Sentencia 9803 octubre 6 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

PROCESOS CON LLAMADO EN GARANTÍA

EFECTOS DE LA CONCILIACIÓN

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Betancur Jaramillo

Ref.: Expediente 9803

Actor: Luis Eduardo Henao Campiño. Demandada: La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional.

Santafé de Bogotá, D.C., octubre seis de mil novecientos noventa y cuatro.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el señor procurador 38 para asuntos administrativos contra el auto de 29 de abril de 1994, dictado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante el cual se dispuso:

“1. Aprobar en todas sus partes la conciliación a que llegaron las partes de este litigio en audiencia que se celebró el veinticuatro (24) de marzo del presente año, la cual fue suscrita por sus respectivos apoderados, acogiendo lo así acordado en dicha diligencia.

2. Como consecuencia de lo anterior, ordenar la terminación y el archivo del presente proceso, indicándose que tanto la conciliación como el presente auto tienen los efectos de cosa juzgada en relación con las partes en litigio.

3. Al acuerdo conciliatorio que se aprueba mediante esta providencia se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA, para lo cual se expedirá copia de la conciliación que aquí se aprueba, del oficio 178 suscrito por el subge-rente del Banco de la República el 19 de abril de 1994 y este auto, con destino a las partes, indicándose por la secretaría cuál de ellas prestará mérito ejecutivo, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el numeral 63 del artículo 1º del Decreto 2282 de 1989.

4. No se accede al pronunciamiento solicitado por el señor procurador judicial ante esta Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.

Pretende el recurrente no la revocatoria de la decisión aprobatoria de la conciliación, sino la continuación del proceso hasta su culminación normal (ord. 4ª de la resolutiva) para que se califique en el fallo la conducta de los funcionarios involucrados mediante el llamamiento en garantía que se les formuló a los agentes de policía Celso Antonio Aya y José Fernando Fontalvo como también al cabo primero Fernando Castaño Estrada (ver auto de julio 12 de 1993, a fls. 59 y ss.).

Para tomar la decisión recurrida sostuvo en lo pertinente el a-quo:

“1. Dentro de la audiencia de conciliación realizada el 24 de marzo del presente año, las partes llegaron a un acuerdo total sobre las pretensiones económicas en el proceso de la referencia, el Procurador Judicial ante este Tribunal solicitó “pronunciamiento frente al llamamiento en garantía formulado y aceptado por la misma Corporación”. Sustenta su solicitud en estos términos:

“Tiene por objeto esta petición, en consideración a que como lo manda la ley, una vez aprobada la conciliación por este mismo hecho se produce la terminación del proceso; no quede sin definir la calificación del proceder de los funcionarios que con su cuestionado actuar, originaron este litigio”.

2. A través de disposiciones como la Ley 23 de 1991, el Decreto 2651 de 1991 y el Decreto 171 de 1993, se ha buscado descongestionar los despachos judiciales, tratando de terminar anticipadamente los procesos a través de herramientas como la conciliación. Ésta tiene por objeto hacer que las partes involucradas en un litigio contencioso administrativo solucionen sus diferencias llegando a un acuerdo sobre lo pretendido por la parte actora, que en materia de responsabilidad extracontractual del Estado, versa única y exclusivamente sobre intereses económicos o patrimoniales.

3. Se tiene entonces que en esta jurisdicción, la conciliación gira al rededor de los perjuicios causados por la administración a un particular, en virtud de una falla o falta del servicio, no pudiendo abarcar aspectos diferentes a la tasación del daño sufrido por la parte demandante, perjuicio que está íntimamente relacionado con la condena solicitada en la demanda. Es decir, en la conciliación sólo se puede buscar que las partes lleguen a un arreglo económico, pero nunca se podrán tratar aspectos como declaraciones de responsabilidad de terceros intervi-nientes, porque ello no es objeto ni materia de pronunciamiento en la conciliación.

