Sentencia 9695 de junio 16 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente 9695

Consejero Ponente:

Dr. Delio Gómez Leyva

Santafé de Bogotá, D.C., 16 de junio de 2000.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Solicita el actor se declare la nulidad de las expresiones que a continuación se subrayen, contenidas en los artículos 2º y 14 del Decreto Reglamentario 529 de 1996:

“DECRETO 529 DE 1996

(Marzo 15)

por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 218 del 17 de noviembre de 1995.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las atribuciones legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,

DECRETA:

(...).

ART. 2º—Para efectos de este decreto se considera como período improductivo, que nunca podrá exceder de tres años y medio (3½), el comprendido por las siguientes etapas:

(...)”.

ART. 14.—Para efectos de lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 218 de 1995, se consideran nuevas empresas de tardío rendimiento aquellas cuyo período improductivo tenga una duración no inferior a dos (2) años ni superior a tres y medio (3½) años contados a partir de la fecha de su instalación. En el caso de las empresas agrícolas se estará a lo dispuesto en el artículo 2º literal d) del presente decreto.

(...).

Al efecto aduce la violación del parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 218 de 1995, pues, con base en dicha norma, no podía el gobierno limitar el período de improductividad a su acomodo sino respetar el período de cinco años fijado por el legislador, termino éste que,en su opinión, ha sido ya confirmado por la Sala en sentencia del 5 de marzo de 1999, expediente 9066, con ponencia de este despacho.

Por su parte, la demandada, por intermedio de los ministerios de Hacienda y del Interior, sostiene que las normas acusadas se refieren a un aspecto distinto al que trata el parágrafo del artículo 3º de la Ley 218 de 1995, pues no es cierto que el período improductivo es el mismo lapso de que trata el referido parágrafo, es decir, el transcurrido entre el momento del establecimiento de la empresa y el momento en que empieza su fase productiva, que efectivamente no puede exceder de cinco años, por cuanto el período improductivo no comienza inmediatamente se establece la empresa dado que entre este instante y el momento en que comienza la etapa de prospectación, por ejemplo, puede mediar un lapso de tiempo.

En consecuencia, continúa la parte demandada, aun cuando es obvio que el período improductivo y sus diferentes etapas tales como la prospectación, hacen parte del lapso existente entre el establecimiento de la empresa y el inicio de la fase productiva, se tratan en realidad de diferentes aspectos, y los actos acusados no se refieren para nada al lapso dentro del cual debe comenzar la fase productiva, sino al término máximo del período improductivo.

Simultáneamente, la parte opositora, a través del Ministerio de Desarrollo, alega que sí podía el reglamento reducir el lapso del período de improductividad dado que la norma reglamentada tiene límite máximo de tiempo dentro del cual puede moverse el ejecutivo ya que la ley utiliza la expresión “no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco años” entre la fecha del establecimiento de la empresa y la del inicio de su fase productiva, lo que significa, en últimas, que tanto el acto acusado como el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 218 de 1995, se refieren al período de improductividad.

Se advierte entonces que el primer aspecto que debe definir la Sala es si en realidad el período de improductividad a que aluden los actos acusados es el mismo período existente entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en que empieza la fase productiva, o lo que es igual, si el último lapso en mención es el período de improductividad.

En caso de que la respuesta al anterior interrogante sea afirmativa, deberá la Sala analizar si al limitarse en las normas acusadas el período de improductividad a 3 años y medio se viola o no el parágrafo primero del artículo 3º de la Ley 218 de 1995. Sin embargo, en el evento de que se concluya que la norma acusada se refiere a un período y la norma superior trata de otro aspecto, es evidente que no estarán llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda, pues la norma reglamentada no resulta desconocida por la acusada dado que versa sobre un aspecto distinto.

Al respecto observa la Sala lo siguiente:

La Ley 218 de 1995, expedida el 17 de noviembre de 1995 y conocida como la Ley Páez, modificó el Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, proferido en desarrollo de la emergencia declarada mediante el Decreto 1178 del 9 de junio de 1994, con miras a conjurar la crisis y restablecer el orden económico, social y ecológico del país como consecuencia de la avalancha del Río Páez, acaecida el 6 de junio de 1994.

Por su parte, el Decreto 529 de 1996, de carácter reglamentario, fue expedido el 15 de marzo de 1996, para reglamentar parcialmente la Ley 218 del 17 de noviembre de 1995.

Ahora bien, el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 218 de 1995, prevé lo siguiente:

“ART. 3º—Modificase el artículo 3º del Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así:

(...).

PAR. 1º—Para gozar de la exención no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco (5) años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en el que empieza la fase productiva.

(...)”.

La anterior disposición consagra en el aparte transcrito una exigencia para gozar de la exención de la renta, cual es la de que para tener derecho a dicho beneficio no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en que comience la fase productiva.

A juicio de la Sala, el período que transcurre entre el establecimiento de una empresa y el momento en que empieza la fase productiva es el mismo período improductivo, pues no puede empezar a correr este último lapso si la empresa no se ha instalado, y el mismo deja de ser improductivo cuando se convierte en productivo.

Al respecto cabe anotar que en términos generales, es el mismo acto acusado el que da fuerza a la afirmación de la Sala, pues si bien el período improductivo comprende varias etapas según la actividad de que se trate, v.gr., las empresas industriales de transformación, turísticas, energéticas y mineras (D. 529/96, art. 2º), que comprende las etapas de prospectación y de construcción, instalación y montaje, los artículos 4º, relativo a las empresas ya citadas, 5º, referente a la industria de la construcción y venta de inmuebles, 6º, que versa sobre establecimientos comerciales y compañías exportadoras y 7º, referente a las empresas ganaderas, coinciden en fijar el inicio de la etapa de prospectación, en la fecha de instalación de la empresa.

