Sentencia 9634 de marzo 1º de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 11001-03-27-000-1999-0040-01-9634

Consejero Ponente:

Germán Ayala Mantilla

Bogotá, D C., primero de marzo de dos mil dos.

Actor: Fabio Londoño Gutiérrez

Nulidad parcial del artículo 6º del Decreto Reglamentario 676 de 1999 expedido por el Gobierno Nacional.

Fallo

Se decide sobre la acción pública de nulidad instaurada por el ciudadano Fabio Londoño Gutiérrez, contra el artículo 6º del Decreto 676 de abril 17 de 1999 “por el cual se ordena la emisión de los títulos de deuda pública interna denominados “bonos de solidaridad para la paz”, se fijan las características de su emisión, los plazos de suscripción y se dictan otras disposiciones”.

El acto acusado

Corresponde al aparte que se subraya del artículo 6º del citado decreto reglamentario, cuyo texto es el siguiente:

ART. 6º—Sanción por incumplimiento. Las personas que se encuentren obligadas a invertir en los bonos de solidaridad para la paz, que omitan la inversión; la realicen de manera extemporánea o la realicen por una suma inferior a la debida, deberán cancelar, sobre los montos dejados de invertir, por cada mes o fracción de mes calendario de retardo en el pago, desde el vencimiento del plazo señalado para la inversión y hasta la fecha en que se efectúen, intereses moratorias a la tasa prevista para el pago de obligaciones tributarias del orden nacional”.

La demanda

Señala el accionante como normas violadas los artículos 6º de la Ley 487 de 1998; 4º, 84 y 189-11 de la Constitución Política. Explica el concepto de violación en los siguientes términos:

El artículo 6º del Decreto Reglamentario 676 de 1999, introduce una regla de causación no prevista en la ley, cual es que los intereses se causan "por cada mes o fracción de mes calendario de retardo en el pago", ya que de acuerdo con el artículo 6º de la Ley 487 de 1998, los intereses de mora se causan "desde el vencimiento del plazo señalado para la inversión y hasta la fecha en que se efectúe". Es decir que los intereses de mora se causan por cada día de retardo, así que si el contribuyente se demora en efectuar la inversión 15 días, los intereses de calcularán por esos 15 días y nada más. Si se demora 2 meses y 20 días, los intereses se calcularán sobre ese lapso, que equivale a 80 días de atraso y nada más.

La regla de causación de los intereses de mora, como está reglamentada en la disposición acusada, implica que si el contribuyente se demora en efectuar la inversión 15 días, los intereses se calcularán sobre un (1) mes, ya que 15 días son una fracción de mes. Si se demora 2 meses y 20 días, los intereses se calcularán sobre tres (3) meses, ya que los 20 días son una fracción de mes.

Se trata de dos reglas de causación totalmente diferentes, ya que es distinto causar los intereses día a día, a causarlos por mes o fracción de mes, siendo más onerosa para el contribuyente la establecida en el reglamento. Así lo entendió el Gobierno Nacional al fijar los plazos para la inversión, cuando dividió su pago en dos cuotas, el 30% para los meses de mayo y junio y el 70% para octubre y noviembre de 1999, dependiendo de la clase de contribuyente. Ya que es un hecho notorio que el Ministro de Hacienda justificó el aplazamiento del 70% de la inversión, en la grave situación económica del país.

Se precisa que si bien la ley, para los intereses de mora, autorizó cobrar "la misma tasa prevista para el pago de obligaciones tributarias del orden nacional, sobre los montos dejados de invertir", ello es diferente a la regla de causación de los mismos que la ley fijó directamente y el Gobierno Nacional so pretexto de reglamentarla excedió.

La disposición acusada es violatoria del artículo 4º de la Constitución Política en cuanto no acata la norma legal y excede su contenido; del artículo 84 de la misma Carta, ya que al gobierno le está prohibido establecer requisitos adicionales para el ejercicio de los derechos; del numeral 11 del artículo 189 ibídem, al exceder la potestad reglamentaria.

Suspensión provisional

El actor solicitó la suspensión provisional de la disposición acusada, medida que fue denegada por la Sala mediante providencia de septiembre 7 de 2001 (fl. 138) por considerar que no existía la violación manifiesta que exige el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo para que fuera procedente acceder a decretar la medida cautelar.

Oposición

El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita negar las pretensiones de la demanda señalando al efecto que el tema reglamentado es de índole impositiva y técnica contable y no se aparta de lo estipulado en la norma superior, toda vez que en materia impositiva se habla de causación de deducciones cuando nace la obligación de pagarla, aunque no se haya hecho efectivo el pago y de causación de ingresos cuando nace el derecho a exigir su pago.

