Sentencia 8964 de octubre 14 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref. Expediente 13001-23-31-000-199900412-01 (8964)

Consejero Ponente:

Camilo Arciniegas Andrade

Actor: Mahe Freight Ltda.

Bogotá D.C., catorce de octubre de dos mil cuatro.

Autoridades nacionales.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por Mahe Freight Ltda. contra la sentencia de 21 de enero de 2003, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda contra los actos administrativos mediante los cuales la unidad administrativa especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, administración local de Cartagena le decomisó una mercancía a favor de la Nación, por infracción administrativa de contrabando.

I. Antecedentes

1. La demanda.

El 9 de diciembre de 1999, Mahe Freight Ltda. en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó la siguiente demanda:

1.1. Pretensiones

• Que se declare nula la Resolución 318 de 11 de marzo de 1999 mediante la cual la división de liquidación de la DIAN administración local de Cartagena decomisó la mercancía aprehendida por Acta 039 de 10 de enero de 1998 al importador Cryogas S.A. por valor de doscientos cuarenta y ocho millones ochenta y seis mil quinientos diecinueve mil pesos ($ 248.086.519).

• Que se declare nula la Resolución 28 de 9 de agosto de 1999, mediante la cual la división jurídica de la DIAN administración local de Cartagena decidió el recurso de reconsideración confirmando la anterior resolución.

• Que a título de restablecimiento del derecho se ordene la devolución del valor de la prima ($ 2.484.943) de la póliza constituida en la compañía de seguros Alfa S.A., el 26 de marzo de 1998 y las expensas causadas en relación con el proceso.

1.2. Hechos.

• Boc Process Plant y Kerans & DALY Inc suscribieron un contrato de transporte marítimo con Shipco Transport para el acarreo de 5 cajas de “Gas Manufacturing Machinery” desde el puerto de Newark (EE.UU) hasta Cartagena, con destino al comprador de la mercancía, la empresa Cryogas S.A.

• Shipco Transport a su vez, suscribió contrato de transporte marítimo para ejecutar dicho contrato con la empresa naviera Maersk Line. La mercancía fue transportada en la motonave Maersk Paita, viaje 9802 y arribó a Cartagena el 3 de enero de 1998, amparada con el conocimiento de embarque master NYC661407 emitido el 19 de diciembre de 1997 y consignado a Mahe Freight Ltda., empresa desconsolidadora (1) de la mercancía en Colombia.

• El conocimiento de embarque NYC661407 emitido por Maersk Line y el manifiesto de carga 800033 de 3 de enero de 1998 describieron la mercancía como Building Materials. Dichos documentos fueron presentados a la aduana oportunamente, conforme lo disponen los artículos 12 del Decreto 1909 de 1992 y 2º y 3º de la Resolución 371 de 30 de diciembre de 1992. Los demás datos de la identificación de la mercancía se consignaron en forma correcta.

• Mediante Acta 39 de 10 de enero de 1998 funcionarios de la subdirección de fiscalización aduanera de la DIAN ordenaron la aprehensión de la mercancía por considerar que no se encontraba relacionada en el manifiesto de carga y que debía entenderse como no presentada, en virtud de lo dispuesto por el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.

• Mediante oficio 1572 de 29 de enero de 1998 Cryogas S.A. presentó ante la DIAN copia de la licencia de importación, el conocimiento de embarque hijo, las facturas comerciales, y una carta del Ministerio del Medio Ambiente, en todos los cuales se había descrito correctamente la mercancía.

• Mediante oficio 5966 de 27 de marzo de 1998 Cryogas S.A. solicitó que en reemplazo de la mercancía aprehendida aceptase la garantía 2961 suscrita con la Compañía de Seguros Alfa S.A. Esta solicitud le fue concedida por el jefe de la división de comercialización, quien mediante Auto 1 de 24 de abril de 1998 ordenó a la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena entregar la mercancía aprehendida.

• El 30 de junio de 1998 el jefe de la división de control aduanero y penalización del contrabando le formuló pliego de cargos 033400080 en el cual propuso la imposición de una sanción a Mahe Freight por un monto equivalente al 100% del valor de los fletes internacionalmente aceptados, es decir, dos mil cien dólares (US$ 2.100) que se convertirían a pesos al momento de imponer la sanción y el decomiso de la mercancía aprehendida.

El 30 de julio de 1998 Mahe Freight Ltda. dio respuesta al pliego de cargos exponiendo que se trató de un error involuntario en la descripción de la mercancía, que no configuraba la causal de sanción a que hacen referencia el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 y el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992.

