Sentencia 9003 de septiembre 18 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente 9003

Consejero Ponente:

Dr. Delio Gómez Leyva

Actor: Víctor José Cadena Caro

Valorización municipal

Santafé de Bogotá, D.C., septiembre dieciocho de mil novecientos noventa y ocho.

Fallo

Consideraciones de la Sala

La Sala habrá de confirmar el fallo inhibitorio proferido por el ad quo, pero con base en las siguientes razones:

Prevé el artículo 1º de la Resolución 1 del 3 de marzo de 1994, lo siguiente:

“Distribúyase la contribución de valorización por la obra denominada Plan bienal de obras viales de Valledupar en cuantía de siete mil ciento cincuenta y cinco millones doscientos (sic) trece mil cuatrocientos setenta y nueve pesos ($ 7.155.213.479) m/cte entre los siguientes predios, según listado que a continuación aparece y que contiene nombre del contribuyente, número predial, dirección y área del predio, factor o coeficiente de beneficio, gravamen a pagar. El plazo para el pago de la contribución estará determinado por un estudio de capacidad de contribución adelantado por el fondo municipal de valorización de Valledupar de acuerdo con el estrato y el uso de cada predio, sin exceder en ningún caso de sesenta (60) meses”.

El artículo 4º ibídem, prescribe que contra dicha resolución procede el recurso de reposición ante la junta directiva del Fondo municipal de valorización de Valledupar, “el cual podrá interponerse dentro del término de fijación del edicto más los diez (10) días hábiles siguientes al de su desfijación”.

A folios 126 y 127 figura el edicto emplazatorio, edicto que fue fijado el 30 de marzo de 1994, y desfijado el 25 de abril del mismo año, y a folio 123, obra la siguiente constancia:

Constancia de notificación

La jefa de ejecuciones fiscales con funciones de secretaria general, deja constancia,

Que el edicto de notificación de la contribución del plan bienal de obras viales (Res. 1, mar. 3/94), se desfijó el 25 de abril de 1994, de conformidad con los términos previstos en el artículo 58 del Acuerdo 014 de 1990 se entiende surtida la notificación.

El artículo 68 del Acuerdo 014 de 1990, establece un plazo de 20 días hábiles contados a partir de la fecha de desfijación del edicto para interponer recurso de reposición.

En (sic) virtud se deja constancia que la fecha para interponer recursos vence el 24 de mayo de 1994.

De acuerdo a las normas establecidas la Resolución 1 de marzo 3 de 1994, queda en firme a partir de esta fecha.

Valledupar, 25 de mayo de 1994.

Jefe de ejecuciones fiscales (fdo)”.

En los siguientes términos:

“Fondo Municipal de Valorización de Valledupar (división de ejecuciones fiscales), Valledupar, veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Teniendo en cuenta que la Resolución 1 del 3 de marzo de 1994, no sufrió ningún (sic) recurso, por lo tanto quedó en firme el día 24 de mayo de 1994, y en cumplimiento a lo previsto en el Acuerdo 014 de 1990 se hace necesario que los inmuebles gravados con la contribución de valorización del plan bienal de obras viales, deben ser afectado (sic) ante la Superintendencia (sic) de Notariado y Registro, para su efectividad ofíciecele (sic) al señor registrador de esta ciudad”.

Como puede observarse, el acto acusado, que ordena la distribución de la contribución de valorización entre los predios favorecidos por la obra pública en desarrollo del plan bienal de obras viales de Valledupar, es un acto administrativo de carácter particular y concreto, cuyos destinatarios son los contribuyentes que aparecen en el listado a que hace mención el artículo 1º de la resolución acusada, es decir una pluralidad de personas determinadas, tal y como acertadamente se afirma en la parte motiva del acto en cuestión.

Al respecto observa la Sala que los actos administrativos de contenido particular y concreto cuya nulidad implica el restablecimiento de un derecho, no son demandables a través de la acción de nulidad, pues lo que se persigue con la misma es la protección de la legalidad abstracta, sino que deben ser impugnados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA.

