Sentencia 962-01 de octubre 8 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 250002324000200200962 01

Consejera Ponente:

Dra. Olga Inés Navarrete Barrero

Actora: Zorahida Adames Maldonado

Bogotá, D.C., ocho de octubre del dos mil cuatro

EXTRACTOS: «I. Antecedentes

a) El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

Zorahida Adames Maldonado, a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicita la declaratoria de nulidad de la Resolución 387 del 7 de mayo de 2002, en cuanto la Caja Promotora de Vivienda Militar le otorgó el subsidio para vivienda establecido en el artículo 24 del Decreto 353 de 11 de febrero de 1994, por un monto inferior al que le correspondía.

Que como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada a pagarle a la actora la cantidad que no se le ha reconocido por concepto del subsidio para vivienda, en la categoría de beneficiaria de un oficial de la Policía Nacional, con el régimen correspondiente al ano 2001, fecha en que cumplió con el número de cuotas legalmente exigidas para tener derecho a tal beneficio, y que asciende a la suma de diecisiete millones cuatrocientos ocho mil ochocientos setenta y cinco pesos ($ 17.408.875), suma que deberá ser actualizada de acuerdo con el índice de precios al consumidor.

b) Los hechos de la demanda.

La parte actora expone como fundamento de su acción, los siguientes hechos:

La actora, por ser la cónyuge sobreviviente del capitán de la Policía Nacional Fredy Alberto Beltrán Corredor (q.e.p.d.) adquirió la condición de beneficiaria del mismo, con derecho a pensión por muerte y a afiliarse a la Caja Promotora de Vivienda Militar para recibir los beneficios correspondientes, entre ellos, el subsidio para vivienda, efectos para los cuales aquella continuó aportando las cuotas mensuales reglamentarias para que le fueran sumadas a las de su difunto esposo.

De las cuotas aportadas por el capitán hasta el día de su muerte ocurrida el 17 de diciembre de 1991, la Caja Promotora de Vivienda Militar le reintegró el cincuenta por ciento (50%) a los padres del oficial, en calidad de beneficiarios, en concurrencia con la esposa (viuda), por no haber hijos del matrimonio. El otro cincuenta por ciento (50%) de las cuotas quedó en la cuenta de la actora, sobre las cuales ella siguió cotizando hasta completar la cantidad de ciento sesenta y ocho cuotas (168) en el mes de mayo de 2001, según constancia de 10 de abril de 2002, firmada por el subgerente de atención al afiliado.

Mediante la Resolución 387 de 7 de mayo de 2002, la Caja Promotora de Vivienda Militar otorgó el subsidio, entre otros, a la actora, tomando como base para liquidarlo el salario mínimo legal vigente en el año 1996, cuando en realidad le correspondía liquidarlo con el salario mínimo legal vigente a marzo de 2001, fecha en que completó las 168 cuotas legalmente exigidas.

En consecuencia, se le pagó la suma de diecisiete millones ciento noventa y siete mil ciento veinticinco pesos ($ 17.197.125), cuando lo correcto sería la suma de treinta y cuatro millones seiscientos seis mil pesos ($ 34.606.000), que resultan de multiplicar el valor del salario mínimo legal mensual vigente para el 2001, por los 121 salarios que le corresponden en la categoría de oficial, de conformidad con lo establecido en el artículo 9º del Acuerdo 8 de 1995, de la citada caja.

c) Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.

La parte actora considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 2º, 25, 29, 51 y 53 de la Constitución Política; 24, inciso 2º, del Decreto 353 de 1994; 26, 31, 35 y 36 del Decreto 1843 de 1994; 8º, parágrafos 1º y 2º, y 10 del Acuerdo 8 de 1995 de la Caja Promotora de Vivienda Militar; y 2º y 36 del Código Contencioso Administrativo, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación:

Primer cargo. El acto acusado se expidió con violación del artículo 2º de la Constitución Política, según el cual las autoridades de la República están instituidas para proteger a los residentes en su vida, honra y bienes, pues el valor del subsidio de vivienda de que ha sido parcial e injustamente privada y que se constituía en uno de los poco bienes con que contaba la actora para subsistir y aspirar a contar con techo propio resulta desprotegido al otorgársele por debajo del que legalmente le corresponde. De igual manera, la decisión acusada desconoce los artículos 25 y 51, ibídem, el primero de los cuales consagra el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas y, por lo tanto, a las prestaciones y beneficios que de la relación laboral se derivan, y el segundo garantiza a los colombianos el derecho a una vivienda digna mediante planes estatales para el efecto, entre los cuales están los que desarrolla la Caja Promotora de Vivienda Militar.

