Sentencia 9825 de febrero 11 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Sent. 9825, feb. 11/2000.

M.P. Germán Ayala Mantilla

EXTRACTOS: «Impuestos territoriales - irretroactividad - determinación del valor de las construcciones. El recurrente alega que los actos acusados tuvieron como fundamento el proceso de formación catastral adelantado por el IGAC, y que como resultado del mismo se estableció que en el archivo catastral del predio de la sociedad actora no se encontraba registrada ninguna área construida, pero que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, reportó en la formación llevada a cabo en 1995, 3.540 metros cuadrados, esto es, que la actora no venía cancelando el impuesto predial unificado que realmente le correspondía pagar, puesto que no cumplió con la obligación legal de informar a catastro o a la tesorería municipal, en los términos del artículo 19 de la Ley 14 de 1983 y el Acuerdo Municipal 007 de 1996, las mejoras, su valor y fecha de culminación privando al municipio de percibir el impuesto que legalmente correspondía. Igualmente, señala y describe el apoyo normativo de la actuación administrativa, para concluir su sujeción legal. (...).

(...) en el impuesto predial sabido es, que la misma base gravable está conformada por el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declaración del IPU (L. 44/90, art. 3º). Avalúo catastral, que en términos de la ley, constituye la base gravable, la que corresponde determinar al IGAC.

El artículo 19 de la Ley 14 de 1983, consagra un deber específico de información tributaria en cuanto dispone que los contribuyentes deben informar a las oficinas seccionales del IGAC, o a falta de éstas a las tesorerías de los respectivos municipios, “tanto el valor como la fecha de adquisición o posesión de estos inmuebles así como la fecha de terminación y el valor de las mejoras, con el fin de que dichas autoridades, incorporen estos valores con los ajustes correspondientes como avalúo de los inmuebles”. (Destaca la Sala).

El legislador introdujo tal precepto en la ley de fortalecimiento de los fiscos municipales, con la clara finalidad de mantener la información catastral debidamente actualizada para sus propios fines y también para facilitar el recaudo los impuestos sobre la propiedad raíz, pues el avalúo proporciona a través de la base gravable el fundamento de la tasación del impuesto predial.

(...).

La sección recientemente dentro del expediente 9337, en sentencia del 9 de abril de 1999, con ponencia del señor consejero Daniel Manrique Guzmán, tuvo la oportunidad de analizar las bases normativas y la legalidad del procedimiento de fiscalización y determinación del impuesto predial unificado, seguido por el municipio aquí demandado, en las mismas circunstancias al que culminó con la reliquidación oficial del impuesto a cargo de la hoy actora. Como quiera que lo discutido en el sub lite corresponde a idéntico asunto y que las alegaciones de las partes se apoyan fáctica y jurídicamente en los mismos presupuestos, en punto al análisis del fundamento normativo, se estima pertinente reiterar lo dicho en aquélla oportunidad, así:

(...).

Específicamente, la actora cuestiona la competencia tanto de dicha tesorería municipal para fijar el valor de las construcciones y mejoras, incorporar éstas al respectivo inmueble y ajustar el avalúo catastral del mismo, como del concejo municipal de la misma localidad para disponer, en el artículo 1º, inciso 3º, del Acuerdo 007 de 24 de enero de 1996, que los valores así incorporados al respectivo inmueble se “retrotraigan” a la fecha en que tuvo ocurrencia el incumplimiento, por el propietario o poseedor del predio, de la obligación de reportar a la autoridad catastral o a las tesorerías municipales, las aludidas construcciones y mejoras.

Este segundo cuestionamiento, el de la “retroactividad” de una de las normas del acuerdo, es el que da margen a la actora para proponer la excepción de inconstitucionalidad.

Empezando por lo último, la Sala no encuentra que el inciso 3º del artículo 1º del Acuerdo 007 de 1996 deba inaplicarse por la supuesta violación del último inciso del artículo 338 de la Constitución.