• Mediante Resolución 318 de 11 de marzo de 1999 el jefe de la división de liquidación consideró que los descargos presentados por Mahe Freight Ltda eran insuficientes para desvirtuar los cargos imputados y resolvió decomisar a favor de la Nación la mercancía relacionada en el acta de aprehensión 039 de 13 de enero de 1998, y decidió ordenar a Mahe Freight Ltda. poner a disposición de la administración local de aduanas de Cartagena la mercancía decomisada, so pena de hacer efectiva la póliza 2961 de 24 de abril de 1998 expedida por la Compañía de Seguros Alfa S.A.

• Mediante Resolución 28 de 9 de agosto de 1999 el jefe de la división jurídica de la administración de aduanas de Cartagena decidió desfavorablemente el recurso de reconsideración interpuesto el 8 de abril de 1999 por Mahe Freight Ltda.

• El 8 de abril de 1999 Mahe Freight S.A. presentó recurso de reconsideración que fue resuelto desfavorablemente por medio de Resolución 28 de 9 de agosto de 1999 proferida por el jefe de la división jurídica de la administración de aduanas de Cartagena.

1.3. Normas violadas y concepto de violación.

La actora cita como violados los artículos 2º, 4º, 6º, 23, 29, 83, 84, 90, 209 y 228 de la Constitución Política, 1º y 2º de la Ley 58 de 1982, 2º, 3º, 7º, 27, 83, 84, 85 y 132 del Código Contencioso Administrativo, 981, 982, 1008 y 1606 del Código de Comercio, 4º y 5º del Decreto 1105 de 1992, 3º, 4º, 9º, 12, 13, 63, 64, 72 y 82 del Decreto 1909 de 1992, 1 º y 2º del Decreto 1800 de 1994, 1º, 2º y 3º de la Resolución 371 de 1992, 1.1, 1.2, 1.3, 2.1 y 6º de la Instrucción 27 de 1992, y el convenio para facilitar el tráfico marítimo internacional aprobado mediante Ley 17 de 1991.

Las autoridades aduaneras extralimitaron sus funciones al considerar a Mahe Freight Ltda responsable de infracción administrativa porque interpretaron equívocamente el artículo 72 del Decreto 1909 al asimilar la descripción errónea de la mercancía en el manifiesto de carga a omisión en la descripción de la mercancía en la declaración de importación, pasando por alto las explicaciones ofrecidas por la actora que daban razón de un error involuntario imputable al transportista.

La autoridad aduanera no profirió las decisiones administrativas con la prontitud debida ni respetó los parámetros del debido proceso que le ordenaban tener en cuenta las pruebas y descargos presentados y fallar con base en el ordenamiento establecido para la materia y no con fundamento en interpretaciones improvisadas. De esa forma los actos acusados se encuentran indebidamente motivados.

Por las mismas razones anteriormente expuestas los actos acusados incurren en violación de los principios orientadores de las actuaciones administrativas consignados en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, como son los de eficacia, la celeridad, imparcialidad y economía.

La entidad demandada desconoció que en forma oportuna Mahe Freight Ltda. presentó a la Aduana de Cartagena el manifiesto de carga, y el documento de transporte (conocimiento de embarque) en el que se describía la mercancía transportada, aunque erróneamente como Building Materials y no como Gas Manufacturing Machinery, que efectivamente era de lo que se trataba.

El convenio para facilitar el tráfico marítimo internacional aprobado mediante Ley 17 de 1991 autoriza la corrección de errores en un documento cuando se advierta que éstos han sido cometidos por inadvertencia, que no son graves ni se deben a negligencias repetidas, y que han sido cometidos sin intención de infringir las leyes o reglamentos. Para el efecto se ordena reparar dichos errores antes de terminar el control de documentos y certificados.

La Ley 17 de 1991 que aprueba el convenio, fundándose en el principio de presunción de buena fe determina que en los casos antes enumerados no hay lugar a sancionar, mientras no se demuestren circunstancias contrarias. Por consiguiente, teniendo en cuenta que los funcionarios de la DIAN obviaron que no se trataba de un error grave, que obedecía más a una incorrecta trascripción del documento de transporte CTG1297Y2601, denominado hijo, al documento de transporte NYC661407, denominado master, los actos administrativos que aprehendieron las mercancías y que declararon su decomiso con base en el supuesto de que ante una errónea descripción debía entenderse falta de presentación de la mercancías, deben anularse.

La empresa transportadora Maersk Line está sometida a los compromisos contractuales y al control de las autoridades aduaneras porque su responsabilidad, en virtud de lo dispuesto por el artículo 1606 del Código de Comercio, termina con su entrega al destinatario en el lugar convenido, a la empresa estibadora, a quien deba descargarla o a la aduana del puerto. Mahe Freight Ltda no participó en la elaboración de los documentos y, en ese orden de ideas no debió ser sancionada.

