Sentencia 9553 de diciembre 10 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Germán Ayala Mantilla

Actor: Mónica Mariana de Jesús Reyes Rodríguez C/LA Nación.

Acción Pública de Nulidad.

Fallo

Santafé de Bogotá, D.C., diez de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.

La ciudadana Mónica Mariana de Jesús Reyes en ejercicio de la acción pública de nulidad, demandó la legalidad de la expresión “nacional”, contenida en el artículo 19 del Decreto 433 de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, así como del Concepto Nº 065 y de la Circular 02 expedidos el 4 de enero de 1999 por la jefe de la oficina nacional de normativa y doctrina de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Los actos acusados

En esta oportunidad, corresponden a la expresión “nacional” contenida en el artículo 19 del Decreto Reglamentario 433 de 1999 y al Concepto 065 y a la Circular 02 emanadas de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, oficina nacional de normativa y doctrina, el 4 de enero de 1999.

(...).

Consideraciones de la Sala

Se discute en el presente proceso, de una parte, la legalidad de la expresión “nacional”, contenida en el artículo 19 del Decreto Reglamentario 433 de 1999 acusado de exceder la previsión contenida en el artículo 44 de la Ley 488 de 1998 que grava a la tarifa del 10% el “transporte aéreo de pasajeros”.

Como quiera que sobre esta disposición reglamentaria, el pasado 10 de noviembre se produjo pronunciamiento por parte de esta sección en el sentido de anular el acto acusado, se ordenará estarse a lo resuelto en dicha oportunidad.

Ahora bien, la Circular 02 del 4 de enero de 1999 que contiene el Concepto 065 de la misma fecha, entiende como interpretación oficial respecto del artículo 44 de la Ley 488 de 1998 que la tarifa consagrada en tal norma, tiene un carácter de diferencial, pues sólo es aplicable al servicio prestado en el territorio nacional, quedando cobijado a la tarifa del 16% el transporte aéreo de pasajeros internacional.

De acuerdo con el concepto y la circular anotadas, el servicio de transporte aéreo de rutas internacionales no fue modificado por la Ley 488 de 1998, en relación con la reglamentación vigente y tampoco fue objeto de discusión dentro del proyecto presentado por el gobierno, encontrándose siempre gravado a la tarifa del 16% como tarifa general y su base gravable se rige por el artículo 461.

Los citados actos insistieron en que la única excepción al artículo 44 de la Ley 488 de 1998, que a su juicio sólo gravan a la tarifa del 10% a las rutas nacionales, está referida a aquellas rutas en cuyos lugares de destino o procedencia no exista transporte terrestre organizado y en relación con las fechas de temporada alta.

Tal como se advirtió al momento de decretar la nulidad de la expresión “nacional” contenida en el artículo 19 del Decreto Reglamentario 433 de 1999, la norma legal reglamentada gravó de manera general al “transporte aéreo de pasajeros”, sin efectuar distinción alguna relativa al carácter de nacional o internacional del citado transporte aéreo.

Conforme a ello, cualquier distinción introducida por vía de un acto administrativo resulta violatoria de la norma legal, pues con el ánimo de interpretarla no puede de manera alguna contravenirla, estableciendo diferencias que la norma reglamentada no contempla.

El circunscribir a la jurisdicción nacional la tarifa del 10%, evidentemente excedió la ley que expresamente no introdujo tal delimitación, sino que por el contrario se refirió de manera general a la tarifa, precisión que conlleva a una modificación de la ley inadmisible por vía de un simple acto administrativo cuya finalidad, si bien es interpretar la ley, no puede en aras de ello modificarla en atención a que como es apenas lógico, se halla subordinado al texto de la ley, pues su función si bien hacerla operante, a fin de garantizar su cumplida ejecución, no puede derivar en modificaciones que indiscutiblemente equivalen a excederla.

Para la Sala no cabe duda que el texto del artículo 44 de la Ley 488 de 1998, se refirió para gravar a la tarifa del 10% “ al transporte aéreo de pasajeros”, con la única saIvedad cuando se trate de aquél con destino o procedencia de rutas nacionales donde no exista transporte terrestre organizado, caso en el cual no se causa el impuesto a las ventas.

La norma legal reglamentada es absolutamente clara, en el sentido de que la tarifa del 10%, es la aplicable para el transporte aéreo de pasajeros.

Ahora bien, dentro de lo que constituye el “transporte careo de pasajeros” únicamente existen dos categorías, una el transporte aéreo con destino nacional y la otra, el transporte aéreo con destino internacional. Sin embargo, sobre tal distinción el texto de la norma legal no efectúa tratamiento diferencial alguno que permita concluir que la intención del legislador, era la de gravar los pasajes aéreos nacionales a la tarifa del 10% y los pasajes aéreos internacionales a la tarifa del 16% (hoy 15%), como erradamente lo entiende la parte demandada en los actos acusados.

Si la intención del legislador, era claramente la de establecer una tarifa diferencial para los tiquetes aéreos nacionales o internacionales, ello ha debido quedar consagrado así en la ley, pues es ésta y no el reglamento o demás actos administrativos expedidos por el ejecutivo, la única que puede establecer los elementos de la obligación tributaria de los impuestos nacionales, dentro de los que se cuenta la tarifa, en los términos del artículo 338 de la Constitución Política.

De las intervenciones de los congresistas que estuvieron presentes en los debates de la Ley 488 de 1998, que constituyen los antecedentes legislativos de la misma, no se desprende que su intención hubiese sido la de establecer la tarifa diferencial que reclama el ejecutivo, pues éstas se refieren de manera general a la necesidad de mejorar el recaudo tributario para lo cual proponen ampliar la base de recaudo del impuesto a las ventas, pero en momento alguno precisaron entre tales instrumentos que una debía ser la tarifa para el transporte aéreo nacional (10%) y otra, para el transporte aéreo internacional (16%), pues tal como lo manifestó la Dirección de Impuestos en la circular acusada este punto no fue tema de discusión en el proyecto presentado por el gobierno.

Así, cuando el sentido de la ley es claro, no le es dable al intérprete efectuar distinciones que ella no consagra ni siquiera acudiendo a los antecedentes legislativos de la misma, máxime cuando ellos no se refieren expresa y claramente a la distinción que contempla la norma reglamentaria, que debe sujetarse al texto de la norma legal.

Por lo precedente, la Sala declarará la nulidad de la Circular 02 y del Concepto 065 de 1999.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. En relación con la nulidad de la expresión “nacional” contenida en el artículo 19 del Decreto Reglamentario 433 de 1999, ordénase estarse a lo dispuesto en el fallo de fecha 10 de noviembre de 1999, expediente 9532.

2. DECLÁRASE la nulidad de la Circular 02 y del Concepto 065 emanados de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el 4 de enero de 1999.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

___________________________________