En efecto, lo que ordena “retrotraer” el inciso 3º del artículo 1º del acuerdo, no es propiamente un impuesto o contribución fiscal, sino el valor de las construcciones o mejoras fijado por la competente autoridad catastral cuando dichas construcciones o no se hubieren informado oportunamente por su propietario o poseedor.

Es más: ni siquiera hacía falta que el inciso 3º en cuestión hiciera semejante previsión, toda vez que determinado el valor de la constitución o mejora y establecida la fecha en que ésta debía reportarse a la autoridad catastral, lo obvio es que el propietario o poseedor de la construcción o mejora no reportada, se hiciera responsable de la omisión, para cualquier efecto legal, incluso el tributario, desde el día en que debió suministrar la información y no lo hizo, salvo que la caducidad de los términos o prescripción de los derechos impidiera exigir el cumplimiento de dicha obligación informativa en todo o parte del lapso investigado o averiguado.

En otras palabras, la causación del mayor impuesto predial en controversia, no provenía de las disposiciones del inciso 3º del artículo 1º del Acuerdo 007 de 1996, sino, como en cualquier impuesto o contribución, de la realización del hecho imponible o hecho generador previsto en la ley como tal, que lo era en el caso la presunta adición al predio, por la propietaria o poseedora del mismo, de ciertas construcciones o mejoras supuestamente no informadas a la autoridad catastral.

Y puesto que el inciso en cuestión, no creó, adicionó o modifico impuesto o contribución alguna, sino que precisó la fecha desde la cual debían surtir efecto las aludidas construcciones y mejoras, es palmario que tal norma jurídica no reguló un impuesto o contribución con el sentido lato del último inciso del artículo 338 de la Constitución y, por ende, no cabe entender que violara dicho precepto constitucional, ni que por ello debiera inaplicarse, desvirtuándose así la aducida “retroactividad” del tributo y la supuesta incompetencia del concejo municipal en la materia, y por lo mismo, la inaplicabilidad del inciso objetado por vía de excepción de inconstitucionalidad.

(...).

En la sentencia transcrita, la Sala declaró la nulidad de los actos de determinación del impuesto, al advertir su cuantificación “a partir de una base imponible no probada suficientemente”, que hacía improcedente la liquidación practicada.

En el asunto concreto que se debate, la actora afirma que no existía construcciones o mejoras en el predio posteriores a vigencia fiscal de 1990 y que la administración no había demostrado lo contrario. Por otra parte, la administración municipal encontró una diferencia de 6.216 m2 de área construida que no figuraba en los datos catastrales y que de acuerdo a la Ley 14 de 1983 deberían ser comunicadas al lGAC o a la tesorería municipal para el ajuste correspondiente a partir de la vigencia siguiente a la terminación de las mejoras o construcciones (ibíd., fl. 21).

Ahora bien, en lo atinente al establecimiento del valor de las “diferencias” dejadas de cancelar al municipio por concepto del impuesto, la actora ha discutido los factores numéricos que arrojaron el reajuste hecho por la administración, y que a partir de los datos y avalúos que obran en el cuaderno de antecedentes, fue el resultado de retrotraer a la vigencia fiscal de 1992 el avalúo catastral hecho por el IGAC para el año de 1996, mediante la aplicación de los porcentajes de incremento del avalúo catastral fijados para cada vigencia fiscal por el Gobierno Nacional.

Sobre este mismo aspecto la sentencia mencionada consideró:

“Tal forma de determinación del valor de las construcciones no denunciadas por “reducción” porcentual del avalúo de 1996 hasta 1992, y de las “diferencias” resultantes de su no inclusión en la cuantificación del impuesto, no tiene ni siquiera respaldo lógico, menos legal, ni permite acreditar el avalúo de las construcciones no denunciadas, pues como antes se dijo, el avalúo debe corresponder a parámetros técnicos preestablecidos y comprende como elementos evaluables el precio de los terrenos y las construcciones (según sus características) independientemente, y por unidades de medida, determinados según los valores fijados en las zonas correspondientes, además de otros factores”.

(Cdce, Sent. 9825, feb. 11/2000. M.P. Germán Ayala Mantilla)».

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