Igualmente, de los artículos 1.2, 1.3, 2.1, 4º y 5º de la Instrucción 027 de 9 de septiembre de 1992 se deduce que la obligación de presentar el manifiesto de carga antes del descargue es predicable de la empresa transportadora, e incluye entregar todos los anexos e informes que aclaren o complementen, y se refieran a circunstancias propias de la mercancía o de su descargue.

El artículo 6º de la mencionada instrucción dispuso que con ocasión de la respuesta al pliego de cargos se podrían presentar pruebas y aducir explicaciones tales como los asuntos propios del cargue, y entre otros, las dificultades en el envío de los documentos. Las explicaciones presentadas por Mahe Freight Ltda. no fueron tenidas en cuenta; se ignoró la certificación jurada otorgada por Debra Trepper, gerente de desarrollo de Shipco Transport quien explicó las circunstancias que originaron la trascripción errónea del conocimiento de embarque hijo en cuanto a la descripción de la mercancía.

El Decreto 1105 de 1992 en su artículo 4º establece que la empresa transportadora responderá por la presentación en debida forma de la información contenida en el manifiesto de carga y demás documentos suministrados a la Dirección General de Aduanas. Cuando la empresa transportadora no presente manifiesto de carga o se hallare mercancía no relacionada en él, la mercancía se aprehenderá de inmediato para proceder a declarar su decomiso. Una vez aprehendida la mercancía se formulará pliego de cargos a quien tenga derecho sobre ella y a la empresa transportadora cuando sea el caso.

Los errores en la descripción de las mercancías al relacionarla en el manifiesto de carga no constituyen falla administrativa, pues no equivalen a omisión en la descripción en la declaración de importación; si en gracia de discusión esto se admitiese, el responsable exclusivo sería la empresa transportadora. En virtud de lo previsto en el Decreto 1909 de 1992 los responsables de la obligación aduanera son el importador, el transportador, el depositario y el declarante, pero cada uno desde los resortes de su intervención y no en forma solidaria ni subsidiaria. Así, en el caso sub examine no resultaría otro obligado que Maerk Line, quien transportó la mercancía e incurrió en la trascripción errónea del documento de transporte.

Al respecto la Resolución 371 de 1992 determina que en el manejo y entrega de la mercancía intervendrán el transportador y la autoridad aduanera en cumplimiento de sus funciones. El transportador debe dar aviso a la aduana por escrito con anticipación de doce (12) horas al arribo del buque y antes del descargue deberá entregar a la DIAN los documentos que se indican. El transportador responderá por la entrega de la carga de conformidad con el artículo 13 del Decreto 1909 y el contrato de transporte cuando se trate de vía marítima.

El artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 prescribe que la mercancía se considera no presentada en los siguientes casos: a) cuando no se entregaron los documentos de transporte a la aduana, b) cuando la mercancía no se relaciona con el manifiesto de carga, y c) cuando la mercancía fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la aduana. En estos eventos se sanciona al importador con una multa equivalente al 50% del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso.

No es cierto que la carga no hubiese sido presentada ante la aduana, pues en todo caso el manifiesto de carga y el documento de transporte contenían además de la descripción errónea de la mercancía la totalidad de las especificaciones de dicha mercancía: cantidad, peso, bultos, número de contenedor, etc.

La autoridad aduanera consideró que el importador dio lugar a la ocurrencia del hecho constitutivo de falta, por cuanto es él quien elabora o diligencia el conocimiento de embarque y el manifiesto de carga. Apreciación que es errada a la luz de las normas referidas anteriormente, que lo indican como deber del embarcador en el puerto de origen y, en últimas, del transportador.

Las resoluciones acusadas no tienen en cuenta los principios de justicia del Decreto 1909 de 1992 en cuanto a la prevalencia del servicio ágil y oportuno al usuario aduanero para facilitar y dinamizar el comercio exterior. Sus decisiones no tienen otro propósito que recaudar dineros sin fundamentos fácticos ni legales, propiciando así un enriquecimiento sin justa causa para la Nación.

Los actos administrativos demandados son extemporáneos, fueron proferidos fuera de los términos que señala el Decreto 1800 de 1994, que deben considerarse como de obligatorio cumplimiento y de orden público. Para formular pliego de cargos la mencionada norma fija un término perentorio de un mes, sin embargo, la mercancía fue aprehendida el 10 de enero de 1998 según Acta 039 de la subdirección de fiscalización y apenas el 30 de junio de 1998 fue formulado el pliego y notificado el 13 de julio siguiente. Nuevamente, para decidir el recurso de reconsideración la norma hace referencia a un término de tres meses; sin embargo, habiendo sido radicado el recurso el 16 de septiembre de 1998, la administración vino a decidir el 9 de agosto de 1999, es decir, 9 meses después de vencido el plazo para hacerlo (nov. 15).