Segundo cargo. Se violó el artículo 29, ibídem, que consagra el debido proceso, por cuanto una interpretación sencilla de las normas que establecen y reglamentan el subsidio de vivienda para los afiliados a la Caja Promotora de Vivienda Militar permite concluir que dicho beneficio debía otorgarse con la reglamentación vigente a la fecha en que se completó el número de cuotas exigidas, tal como lo preceptúan los artículos 4º, numeral 2º, y 8º, parágrafo, del Acuerdo 8 de 1995.

De igual manera resulta violado el debido proceso cuando se resuelve adjudicar el subsidio de vivienda sin que se sepan las razones de hecho o de derecho que se tuvieron para cercenar en un cincuenta por ciento (50%) el valor a la que se había hecho acreedora la demandante.

Tercer cargo. El artículo 53, ibídem, también resultó vulnerado, pues ordena que en caso de duda en la aplicación o interpretación de las fuentes formales del derecho se optará por la situación más favorable al trabajador, lo cual no ocurrió en el caso de la actora, pues sin explicación alguna se le aplicó el régimen de 1996, que desfavoreció sus intereses.

Cuarto cargo. El artículo 2º del Código Contencioso Administrativo señala que las actuaciones administrativas tienen por objetivo el cumplimiento de los cometidos estatales y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados reconocidos por la ley.

La ley estableció el derecho para la actora de recibir el subsidio de vivienda, el cual debía liquidarse teniendo como base el salario mínimo legal mensual vigente en la fecha en que se hubiera completado la cotización de 168 cuotas, y no una supuesta antigüedad que no tiene ninguna lógica.

Quinto cargo. La Caja Promotora de Vivienda Militar violó en forma directa el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, que ordena motivar los actos administrativos que afectan a particulares, pues simplemente se limitó a citar las normas que facultan a la demandada para otorgar el subsidio de vivienda, sin fundamentar la decisión de escamotearle a la actora una parte igual al valor concedido.

Sexto cargo. La demandada violó las disposiciones en las que dice fundamentarse, esto es, los decretos 353 y 1843 de 1994.

En efecto, en el artículo 24, inciso 2º, del Decreto 353 de 1994, se fija el número máximo de salarios mínimos legales mensuales vigentes con que se liquidará el subsidio de vivienda que se haya de reconocer a los adjudicatarios de este beneficio, fijando para la categoría de oficial hasta 140 salarios. En desarrollo de esta norma, mediante el Acuerdo 8 de 1995 la Caja Promotora de Vivienda Militar fijó el valor del subsidio para la citada categoría en 121 SMLV.

Por su parte, los artículos 26, 35 y 36 del Decreto 1843 de 1994, por el cual el Gobierno Nacional aprobó el estatuto interno de la Caja Promotora de Vivienda Militar, establecen los requisitos y exigencias que el afiliado debe cumplir para acceder al mencionado subsidio.

Teniendo en cuenta el contenido de las normas citadas, no se entiende por qué la demandada liquidó el subsidio de la actora con el régimen del año 1996, cuando por aquella época no había completado el número de 168 cuotas, o lo que es igual, 14 años de aportes mensuales, hecho que es aceptado por la propia caja.

En la certificación expedida por la caja el 18 de marzo de 2002 se dice que hasta diciembre de 2001 la actora tenía acumuladas 170 cuotas. De la misma forma, en oficio del 10 de abril de 2002, firmado por el subgerente de atención al afiliado, se certificó que “... el último aporte que usted realizó a la Caja Promotora de Vivienda Militar, fue en mayo de 2001, por valor de $ 24.609, para un total de 170 cuotas”.

Lo anterior quiere decir que la cuota número 168 se aportó mediante descuento por nómina en el mes de marzo de 2001 y, en tal virtud, conforme a las normas pertinentes, el salario mínimo mensual vigente para ese año ($ 286.000) tendría que ser el factor para liquidar el subsidio, y no el de 1996, como inexplicablemente lo aplicó la caja.

De otra parte, en el artículo 8º del Acuerdo 8 de 1995, parágrafo 2º, se concede el término de un año para acceder al subsidio, contado a partir de la fecha en que se hayan completado las 168 cuotas y, de no hacerlo en este plazo, se procede a la desafiliación y devolución de los aportes efectuados. Si el subsidio se le está concediendo 6 años después de la vigencia del régimen que se aplicó, ¿cómo se explica entonces que no se hubiera procedido a desafiliar a la beneficiaria, sino, por el contrario, a otorgarle el subsidio?