Advierte que la pretensión carece de objeto, toda vez que la modalidad prevista en la ley para el reconocimiento de intereses incluso es anual según los artículos 1º y 2º (sic), sin que exista la más remota posibilidad de daño, ya que los bonos serán redimidos a partir de la fecha de su vencimiento con los intereses señalados en la ley.

Alegatos de conclusión

La parte opositora reitera lo señalado en la contestación a la demanda. La parte actora no registró actuación en esta oportunidad.

Representado por la procuradora sexta delegada ante la corporación solicita negar la nulidad de la disposición acusada, por considerar que no se presenta respecto de ella exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, ya que de acuerdo con lo expresado en el auto por el cual se negó la suspensión provisional, el reglamento lo que hizo fue explicar que si el retardo es sólo de unos días, los intereses sólo podrán cobrarse por esa fracción de mes y no por el mes completo.

Consideraciones de la Sala

Corresponde decidir sobre la legalidad del artículo 6º del Decreto Reglamentario 676 de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, según el cual las personas que se encuentran obligadas a invertir en los bonos de solidaridad para la paz, que realicen dicha inversión en forma extemporánea o por una suma inferior a la debida, deberán cancelar intereses de mora "por cada mes o fracción de mes calendario de retardo en el pago", disposición que se acusa de infringir los artículos 6º de la Ley 487 de 1998, 4º, 84 y 189-11 de la Constitución Política, porque a juicio del demandante está estableciendo una regla de causación de los intereses de mora no prevista en la ley, excediendo con ello el ejecutivo su potestad reglamentaria.

Según el artículo 3º de la Ley 487 de 1998, la inversión forzosa en los bonos de solidaridad para la paz, deberá efectuarse durante los años 1999 y 2000, dentro los plazos que para el efecto señala el Gobierno Nacional (art. 4º).

Los plazos para el cumplimiento de la obligación sustancial del pago de la inversión forzosa fueron fijados por el Gobierno Nacional inicialmente mediante el Decreto 390 de marzo 4 de 1999, derogado por el Decreto 676 de abril 17 de 1999, determinándose en este último que los plazos para la inversión vencían el 24 de noviembre de 2000 (arts. 4º y 5º), según la clase de contribuyente y el número de identificación tributaria.

De acuerdo con lo anterior, está claro que disposición acusada ha perdido su vigencia, por lo que encuentra la Sala pertinente reiterar el criterio expuesto en anteriores oportunidades, según el cual la falta de vigencia del acto administrativo no es impedimento para decidir sobre su legalidad, ya que basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un lapso de tiempo para que la jurisdicción contenciosa administrativa deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella, pues durante dicho lapso de tiempo pueden haber surgido situaciones jurídicas particulares, cuyos efectos ameriten la reparación del daño o la restauración del derecho eventualmente vulnerado como consecuencia de la aplicación de la norma acusada (Sents. ene. 14/91, Exp. S-157, S. Plena; de ago. 17/84. Exp. 9584 y mayo 25/2000. Exp. 9588, Sec. Cuarta)

Adicionalmente debe observarse que a la fecha de presentación de la demanda (ago. 5/99), el artículo 6º del Decreto 676 de 1999, al que pertenece el aparte acusado, estaba vigente en virtud de su publicación en el Diario Oficial Nº 43.559 del 26 de abril de 1999.

Sobre las razones de la causación observa la Sala:

Según el artículo 6º de la Ley 487 de 1998, "Las personas que se encuentran obligadas a invertir en los bonos de solidaridad para la paz, que omitan la inversión la realicen de manera extemporánea o la realicen por una suma inferior a la debida deberán cancelar intereses moratorios a la misma tasa p vista para el pago de obligaciones tributarias del orden nacional sobre los montos dejados de invertir desde el vencimiento del plazo señalado para la inversión y hasta la fecha en que se efectúe (resalta la Sala).