2. La contestación.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de apoderado, al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de las pretensiones y expresó, en síntesis, lo siguiente:

El decomiso decretado sobre las mercancías traídas al país por Mahe Freight Ltda., es totalmente legal, pues responde a la aplicación correcta de las normas al encontrarse plenamente demostrada la falta administrativa al régimen aduanero, tipificada en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 según el cual se entiende que la mercancía no fue declarada, cuando no se encontró amparada en una declaración de importación, cuando en la declaración se omitió su descripción o ésta no correspondió con la declarada, o cuando la cantidad encontrada era superior a la declarada. En estos casos procede una multa equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso.

A su vez, el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992 establece que cuando se presenten excesos en el número de bultos o en el peso de la mercancía respecto de lo consignado en los documentos de transporte o se encuentre mercancía no relacionada en éstos y este hecho fuere imputable al transportador, se impondrá a la empresa transportadora una multa equivalente al ciento por ciento (100%) del valor de los fletes internacionalmente aceptados de la mercancía no amparada.

El hecho de figurar Mahe Freight Ltda., como consignataria de la mercancía la hace legalmente responsable de las obligaciones aduaneras que se derivan de la introducción de mercancías extranjeras al país. Al actuar como consignataria se convierte en importadora titular de los derechos, lo que implica responsabilidad en el cumplimiento de las obligaciones aduaneras.

Las sanciones relativas al manifiesto de carga se aplican al transportador y al titular de los derechos sobre la mercancía, pues según se ha establecido en las instancias judiciales, el importador es el principal responsable de las circunstancias jurídicas en que la mercancía ingrese al territorio. La mercancía es, a su turno, la principal garantía para hacer exigibles las obligaciones que resulten de cualquier tipo de trasgresión a la normas aduaneras.

Para el caso que se analiza es necesario establecer que no se trató de un simple error de descripción, por cuanto entre materiales de construcción y maquinaria hay diferencias sustanciales. El hecho consistió en una equivocación de tal envergadura, referente a la naturaleza misma de la mercancía, que no ampara lo encontrado en el contenedor Maeu 242390-3 e incumple la obligación sustantiva de relacionar las mercancías extranjeras que entran al país. En la descripción realizada se echa de menos un elemento o característica que identifique al menos de manera general la mercancía decomisada.

El manifiesto de carga presentado no cumplió con los requisitos básicos establecidos en el artículo 6º de la Resolución Reglamentaria 5862 de 1998 en cuanto a aportar una identificación genérica de las mercancías, e hizo caso omiso de corregir en los dos días siguientes la información imprecisa, según lo permite el artículo 12 del Decreto 1909 de 1992. El interesado además, pretendió subsanar las inconsistencias aportando con el expediente administrativo, 26 días después de la llegada de la mercancía al país, el conocimiento de embarque CTG1297Y2601, incumpliendo de esa forma lo dispuesto en la norma citada referente a que los documentos deben ser aportados a la autoridad aduanera del lugar de arribo de la mercancía antes del descargue total de la mercancía.

La Ley 17 de 1991 no resulta aplicable en el presente caso porque no se trata de un error en los documentos sino de una falta total de descripción de la mercancía encontrada en el contenedor que resultó ser sustancialmente distinta a la anunciada en el conocimiento de embarque. Tampoco pueden considerarse aplicables el Decreto 1960 de 1997 y su Resolución Reglamentaria 5268 de 1998 puesto que no se encontraban vigentes para la época en que sucedieron los hechos materia de sanción.

La aplicación de la legislación aduanera en materia del control de las mercancías extranjeras que ingresan al país es objetiva, no se puede en consecuencia, entrar a analizar la voluntad de los sujetos que incurrieron en violación a sus prohibiciones.

En cuanto a la falsa motivación, se debe aclarar que las resoluciones acusadas exponen las razones de hecho y de derecho que le sirven de sustento para declarar el decomiso de la mercancía y la sanción.

La breve demora de 2 meses en la formulación del pliego de cargos y de menos de un mes en la expedición de la resolución de decomiso no tiene el efecto de invalidarlos, pues se trata de una irregularidad puramente formal que en nada afectó los derechos de defensa y contradicción del demandante. Igualmente, el hecho de que se haya omitido sancionar al transportador no implica que el importador, principal responsable de la mercancía, no sea acreedor de la multa que establecen las normas en caso de la infracción aduanera configurada en el caso que se analiza.

3. Alegatos de conclusión.

3.1. El apoderado de la actora argumentó nuevamente que la discrepancia en la descripción de la mercancía se debió a un error involuntario. Sin embargo, en la trascripción efectuada por Shipco Transport faltó únicamente la palabra “gas”.