Ahora bien, el acuerdo conciliatorio, donde se halla plasmado el arreglo económico a que llegaron las partes en conflicto, debe ser aprobado mediante auto que será dictado por el juez si encuentra que se halla ajustado a la ley. En el caso particular que aquí se debate, de estar la conciliación conforme a la normatividad vigente, debe ser aprobada mediante auto dictado por la Sala Plena de esta Corporación. Si la conciliación es sobre el litigio en su totalidad como en el presente caso, se da por finalizado el proceso.

En consecuencia, el auto sólo puede tratar lo relacionado con la aprobación del acuerdo conciliatorio, la terminación del proceso y lo previsto en los artículos 176 y 177 el CCA. Cualquier otro aspecto diferente a los anotados y no contemplado en la ley, está por fuera de la competencia del Tribunal para pronunciarse al respecto. Por lo tanto, no se accederá a la petición del procurador judicial ante esta Corporación.

La conciliación se refiere a la totalidad de las pretensiones de la demanda contra la Nación, por ello el proceso ha de terminar como lo señalan los artículos 6° del Decreto 2651 de 1991 y 3° del Decreto 171 de 1993. No es óbice para decretar la terminación del proceso la existencia del llamamiento en garantía, ya que sobre la relación jurídica entre la Nación y los agentes de policía llamados en garantía no puede proferirse decisión en este proceso, ya que tal decisión exigiría como supuesto esencial que hubiese sentencia condenatoria contra la Nación, sentencia que no llegaría a darse por los efectos de la conciliación realizada”.

Para resolver, SE CONSIDERA:

La decisión impugnada (ord. 4ª del auto del 29 de abril del presente año) deberá revocarse porque la Sala no hace suya la perspectiva manejada por el a quo.

Desde antes de la nueva Carta Constitucional el legislador había previsto la posibilidad de que la entidad pública condenada en una acción de responsabilidad (contractual o extra-contractual) pudiera repetir contra el funcionario que con su conducta dolosa o gravemente culposa hubiera hecho posible esa condena. Así pueden verse los artículos 76 y 77 del Código Contencioso Adminstrativo y el 290 y sigueintes del Decreto 222 de 1983.

En estas normas, la acción de repetición aparece como consecuencial y sucesiva; es decir, con posibilidad para ser instaurada luego de la sentencia que imponga la condena contra la persona pública.

Luego la jurisprudencia, apoyada en el artículo 217 del Código Contencioso Administrativo, aceptó que la administración podía, dentro del proceso en el que figurara como parte demandada y concretamente dentro del término de fijación en lista, pedir la vinculación, por la vía del llamamiento en garantía o de la denuncia del pleito, del funcionario (tercero en sentido procesal), que con su conducta dolosa o gravemente culposa pudiera ser causa de su futura condena. Igualmente se aceptó que ese llamamiento pudiera hacerlo el Ministerio Público con apoyo en el art. 277, nl. 7° de la Carta. Así mismo se definió que por esa vía se lograba no sólo la finalidad pretendida por la norma constitucional (art. 90) sino que se satisfacía la regla de la economía procesal.

Pero sea que se instaure la acción autónoma de repetición luego del proceso de responsabilidad o que se acumulen en un mismo proceso a través del llamamiento, se observarán en todo caso dos relaciones jurídicas diferentes en cuanto a su alcance y contenido.

De un lado, la relación demandante-demandado, en la cual se discute la responsabilidad de la persona pública por los perjuicios causados con sus actos, hechos, omisiones, operaciones administrativas o contratos. Es ésta la relación principal y propia del litigio de responsabilidad.

De otro lado, la relación parte demandada-tercero, cuando aquélla considera que este último, o sea el funcionario o ex funcionario, pudo comprometerla con su conducta dolosa o gravemente culposa, deberá pagarle lo que tenga que reconocerle al demandante triunfador de la litis, total o parcialmente.

En este planteamiento se observa claramente un doble enjuiciamiento: el primero que busca definir la responsabilidad de la entidad demandada frente al demandante e imponer una condena consecuencial; y el segundo, que está orientado a establecer que la entidad demandada resultó comprometida por la conducta dolosa o gravemente culposa de su funcionario, y que por esta razón debe resarcirla, en todo o en parte, de lo que tenga que pagar por la condena impuesta.