Es cierto que de no haber mediado la muerte del esposo de la actora las 168 cuotas se hubieran cumplido en 1996. Sin embargo, la caja pasa por alto que la mitad de las cuotas acumuladas por el fallecido se le devolvió a los padres del mismo, en razón de que se constituyeron en beneficiarios al tenor del artículo 173 del Decreto 1212 de 1990, que en su literal c) dispone que los beneficios prestacionales causados por la muerte de un oficial de la policía, en cuyo matrimonio no hubiere hijos, serán pagados la mitad al cónyuge y la otra mitad a los padres.

Aun aceptando, en gracia de discusión, que el régimen aplicable fuera el de 1996, fecha en que la actora no tenía acumuladas 168 cuotas, se tiene que de todas maneras la caja debió informarle a aquella que en ese año había cumplido los requisitos y que, por tanto, tendría que tramitar su solución de vivienda o el subsidio, pues la entidad tenía la obligación de remitirle cada 6 meses un informe de su estado de cuenta, lo cual no hizo desobedeciendo el mandato de los artículos 31 del Decreto 1843 de 1994 y 10 del Acuerdo 8 de 1995. Si así hubiera obrado la caja no se habría presentado problema alguno, pues el subsidio se hubiera pagado en el mismo año, es decir, en 1996, con el valor adquisitivo de aquella época, y no en el 2001 cuando dicho valor ha disminuido su capacidad adquisitiva.

El requisito indispensable para acceder al subsidio de vivienda es haber completado 168 cuotas, pero la caja considera que es cuando se cumplen 14 años de afiliación. En circunstancias normales las 168 cuotas corresponden a otros tantos meses de cotización, pero en este caso no se puede decretar el subsidio cuando se cumple la supuesta antigüedad y esperar a que se completen las cuotas para hacerlo realmente efectivo, pues ello resulta contrario a la finalidad del beneficio.

En el presente caso no concurrieron el tiempo físico y el de las cuotas y, en tal virtud, la caja habría podido conceder el beneficio en el año 1996, en el que se cumplió el tiempo de afiliación, pero, obviamente, pagándolo en la misma época, o reconocerlo y pagarlo en el año 2001, en el que se cumplió el requisito de las cuotas.

(...).

V. Consideraciones de la Sala

Las normas aplicables al asunto examinado preceptúan:

Del Decreto 1843 de 1994:

“ART. 26.—Antigüedad de afiliación. Ratifícase para todos los efectos que la antigüedad del afiliado o vinculado por contrato de prestación de servicios en la Caja Promotora de Vivienda Militar, se define por el número de cuotas mensuales de ahorro forzoso que haya aportado. Las cuotas de ahorro voluntario únicamente tendrán el carácter de aporte incrementado en la forma prevista en el presente estatuto, pero no se adicionan en la antigüedad de la afiliación”.

Del Acuerdo 8 de 1995:

“ART. 8º—Subsidio de vivienda. Determinar que la Caja Promotora de Vivienda Militar otorgará subsidios en dinero o en especie, a quienes cumplan los requisitos para adquirir vivienda, en las siguientes categorías y cuantías de salarios mínimos mensuales legales vigentes:

Oficial 121 SMLV

(...).

PAR. 1º—La conversión del subsidio, se obtendrá con el salario mínimo mensual legal, a la fecha de la vigencia fiscal en que el afiliado acumule 168 cuotas. Su autorización, reconocimiento y registro, será dispuesto por la gerencia de la empresa, según el procedimiento administrativo interno.

PAR. 2º—El afiliado o vinculado tendrá el término de un (1) año para acoger o proponer la solución de vivienda, a partir del registro de la cuota 168 de afiliación y por consiguiente, podrá acceder al subsidio. En caso de no ejercer ese derecho y vencido el término, se procederá a su desafiliación y devolución de aportes que registre en su cuenta individual.

“PAR. 3º—Los afiliados y vinculados que durante la vigencia de accesión al subsidio, sean ascendidos de categoría, tramitarán su derecho con fundamento en la nueva categoría y listado pertinente”.

“ART. 10.—Estado de cuenta. Fíjanse períodos de seis (6) meses para conformar y enviar al afiliado y vinculado, el extracto que muestre el estado de su cuenta individual de los aportes y rendimientos administrados por la caja. En este extracto, debe aparecer indefectiblemente la advertencia que la compensación, intereses y subsidios, solo se entregarán cuando se adquiera el derecho a solución de vivienda. En los casos de desafiliación, se recibirá la suma de dinero que registre en su cuenta individual, inclusive subsidio si llegare a obtener este derecho”.

Lo aquí a determinar es si el subsidio de la actora debió liquidarse con base en el salario mínimo mensual legal vigente para el año 1996, como lo decidió la Caja Promotora de Vivienda Militar en el acto acusado, o si, por el contrario, debe liquidarse con base en el salario mínimo mensual legal vigente para la vigencia fiscal 2001, como lo decidió el tribunal.