Los documentos presentados por Cryogas ante la autoridad aduanera son prueba de la buena fe desplegada por la actora en los trámites de introducción de la mercancía al territorio nacional. La copia de la licencia de importación, el conocimiento de embarque hijo, las facturas comerciales y la carta del Ministerio del Medio Ambiente en que se certifica que los bienes que pretendía importar Cryogas S.A. eran exentos de impuesto, dan fe de una descripción completa de la mercancía, exenta de malas intenciones de defraudar a las autoridades aduaneras.

La expresión Building Materials puede significar materiales de construcción, como lo entendió la aduana, no obstante “construir” puede significar “fabricar”. Gas Manufacturing Machinery indica maquinaria para manufacturar gas, “fabricar con medios mecánicos”. “Material” significa conjunto de máquinas, herramientas u objetos de cualquier clase necesarios para el desempeño de un servicio o el ejercicio de una profesión, de donde resulta que las dos descripciones tienen idénticos significados, faltando a la primera únicamente la expresión gas.

Por consiguiente sí se evidencia una descripción oportuna de las mercancías, con una omisión parcial, que entre otras, podía ser subsanada si se consideraba que el importador es una fábrica de gas que importó materiales para construir gas, y más específicamente materiales para construir una planta de fabricación de gas.

Ordenar el decomiso de la mercancía sin considerar su correcta descripción en la licencia de importación y los demás documentos allegados a las autoridades aduaneras, en los que se corregía el error cometido en el documento de transporte, no se compadece con los mandatos constitucionales inherentes a la presunción de buena fe.

No debió haberse obviado que al respecto han aceptado las autoridades aduaneras la tesis doctrinaria de que el importador al momento de diligenciar la declaración de importación puede efectuar correctamente la descripción de la mercancía. Sin embargo, a causa de la aprehensión no se le permitió al importador diligenciar la declaración de importación, aún teniendo en cuenta que en dicha ocasión en que Cryogas, Shipco Transport y Mahe Freight Ltda intentaron informarle a la DIAN sobre el error en la trascripción de la descripción de la mercancía.

Los actos administrativos controvertidos en este proceso deben declararse nulos por haber sido expedidos por funcionarios de la administración carentes de competencia temporal por haber vencido los términos para decidir la sanción a que hacía referencia la norma. El hecho consistió en una dilación injustificada en la que no es atendible la consideración de la contraparte que señala que existen términos procesales de menor entidad que no vulneran los derechos de los asociados y que por lo mismo pueden ser desatendidos como ocurrió en este caso.

No por otras razones la normativa aduanera vigente (D. 2685/99) estableció el silencio administrativo positivo cuando los funcionarios aduaneros encargados de resolver sobre la situación jurídica de las mercancías no profirieren las decisiones dentro de los términos señalados en las normas, precepto que debe ser aplicado atendiendo a los principios constitucionales de favorabilidad y buena fe. Así, la nacionalización de las mercancías se debió haber permitido sin sanción alguna, admitiendo la buena fe del importador.

3.2. El apoderado de la DIAN manifestó en esta oportunidad procesal que según el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 son responsables de las obligaciones aduaneras que nacen de la introducción de mercancía de procedencia extranjera al territorio nacional: el importador, el propietario y el tenedor de la mercancía; y en lo que se derive de su intervención: el transportador, el depositario, el intermediario y el declarante.

Es preciso tener claro que las disposiciones aduaneras establecen obligaciones adicionales que sobrepasan los límites contractuales, y dado su carácter de normas de derecho público su cumplimiento resulta imperativo.

En virtud de lo dispuesto por la Resolución 371 de 1992 las mercancías que constituyan la carga deben estar relacionadas en el manifiesto de carga. Afirma que esta corporación ha conceptuado que no habrá lugar a sanción de decomiso sólo cuando la omisión de algunos elementos distintivos de las mercancías importadas no implique una modificación a su clasificación arancelaria.

4. Concepto del Ministerio Público.

El procurador 21 delegado para asuntos administrativos de Bolívar rindió concepto favorable a las súplicas de la demanda por encontrar en los trámites adelantados para la introducción de las mercancías a territorio nacional prueba fehaciente de buena fe. Aclara que la mercancía fue efectivamente relacionada en el manifiesto de carga, sólo que con un error parcial en la descripción, de lo cual no se sigue la sanción del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.

De otro lado, se probó que fue el transportista quien incurrió en el mencionado error, toda vez que es él quien emite los documentos de transporte, lesionando al importador, completamente ajeno a los hechos.

Los documentos presentados a la DIAN para enmendar los errores que evidentemente presentaba la descripción, debieron haber sido tenidos en cuenta, pues son transparentes en cuanto a la intención positiva de cumplir con los requisitos legales que desplegó la actora en la nacionalización, acarreo y tributación de las mercancías.

