El material testimonial y documental arroja con claridad que el demandante prestaba directamente la labor de director en la Escuela Getsemaní del corregimiento de Tuchín, perteneciente al municipio de San Andrés de Sotavento.

La subordinación. Acreditada en el expediente, con la declaración del director de núcleo 69C, mediante la cual se infiere que el demandante cumplía órdenes y no desarrollaba su labor con autonomía.

La habitualidad. Que se deduce de las probanzas testimoniales a través de las cuales se acredita que el actor aproximadamente desde el año de 1990 viene cumpliendo las funciones de director del establecimiento educativo, Escuela Getsemaní del corregimiento de Tuchín, municipio de San Andrés de Sotavento.

3. El reconocimiento de los derechos laborales deprecados.

En el juicio de valor de los medios probatorios allegados al expediente, la Sala observa que la prestación de los servicios efectuada por el demandante no se efectuó con la complacencia o voluntad pasiva de la entidad demandada sino que por el contrario, estuvo afectada por la coacción que ejerció la comunidad cristiana a la cual pertenecía para forzar su permanencia en el cargo de director. En efecto, de las piezas probatorias, se aprecia que la edificación en la cual se cumple la labor del establecimiento educativo es de propiedad de la Fucsal y que la comunidad cristiana amenazó con impedir el funcionamiento de la Escuela Getsemaní en dicho edificio si se retiraba al demandante de la dirección.

Esta circunstancia, conlleva a la Sala a concluir que existió una presión indebida para lograr la permanencia del actor en la entidad educativa y que no hubo permisividad o tolerancia de la demandada para formalizar su situación. Conforme a lo expuesto, no es legítima la reclamación incoada en el libelo demandatorio, dado que se pretenden reconocimientos logrados bajo la fuerza o coacción.

Adicionalmente, la Sala no puede pasar desapercibido que según advierten los deponentes, la Fucsal cancelaba los servicios laborales prestados por el demandante, por lo que no es dable afirmar que hubo un enriquecimiento injustificado en detrimento de un particular.

Se denegarán por las razones precedentes las pretensiones de la demanda y en consecuencia, se dispondrá la confirmación de la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de fecha 15 de junio de 2001 proferida por la Sala Séptima de Descongestión para los tribunales administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por Walter Manuel Ramos Doria.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente al tribunal de origen.

Discutida y aprobada en sesión del día quince (15) de julio de dos mil cuatro (2004).

Magistrados: Alberto Arango Mantilla—Tarsicio Cáceres Toro—Ana Margarita Olaya Forero—Alejandro Ordóñez Maldonado—Nicolás Pájaro PeñarandaJesús María Lemos Bustamante.

Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.

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