Puede afirmarse así que, en principio, entre el actor y ese tercero no existe conflicto alguno. En otras palabras, si la actora no lo cita como codemandado con la administración, el llamamiento no puede darle ese carácter frente a aquélla, ni convertirlo en obligado suyo.

En el evento del llamamiento la relación principal sigue siendo la del demandante-demandado, ya que la del demandado-tercero es, si se quiere, de simple garantía y de interés primordial para la parte que hace la denuncia.

Se hace la afirmación precedente porque el actor debe acreditar los supuestos de la responsabilidad del Estado y nada más, y para el efecto le basta demandar sólo a la entidad que estime fue la responsable. Si la administración demandada llama o hace la denuncia a un tercero (el funcionario lo es para estos efectos, por ficción legal) no se está oponiendo a la demanda, sino que sólo está cubriendo su espalda para que en el evento de que resulte condenada pueda repetir contra ese funcionario. Está, en otras palabras, como se dijo, ejerciendo un derecho de garantía.

Lo precedente permite afirmar que la suerte de la relación parte demandada-tercero está condicionada, en principio, al éxito de la relación principal. Es en este sentido que puede hablarse de que es accesoria. Así, si no prospera la principal no podrá existir pronunciamiento alguno en la resolutiva sobre la segunda relación; se aclara, sí, que aún en el evento de la prosperidad de la primera relación no será forzosa la prosperidad de la segunda, porque ésta tiene unos alcances y efectos diferentes. Así podrá resultar condenada la entidad y absuelto el llamado cuando no se demuestre el dolo o la culpa grave cometida por éste en el ejercicio de sus funciones.

Lo expuesto permite inferir que el llamado no es una parte accesoria o un simple coadyuvante sino una parte principal, con los efectos que esta calificación procesal implica.

Se aclara, finalmente, para evitar equívocos, que en los casos de terminación anormal, concretamente como sucedió aquí con la conciliación total, el acuerdo debidamente aprobado entre las partes principales iniciales tiene el alcance de cosa juzgada, pero sólo frente a la primera relación (demandante-demandada), ya que la segunda, por regla general, no puede ser comprendida en el mismo, sino que deberá definirse en el fallo. Por esa razón, nada impedirá que el proceso continúe entre la entidad demandada y el llamado, con miras a que se resuelva en la sentencia si la conducta de este último no sólo estuvo afectada de dolo o culpa grave, sino que tuvo incidencia en la responsabilidad imputada a la administración.

Se dice por regla general, porque la entidad pública en la audiencia de conciliación podrá expresamente desistir de su pretensión de llamamiento, si lo estima razonable; evento en el cual terminará el proceso en su totalidad. Si no sucede así y se logra el acuerdo conciliatorio, el proceso deberá continuar entre la entidad pública, ya como actora de su pretensión de repetición, y el llamado como parte demandada.

Juega en la definición que aquí se hace el principio de la economía procesal; el que se vería afectado si se le exigiera a la administración, luego de la concilicación, la presentación de una demanda autónoma de repetición, perdiéndose así los esfuerzos hechos por las partes y el mismo llamado en el proceso inicial.

En la motivación que se deja expuesta se acogen, en lo fundamental, los argumentos presentados en las instancias por los procuradores 38 ante el Tribunal de Risaralda y primero dele-gado ante esta Corporación, Dr. Juan Carlos Henao P.

A título de pedagogía judicial se señala que una vez se logre el acuerdo conciliatorio entre las partes, el juzgador deberá indagar a la entidad demandada o al Ministerio Público, en su caso, si desea o no continuar el proceso con las personas llamadas.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

REVÓCASE el auto de 29 de abril de 1994 dictado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en su ordinal cuarto. En consecuencia, continúese el proceso entre la entidad demandada y las personas llamadas en garantía.

Cópiese y notifíquese. Publíquese en los Anales.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 6 de octubre de 1994.

Daniel Suárez Hernández, Presidente Sala—Carlos Betancur Jaramillo—Juan de Dios Montes Hernández—Julio César Uribe Acosta.

Lola Elisa Benavides López, secretaria.

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