II. La sentencia apelada

El tribunal desestimó las pretensiones de la demanda por considerar que el manifiesto de carga se encuentra claramente en un error sustancial en la descripción de las mercancías que hace forzoso aplicar de la sanción prevista en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.

No resultan de recibo los argumentos expuestos por la actora, toda vez que para subsanar el error el decreto citado le concede un término perentorio, del cual no hizo uso.

III. El recurso de apelación

Para sustentar su inconformidad con la sentencia de primera instancia la actora manifestó que se incurrió en interpretación errónea del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 al considerar analógica y extensivamente que la descripción incompleta de las características genéricas de la mercancía en el manifiesto de carga se asimila a omisión en la descripción.

Los hechos acaecidos en el presente caso no se adecúan a la hipótesis normativa por cuanto la empresa transportadora sí presentó el manifiesto de carga y relacionó en él la mercancía en su totalidad y en forma tal que no se alteró su naturaleza.

La sentencia apelada no aplica el contenido del memorando 1398 de 4 de octubre de 1996 que prevé la posibilidad para el importador de corregir y diligenciar correctamente la declaración de importación cuando se detecte error en la descripción de las mercancías.

El inciso 2º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 exige para cumplir el requisito de presentación de la mercancía a la autoridad aduanera la relación de las mercancías en los documentos de transporte, no una descripción detallada y/o pormenorizada, pues dicha descripción corresponde hacerla a la declaración de importación, según lo expresa el inciso 1º.

Los bienes objeto de decomiso fueron declarados en la licencia de importación LO896100 2773171 y presentados a la DIAN; sin embargo, el tribunal no advierte la coincidencia de la mercancía en dicho documento con la relación que hicieron los funcionarios aduaneros cuando diligenciaron el acta de aprehensión y el acta de reconocimiento y valoración de 17 de abril de 1998.

IV. Consideraciones

Vistos los cargos, la controversia se contrae a determinar si atendidas las circunstancias del caso presente, podía la DIAN tener por no presentada la mercancía decomisada a la luz de lo preceptuado en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, ateniéndose a la descripción genérica que el transportador consignó en el manifiesto de carga, con prescindencia de los demás documentos que la describían al detalle.

La citada norma establece:

“ART. 72.—Mercancía no declarada o no presentada: Se entenderá que la mercancía no fue declarada, cuando no se encuentra amparada por una declaración de importación, cuando en la declaración se haya omitido la descripción de la mercancía o ésta no corresponda con la descripción declarada, o cuando la cantidad encontrada sea superior a la señalada en la declaración.

Se entenderá que la mercancía no fue presentada, cuando no se entregaron los documentos de transporte a la aduana, cuando la introducción se realizó por lugar no habilitado del territorio nacional, o cuando la mercancía no se relacionó en el manifiesto de carga o fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la aduana.

[...]”.

Es preciso aclarar como primera medida, para analizar la validez y rigurosidad de los trámites aduaneros que se adelantaron en el caso sub judice, que la falta de relación de las mercancías en el manifiesto de carga a que hace referencia el segundo inciso del artículo citado no puede asimilarse a la omisión en la descripción de la mercancía en la declaración de importación.

La entidad demandada interpretó equivocadamente la norma y violando el debido proceso aduanero impidió con la aprehensión de la mercancía a Mahe Freight Ltda., declarar la mercancía importada, mediante la declaración de importación que sí constituye un documento con fuerza vinculante para los fines que se pretenden de precisión y en la descripción a los que hace referencia la Resolución 362 de 1996 proferida por la DIAN.

Se ha aclarado por esta corporación que mientras para la declaración de importación se exige una descripción, con respecto al manifiesto de carga y al conocimiento de embarque la normativa únicamente hace referencia a la necesidad de relacionar la mercancía. El objeto fundamental de estos documentos es habilitar al remitente y al destinatario para transportar la mercancía, de modo que este último se asegure de recibirla (2) .

Para el caso que se analiza la expresión utilizada Building Materials, que traduce literalmente materiales de construcción, no se aleja lo suficiente del verdadero carácter de la mercancía que importó la actora en calidad de intermediaria, que a la postre se determinó como Gas Manufacturing Machinery, es decir, en nuestra lengua maquinaria para manufacturar gas. Así, no puede tenerse la mercancía como no presentada, pues cumplió con los requisitos de relación exigidos por la norma. Máxime si se tiene en cuenta que los significados literales de las palabras pueden variar con su uso de un idioma a otro.