A folio 116 del cuaderno principal obra la certificación del jefe división promoción de la Caja Promotora de Vivienda Familiar, en la que consta lo siguiente:

“Que el Mayor (q.e.p.d.) Fredy Alberto Beltrán Corredor, identificado con cédula de ciudadanía Nº ..., inició aportes a esta entidad desde 1982-05-01 a 1992-02-28 para un total de 106 cuotas por valor de $ 408.866; de los cuales se giraron a los padres del fallecido como beneficiarios del extinto, el 50% de este valor, es decir, $ 204.433.

El 50% restante $ 204.433, le correspondió a la señora Zoraida Adames Maldonado, quien los comprometió para su solución de vivienda; adquiriendo un subsidio del régimen 1996, categoría oficial por valor de $ 17.197.125, de acuerdo con la fecha de inicio de aportes del fallecido”.

No es objeto de discusión, entonces, que a los padres del oficial fallecido les fueron transferidas 53 cuotas de las 106 que este alcanzó a aportar, y que en la cuenta de la actora quedaron acumuladas las 53 cuotas restantes.

Tampoco es objeto de controversia que la actora podía sustituir a su fallecido esposo afiliándose voluntariamente a la caja, y que obtendría el derecho al subsidio de vivienda una vez completara las 168 cuotas.

Acepta la entidad demandada que dicho número de cuotas lo acumuló en el año 2001, cuando en respuesta al derecho de petición presentado por la actora el subgerente de atención al afiliado manifestó:

“... me permito informarle que el último aporte que usted realizó a la Caja Promotora de Vivienda Militar, fue en mayo de 2001, por valor de $ 24.609, para un total de 170 cuotas”.

Con base en las normas transcritas al inicio de estas consideraciones y en las anteriores certificaciones, concluye la Sala que si la actora cumplió con el número de cuotas requerido (168) para acceder al subsidio de vivienda en el año de 2001, el salario mínimo legal mensual vigente que debió tener en cuenta la Caja Promotora de Vivienda Militar fue el de la vigencia fiscal del año 2001.

Lo anterior, porque de aceptarse la tesis de la demandada, en el sentido de que en el año de 1996 se cumplieron los 14 años de afiliación (168 meses), se tendría igualmente que aceptar que en dicha fecha entonces la actora se hizo acreedora a su derecho y, por lo tanto, en dicho año y con base en el salario mínimo legal mensual vigente para el mismo debió reconocérsele el subsidio de vivienda.

Las normas citadas son claras al disponer que lo que hace acreedor a un beneficiario del subsidio de vivienda es el número de aportes o cuotas mensuales, el cual se liquidará teniendo en cuenta para el efecto el salario mínimo legal mensual vigente para la fecha en que se llegue a dicho número que, en el caso examinado, es de 168.

Frente al argumento de la demandada respecto de que de aceptarse la posición de la actora se tendría que los beneficiarios podrían escoger la fecha de pago de la última cuota para así obtener un mayor subsidio, con lo cual, a su juicio, se desconocería el derecho a la igualdad, la Sala considera que no es de recibo, si se tiene en cuenta que el aumento de un salario mínimo legal mensual vigente de un año a otro escasamente alcanza a cubrir el índice de inflación, lo cual significa que el poder adquisitivo sigue siendo el mismo, razón por la cual en sana lógica no tendría sentido dejar transcurrir más tiempo del previsto, si en la práctica el hecho de que se acceda al beneficio del subsidio de vivienda en un año posterior no representa un incremento en el monto del citado beneficio.

Además, tampoco es de recibo la apreciación de la demandada en cuanto a que no se debe tener en cuenta el tenor literal del artículo 8º del Acuerdo 8 de 1995, sino su espíritu, pues de acuerdo con el artículo 27 del Código Civil, “Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tener literal a pretexto de consultar su espíritu”.

Finalmente, es tan cierto que la vigencia fiscal que debe tenerse en cuenta es la del año en que se acumula la última cuota y no el simple transcurso de los 14 años, que el artículo 4º, numeral 2º, del Acuerdo 8 de 1995, dispone como condición para la entrega de la compensación al afiliado, “Haber cumplido catorce o más años de afiliación, 168 cuotas” (el resaltado es de la Sala).

Concluye esta corporación que la demandada no logró desvirtuar los argumentos que tuvo en cuenta el tribunal para adoptar la decisión recurrida, razón por la cual la misma habrá de confirmarse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 11 de diciembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 8 de octubre del dos mil cuatro».

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