En este sentido se ha pronunciado la corporación desde las providencias del 10 de agosto de 1981, consejero ponente, Carlos Gustavo Arrieta y del 21 de agosto de 1972, consejero ponente, Humberto Mora Osejo, innumerables veces reiteradas, y en las cuales se plasmó la llamada teoría de los móviles y finalidades, en cuya virtud no es la generalidad o particularidad de los actos administrativos lo que determina la procedencia de las acciones de nulidad, y de nulidad y restablecimiento del derecho, sino “los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley”.

Ahora bien, es evidente que de prosperar la nulidad del acto administrativo acusado, automáticamente se restablecería el derecho de las personas interesadas a quienes el mismo va dirigido, independientemente de que dicho restablecimiento se solicite, pues este último, y no el mantenimiento del orden jurídico general, es a consecuencia necesaria de la declaratoria de nulidad impetrada.

Si bien el actor afirma categóricamente que la acción instaurada fue la de nulidad pues no persigue ningún restablecimiento, y solo busca el mantenimiento del orden jurídico, precisa la Sala, que habida consideración de que la consecuencia jurídica de la nulidad del acto administrativo de carácter particular que se acusa, es el restablecimiento de un derecho, la acción precedente es la prevista en el artículo 85 del CCA, y no la interpuesta por el actor.

Sin embargo, en desarrollo de la teoría de los móviles y finalidades, el hecho de que en la demanda se precise que se ejerce la acción pública a que alude el artículo 84 del CCA, siendo procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no significa que el juez deba inadmitir el libelo, pues, por el contrario, debe ordenar su admisión si se cumplen los requisitos previstos en la ley para la procedencia de esta última, como son, la presentación oportuna de la demanda, la demostración del previo agotamiento de la vía gubernativa y la legitimación en la causa.

De manera consecuente, y como bien lo anota el Ministerio Público, el hecho de que en la demanda se diga que se ejerce la acción de nulidad, siendo procedente la de nulidad y restablecimiento del derecho, no significa per se que exista una inepta demanda, pues debe el fallador interpretar su texto, con el fin de precisar cual es la acción que se quiso interponer y la acción que se debía instaurar para posteriormente, determinar si se cumplen o no los requisitos de procedibilidad de la acción viable, que en caso de ser la de nulidad y restablecimiento del derecho, se hallan previstos en los artículos 85, 135 y 136 del CCA.

En este orden de ideas, y siendo evidente en el sub judice que la acción procedente era la del artículo 85 ibídem, debía el tribunal verificar el cumplimiento de los requisitos legales para su procedibilidad, que en el evento de hecharse de menos, conducían a un fallo inhibitorio.

Pues bien, tal y como consta en el expediente, la Resolución 1 de 1994, expedida por la junta directiva del fondo municipal de valorización de Valledupar, susceptible de recursos de reposición, no fue objeto de impugnación por los interesados, motivo por el cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 74 del Acuerdo 014 de 1990 del consejo municipal de Valledupar, dicho acto quedó en firme.

Ahora bien, de acuerdo con la constancia de notificación arriba transcrita, el acto acusado quedó ejecutoriado el 24 de mayo de 1994, vencido el término de 20 días hábiles para recurrir, conforme al artículo 68 del Acuerdo 014 de 1990, lo que quiere decir que el término de 4 meses para instaurar la acción, previsto en el artículo 136 del CCA, debía empezar a correr a partir de dicha fecha.

Así las cosas, la presentación de la demanda el día 18 de febrero de 1997, se surtió obviamente cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción, fenómeno que al configurarse, impedía el cumplimiento de uno los requisitos de procedibilidad que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 136 del CCA, y por tanto, impedía a la jurisdicción entrar a estudiar la legalidad del acto acusado, razón por la cual debe declararse inhibida para conocer de fondo el presente negocio.

No sobra advertir que el fallo inhibitorio que profirió el ad quo, y que la Sala ha de confirmar con las precisiones efectuadas, no desconoce en manera alguna la normatividad aplicable, y por el contrario, a ésta se atiene, pues es el legislador el que ha fijado la finalidad de las acciones existentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; cosa distinta es que el Consejo de Estado en su función de administrar justicia, y por ende, de interpretar y aplicar el derecho, haya elaborado la teoría de los móviles y finalidades, teoría que respeta a cabalidad los postulados legales sobre las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la providencia recurrida.

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