La sentencia de la Sala de esta Sección de 4 de septiembre de 2003 (C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola) (3) hace un pronunciamiento respecto al tema en un caso de grandes semejanzas, contrastando las exigencias de descripción de la mercancía en la declaración de importación y la obligación de relacionarlas en el manifiesto de carga, concluyendo en el mismo sentido de lo expuesto lo siguiente:

“Sobre el punto es menester advertir que la hipótesis en estudio habla de relación de la mercancía en el manifiesto de carga, que para el caso, en la resolución precitada, se trató como tal al B/L referenciado, y no de descripción, concepto éste que corresponde a la hipótesis del inciso 1º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, la cual está referida a la declaración de importación, de modo que se trata de dos conceptos distintos y por ende de dos requisitos o formalidades diferentes, de suerte que vale decir que del manifiesto de carga se exige que la mercancía esté relacionada y de la declaración de importación, que esté descrita.

Sobre el alcance de la descripción hay instrucciones precisas, que hablan de la indicación de los aspectos relevantes que permitan individualizar la mercancía, tales, por ejemplo, como serie, clase, calidad, cantidad, marca, entre otros, datos que se piden de la declaración de importación debido al papel que ésta cumple en la legalización y amparo de la mercancía en el tráfico o comercio interno (4) .

Para comprender el alcance del concepto “relacionar”, previsto para el manifiesto de carga, en el contexto de la norma en comento, se debe tener presente la definición que de este último trae el estatuto aduanero, a saber:

“Manifiesto de carga. Es el documento que contiene la relación de todos los bultos que comprenden la carga, incluida la mercancía a granel, a bordo del medio de transporte y que van a ser cargados o descargados en un puerto o aeropuerto, excepto los efectos correspondientes a pasajeros y tripulantes y que el capitán o conductor de dicho medio debe entregar con su firma a la autoridad aduanera”.

Es claro que esa definición es pertinente cuando se trata de mercancía susceptible de empacar en bultos, lo cual se da usualmente con mercancía genérica, esto es, la no pasible de individualización en sus unidades, de modo que tal mercancía se debe entender relacionada cuando se indique en el manifiesto de carga el número de bultos que la contienen, a lo que cabe agregar aspectos como el peso y, obviamente, la clase de mercancía transportada. Al efecto, es procedente considerar como bultos otras formas similares, como, v. gr., rollos y cajas.

Así las cosas, la Sala considera que la mercancía del sub lite venía relacionada en la cantidad de bultos (cajas) que la contenía, su peso total y su denominación genérica, tal como corresponde al contenido del manifiesto de carga, atendiendo su definición pretranscrita, de modo que según el inciso 2º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, en la parte pertinente, se tiene que sí fue presentada ante las autoridades aduaneras.

Al respecto, en los actos acusados aparece que la entidad demandada quiso aplicarle al manifiesto de carga una exigencia propia de la declaración de importación, en la cual sí era conducente que se detallara o discriminara en la forma como se hizo en el acta de aprehensión, que el a quo tomó como punto de comparación para establecer que la mercancía no estaba relacionada en el manifiesto de carga, luego hubo una errónea interpretación de la norma aplicada en este caso, al asimilarse “relación” con “descripción”.

Por consiguiente, el cargo de violación de la referida norma tiene vocación de prosperar y, con él, el de falsa motivación de los actos acusados al estar fundados en razones de hecho que no corresponden a la realidad, siendo ello suficiente para declarar su nulidad.

A fin de restablecer el derecho de la actora, se dispondrá que se continúe con el trámite tendiente a la legalización y levante de la mercancía objeto del sub lite, al tiempo que se negarán las demás pretensiones de la demanda, puesto que dicho trámite aún no ha culminado ni está acreditado en el proceso que se hubiere hecho efectiva la entrega de la mercancía a la entidad demandada, ordenada en dichos actos”.

Por otro lado, cabe recordar que la corrección de los errores en que se haya incurrido en el manifiesto de carga procede, según expresamente lo ha señalado la doctrina de la autoridad aduanera, en interpretación de la normativa aplicable a dicha realidad (pueden existir errores y pueden así mismo corregirse oportunamente) (5) . Sobre el tópico en particular se ha dicho:

“Bajo estas consideraciones, en el evento que el documento de transporte contenga una descripción errónea de las mercancías objeto de importación, el importador al momento de diligenciar la declaración de importación puede efectuar correctamente la descripción de la mercancía, y de este modo obtener la autorización de levante respectiva, si la información allí consignada se ajusta a las disposiciones legales vigentes y corresponde a la mercancía declarada” (6) (negrilla fuera del texto).

Tampoco puede omitirse afirmar que tratándose de mecanismos concebidos con la intención de prevenir las prácticas de contrabando, la buena fe de la actora, así como los demás documentos presentados que dan razón de la perfecta descripción de la mercancía, no pueden obviarse. La Instrucción 027 de 9 de septiembre de 1992 de la dirección general de aduanas da ciertas pautas de interpretación perfectamente aplicables al sub examine:

“Numeral 12.—Los artículos 4º y 5º del Decreto 1105 de 1992 buscan establecer y sancionar la introducción de contrabando a través de la zona de arribo de los medios de transporte, de tal suerte que corresponde a los jefes regionales de aduana; con base en un espíritu de justicia y sano criterio, aplicarlos en aquellos casos en que se detecten efectivas operaciones de contrabando”.