Cabe advertir que la etapa de prospectación es la etapa inicial del período improductivo en las distintas actividades a que se refiere el artículo 2º del Decreto 529 de 1996, salvo en las empresas agrícolas y energéticas, que tienen un período improductivo según se trate de corto, mediano o tardío rendimiento, y en las empresas ganaderas en donde sólo hay etapa de prospectación. Ser la etapa inicial o la única, en términos generales, en concordancia con lo ya expuesto significa que la etapa de prospectación se inicia al momento de la instalación de la empresa, o lo que es lo mismo, que el período improductivo se inicia con la instalación de la empresa.

Por su parte, la fecha de instalación de la empresa, que se repite, es el momento a partir del cual en términos generales se inicia el período improductivo, porque se inicia su primera etapa, la de prospectación, es la misma fecha de establecimiento de la empresa, de acuerdo con lo previsto en los artículos 2º inciso primero, 3º y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 218 de 1995, pues en el artículo 2º inciso primero de la referida disposición se prevé la exención de la renta, entre otras, para las empresas que se “instalen efectivamente en la zona afectada”; el artículo 3º ibídem, prescribe que para efectos del inciso primero del artículo segundo de la norma “se considera efectivamente establecida una empresa” cuando ésta cumpla los requisitos allí previstos, y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 218 de 1995, se refiere al término dentro del cual se deben constituir las nuevas empresas para que se entiendan como instalación de nuevas empresas.

Ahora bien, si en términos generales con la fecha de instalación o establecimiento de la nueva empresa empieza su período improductivo, y si el mismo termina obviamente cuando empieza la fase productiva, es evidente que el período improductivo a que aluden las normas acusadas es el mismo período a que se refiere el parágrafo primero del artículo 3º de la Ley 218 de 1995.

Así las cosas, la última norma en mención está limitando a un plazo máximo de cinco años el período improductivo para que la empresa pueda gozar de la exención de la renta prevista en esa misma ley.

Las normas acusadas, por su parte, limitaron ese máximo a tres años y medio, limitación que, a juicio de la Sala, implica desconocimiento de la norma legal en mención, pues si bien la misma utiliza el término “podrá”, y dicha expresión da la idea de facultad, tal facultad la otorgó el legislador al contribuyente, al permitirle gozar de la exención de una renta si no transcurre un plazo mayor de cinco años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en que empieza la fase productiva.

En consecuencia, no podía el ejecutivo reducir el término del período improductivo, y por tanto, limitar el derecho a quien desee beneficiarse de la exención tributaria a que alude la Ley Páez. Por el contrario, debía el ejecutivo respetar ese límite temporal porque, se repite, fue instaurado en beneficio de los contribuyentes, máxime si se tiene en cuenta que con el beneficio tributario de que da cuenta dicha ley se persiguió la reactivación económica y sociopolítica de la zona del Río Páez, afectada por un movimiento telúrico y la avalancha del río Páez el 6 de junio de 1994, y además caracterizada por un pobre nivel de vida, todo lo cual, según se expuso en la ponencia para primer debate en el Senado (Gaceta del Congreso Año III Nº 244 del 12 de diciembre de 1994, pág. 6) “lleva a concluir sin ambages, que se trata de un área potencialmente explosiva que requiere de intensos cuidados, so pena de erigirse en otro bastión de violencia”, y que “se infiere que es indispensable asumir medidas que permitan, sin dilaciones de clase alguna, conjurar la crisis y reintegrar la hoya del río Páez al normal acontecer ecosocial y político de Colombia”.

Adicionalmente, la Sala mediante fallo del 5 de marzo de 1999, expediente 9066, con ponencia de este despacho, y con motivo de la solicitud de nulidad parcial del literal b) del artículo 15 del Decreto 529 de 1996, había sentado su criterio en el sentido de que el período a que alude el parágrafo primero del artículo 3º de la Ley 218 de 1995, corresponde al período de improductividad y de que el reglamento debe respetar el límite máximo otorgado por la ley para afectos de gozar de la exención. En efecto, en aquella oportunidad, sostuvo lo siguiente:

“(...).

De otra parte, no acierta la demandada al sostener que el plazo de cinco años de improductividad que puede tener una empresa al tenor del parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 218 de 1995 es concordante con el plazo establecido por el literal b) del artículo 15 del Decreto 529 de 1996, pues una cosa es el lapso dentro del cual la empresa nueva debe establecerse, y otra el período de improductividad de la misma, el cual empieza a correr a partir de ese establecimiento lapso este que si bien debe fijarse por el empresario respetando los topes legales, no puede ser cercenado por el reglamento, que es en últimas el efecto práctico de la exigencia que trae el literal b) del artículo 15 del Decreto 529 de 1996 máxime si la misma ley que se reglamenta permite la existencia de un período de improductividad límite para efectos de gozar de la exención. (Subrayas fuera de texto).

En definitiva, y por cuanto con las expresiones acusadas se desconoció el texto del parágrafo primero del artículo 3º de la Ley 218 de 1995, en los términos ya precisados, se impone su nulidad, dando por ende prosperidad a las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase la nulidad de las expresiones “que nunca podrá exceder de tres años y medio (3½)”, contenida en el artículo 2º del Decreto 529 de 1996, y “ni superior a tres y medio (3½) años”, contenida en el artículo 14 ibídem, por las razones expuestas en la parte motiva.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de fecha».

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