Como se resalta en la norma transcrita, para efectos de liquidar los intereses de mora que se causan por el pago extemporáneo de la inversión o por haberse realizado ésta en una suma inferior a la debida, debe atenderse a la tasa prevista para el pago de las obligaciones tributarias del orden nacional, es decir que implícitamente remite la ley, a lo dispuesto en el artículo 634 del estatuto tributario, que en su parte pertinente reza:

“ART. 634.—Sanción por mora en el pago de impuestos, anticipos y retenciones. Los contribuyentes o responsables de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales, incluidos los agentes de retención, que no cancelen oportunamente los impuestos, anticipos y retenciones a su cargo, deberán liquidar y pagar intereses moratorios, por cada mes o fracción de mes calendario de retardo en el pago”.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6º del decreto demandado, el cumplimiento extemporáneo de la obligación de invertir en los bonos de solidaridad para la paz generará intereses moratorios, los cuales deberán liquidarse por cada mes o fracción de mes calendario de retardo en el pago”, redacción que como se observa, corresponde exactamente a la señalada en la norma superior que consagra la sanción moratoria (E.T., art. 634) y a la cual remite la Ley 487 de 1998 artículo 6º, cuando consagra los intereses moratorios como sanción aplicable a los obligados a realizar la inversión forzosa en los citados bonos.

Así las cosas, no encuentra la Sala contradicción alguna entre la disposición reglamentaria acusada y las normas superiores en que debía fundarse, pues se limita el reglamento a precisar la forma de causación de los intereses moratorios en los mismos términos previstos en el artículo 634 del estatuto tributario, norma que si bien no fue señalada en la demanda como violada, resulta pertinente al análisis del juicio de ilegalidad propuesto.

Ahora bien, la interpretación dada por el actor a la expresión “por cada mes o fracción de mes calendario de retardo en el pago” contenida tanto en la ley como en el reglamento acusado, en el sentido de considerar que si el contribuyente se demora en efectuar la inversión 2 meses y 20 días, los intereses se calcularán sobre 3 meses, ya que los 20 días son una fracción de mes, no se ajusta ni al espíritu de la ley, ni a lo previsto en el reglamento, ya que cuando el artículo 634 del estatuto tributario se refiere a “fracción de mes calendario”, está consagrando como forma de liquidación de los intereses cada día de retardo, o lo que es lo mismo, el interés diario, así que si el contribuyente se encuentra en mora un mes y tres días en el pago de los impuestos, no puede entenderse que la liquidación se efectúe sobre dos meses, sino sobre un mes y tres días.

Lo anterior, por cuanto el mes es susceptible de ser dividido o fraccionado en días, y por lo tanto cada día es una fracción de mes, así que transcurridos, según el ejemplo anterior, veinte días de mora, la fracción de mes de retardo corresponde a 20 días y no a un mes completo.

En el caso bajo análisis, según la ley y el reglamento, la mora de la persona obligada a efectuar la inversión va desde el vencimiento del plazo señalado para la inversión, hasta la fecha en que se efectúe el pago, término sobre el cual no existe controversia así como tampoco acerca de la naturaleza sancionatoria de los intereses en que incurre el obligado a efectuar la inversión, ni sobre la tasa aplicable. En cambio, lo que sí origina la acción de nulidad propuesta es la forma como se ha venido interpretando la regla de liquidación de los intereses moratorias, entonces la supuesta ilegalidad del reglamento acusado, no surge de su contradicción a las normas superiores, sino de la interpretación equivocada que a la expresión “fracción de mes calendario” atribuye el actor, disposición sobre el cual se pronunció la Sala en la sentencia de mayo 5 de 2000, expediente 10072, donde se dijo que lo que la norma consagra (E.T., art. 634) es que el período de mora se causa por cada mes de mora real y que la fracción de mes, entendida como los días transcurridos del mismo, también genera intereses moratorias, para lo cual debe tomarse la tasa proporcional de los días transcurridos. Lo anterior, porque no existe norma jurídica alguna que autorice la causación de intereses de mora, después de haberse efectuado el pago.

En síntesis, no existen fundamentos para declarar la nulidad del reglamento acusado, pues la expresión “fracción de mes calendario” no indica que las fracciones de mes de retardo, o lo que es lo mismo, los días de retardo, generen intereses de mora por el mes completo, como lo explica el actor, ya que la interpretación correcta de la norma superior que define la forma de liquidar los intereses de mora (art. 634), reproducida por el reglamento acusado, es que si el retardo es sólo de unos días, los intereses sólo podrán cobrarse por los días de retardo en el pago, y no por el mes completo.

Como corolario de lo expuesto habrá de negar la Sala la nulidad solicitada, al no encontrar configurados los cargos de violación en que se sustenta tal pretensión, precisando en todo caso, que la interpretación correcta del aparte acusado, es la expuesta en la presente providencia y que de darse una distinta sí se estaría incurriendo en infracción de la ley.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

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