Se reitera que no fue punto de discusión en la controversia el hecho de que los demás datos atinentes a la mercancía consignados en los documentos de transporte coincidían, como lo reconoce la DIAN al hacer constar en el inventario de mercancías aprehendidas que la mercancía “maquinaria” fue encontrada en el contenedor Maeu242390-3, en 5 guacales consignada a nombre de Mahe Freight Ltda., datos que coinciden en todo con los consignados en el Bill of Lading Nº NYC661407.

Según lo expuesto, advierte la Sala que los hechos acaecidos en el caso objeto de la sanción impuesta a través de los actos acusados, no se adecuan a la hipótesis prevista en la norma, puesto que aquí sí se presentó el manifiesto de carga y se relacionó la mercancía en su totalidad, y si bien es cierto existió un error en la descripción de la mercancía, ésto no indica que se haya omitido su relación.

El término alegado de 2 días que se tiene según el artículo 12 del Decreto 1909 de 1992 para la presentación de los documentos de transporte no fue incumplido por la actora, pues si bien es cierto que 26 días después de la aprehensión se radicó el conocimiento de embarque hijo CTG1297Y2601 con la relación correcta de la mercancía, como se expuso, el documento de transporte, por el hecho de haber contenido una descripción no ajustada a las exigencias de precisión predicadas para la declaración de importación, no podía tenerse por no presentado. El que se presentó fue únicamente en calidad de la corrección que, en forma violatoria, le había impedido la DIAN.

Fuerza es entonces concluir que la demandada violó por aplicación indebida el artículo 72, inciso 2º del Decreto 1909 de 1992, razón por la cual se revocará la sentencia apelada, y en su lugar se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará proseguir con el trámite de importación de la mercancía decomisada.

A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó la devolución del valor de la prima ($ 2.484.943) de la póliza constituida en la compañía de seguros Alfa S.A., el 26 de marzo de 1998 y las expensas causadas en relación con el proceso. Se accederá a lo primero teniendo en cuenta que se probó la constitución del nombrado seguro, y su posterior reemplazo por la mercancía decomisada, pero no a lo segundo por no considerarse censurable la actitud de la demandada (CCA, art. 171).

Finalmente, se ordenará la cancelación de antecedentes en los archivos de la entidad demandada, en relación con los actos administrativos cuya nulidad se declarará.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia de 21 de enero de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

2. DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 318 de 11 de marzo de 1999 proferida por el jefe de la división de liquidación de la Declaración de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, y 028 de 9 de agosto de 1999 proferida por el jefe de la división jurídica aduanera de la administración local.

3. A título de restablecimiento del derecho ORDÉNASE a la DIAN, administración local de Cartagena proseguir con el trámite de la mercancía decomisada y devolver a la actora el valor de la prima pagada por la póliza constituida con la compañía de seguros Alfa S.A. para garantizar las obligaciones aduaneras que resultaran respecto de la importación que generó esta controversia, por valor de dos millones cuatrocientos ochenta y cuatro mil novecientos cuarenta y tres pesos ($ 2.484.943).

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 14 de octubre de 2004.

Magistrados: Camilo Arciniegas Andrade—Gabriel E. Mendoza Martelo—Olga Inés Navarrete Barrero—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

(1) Léase empresa intermediaria de la importación.

(2) Sentencia de 9 de diciembre de 2000. Sala de Consulta (C.P. Augusto Trejos Jaramillo). Exp. 1240.

(3) Exp. 76001-23-25-1999-1187-01 (5976), actor Dollar Fifty Colombia Ltda.

(4) Por ejemplo, el artículo 1º de la Resolución 362 de 1996 dispone: “... en el diligenciamiento de la casilla correspondiente a descripción mercancía, deberán identificarse las mercancías con los elementos que le caracterizan, indicando cuando sea del caso según la mercancía de que se trate, marcas, números, referencias, series o cualquier otra especificación y que las tipifiquen y singularicen” (las negrillas son de la Sala).

(5) Sentencia de 17 de agosto de 2000(5) (C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. Rad. 6042, actora: Electronics y Telephone Corp. S.A.). En esa oportunidad, al paso que en el manifiesto de carga se describió la mercancía copio “máquinas de escribir”, la aprehendida y decomisada por la DIAN correspondía a “cabezotes para máquinas de coser”.

(6) Memorando 1398 de 1996, proferido por la DIAN.

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