Sentencia 9825 de febrero 19 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

CONTRATOS ESTATALES

TRÁNSITO DE LEGISLACIÓN

EXTRACTOS: «En ejercicio del artículo 84 del CCA, el demandante pidió que se decrete la nulidad del parágrafo del artículo 27 del Decreto 679 del 28 de marzo de 1994, cuyo texto es el siguiente:

“Decreto Número 679 de 1994

(Marzo 28)

Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 80 de 1993

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades que le confiere el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política,

DECRETA:

(...).

ART. 27.—De la legislación aplicable a los contratos en curso. Los contratos celebrados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993 se continuarán rigiendo por las normas vigentes en la fecha de su celebración (...).

PAR.—Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 25, numeral 8º de la Ley 80 de 1993, los contratos que se celebren como consecuencia de concursos o licitaciones abiertos bajo la vigencia de la legislación anterior a la Ley 80 de 1993 se sujetarán a las disposiciones de la ley bajo la cual se inició el proceso de selección”.

(...).

Como la jurisprudencia ya ha tenido ocasión de explicarlo, la potestad reglamentaria es una función administrativa indispensable para la correcta ejecución de las leyes. El gobierno tiene la responsabilidad de ejercerla y entre los parámetros trazados para su cabal ejercicio se hallan, entre otros, estos:

— Entre mayor sea el detalle con que el legislador haya regulado la materia, menos resulta necesaria la reglamentación de la ley. Al contrario, habría una competencia material más amplia en poder del gobierno, cuando la ley omite establecer todas o las suficientes disposiciones para su ejecución.

— El reglamento debe su misión a la ley reglamentada, tanto que no podrá restringir o extender su alcance, ni crear situaciones, u ordenamientos no previstos en ésta.

— El reglamento no puede contradecir la norma reglamentada, sino hacerla más entendible y de fácil aplicación.

Con base en lo anterior, la Sala, a doble columna verifica enseguida la legalidad del acto acusado:

Norma superior

Ley 80 de 1993, art. 78

ART. 78.—De los contratos, procedimientos y procesos en curso. Los contratos, procedimientos de selección y los procesos judiciales en curso a la fecha en que entre a regir la presente ley, continuarán sujetos a las normas vigentes en el momento de su celebración o iniciación.

Norma acusada

D.R. 679 de 1994, par., art. 27

ART. 27.—De la legislación aplicable a los contratos en curso. Los contratos celebrados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, se continuarán rigiendo por las normas vigentes a la fecha de su celebración.

(...).

PAR.—Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 25, numeral 8º de la Ley 80 de 1993, los contratos que se celebren como consecuencia de concursos o licitaciones abiertos bajo la vigencia de la legislación anterior o la Ley 80 de 1993, se sujetarán a las disposiciones de la ley bajo la cual se inició el proceso de selección. (Se subraya)

Si, por ejemplo, la administración inició el procedimiento licitatorio A en julio de 1993, bajo vigencia del Decreto 222, cuya culminación se efectuó en enero 30 de 1994, fecha en que se celebró el respectivo contrato y época para la cual la ley 80 ya había entrado en vigor (enero 1º de 1994), debe preguntarse:

¿Dicho contrato queda regido por la ley vigente al tiempo en que inició el proceso de selección o la vigente al tiempo en que se celebró?

Si la respuesta a ese interrogante se halla en la ley 80, quedará claro que el legislador sí reguló, con suficiencia, el tema y que el reglamento carecía de justificación para variar la solución establecida por el legislador.

Así, se tiene que conforme con el artículo 78 de la ley 80 y el tercer inciso del artículo 81, ibídem que fijó el 1º de enero de 1994 como fecha de entrada en vigencia, el contrato del ejemplo debe quedar sometido a la ley 80, porque su celebración ocurrió luego del primero de enero de 1994, así su procedimiento de selección hubiérase iniciado antes, esto es, bajo la vigencia del Decreto 222 de 1983. Otra cosa sucedió con el procedimiento de selección, que se inició bajo la vigencia del Decreto 222 (julio de 1993) y culminó estando ya vigente la ley nueva. Por querer de ésta y en aplicación del artículo 41 de L. 153/887, ese procedimiento concluyó bajo la ley vigente cuando se inició.

Por igual, los procesos judiciales relativos a contratos iniciados antes de regir la Ley 80 de 1993, deben continuar su tramitación bajo la legislación aplicable al momento de su iniciación.

Como se ve, la ley 80, con base en dos reglas, da respuesta a una variada gama de situaciones propias del tránsito de legislación. La observación anterior, obliga a decir que no era necesario, realmente, reglamentar la ley en materia que, por estar clara, no lo requería.

Pero aún hay más, la sala advierte que el parágrafo acusado, finalmente, contradice la ley 80, lo que pone de presente con mayor nitidez su ilegalidad. En efecto, según ese parágrafo, todos los contratos celebrados después de la vigencia de la ley 80, léase 1º de enero de 1994, que hayan estado precedidos de licitación o concurso abiertos antes de esa fecha, se sujetarán a las normas vigentes al momento del inicio de la licitación o concurso. Pero el artículo 78 de la ley 80, que se dice reglamentado por dicho parágrafo, no tiene ese alcance porque le da continuidad a la vigencia de la ley anterior pero respecto de los contratos celebrados bajo esa ley anterior y para gobernar “el curso”, esto es la ejecución del contrato así celebrado.

La lectura fraccionada y comentada del artículo 78 de la Ley 80 de 1993, da claridad:

Los contratos ... en curso (es decir que ya se celebraron y que están ejecutándose) a la fecha en que entre a regir la presente ley, continuarán sujetos a las normas vigentes en el momento de su celebración...”

“... Los procedimientos de selección ... en curso (véase el ejemplo anterior) a la fecha en que entre a regir la presente ley, continuarán sujetos a las normas vigentes en el momento de su ...iniciación”.

“...Los procesos judiciales en curso a la fecha en que entre a regir la presente ley, continuarán sujetos a las normas vigentes en el momento de su ... iniciación”.

En conclusión, el legislador quiso, indudablemente, según el artículo 78 y el inciso 3º del artículo 81, que todos los contratos celebrados después del inicio de la ley 80 se rigieran por ésta y no por la anterior.

El reglamento quiso, según el parágrafo acusado, desbordar ese mandamiento, extendiendo la vigencia de la legislación anterior más allá del querer del legislador. Es decir, extendiéndola a contratos celebrados después de la vigencia de la ley 80, cosa naturalmente inconstitucional.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. No prospera la excepción de inepta demanda.

2. Declárase nulo el parágrafo del artículo 27 del Decreto Reglamentario 679 del 28 de marzo de 1994».

(Sentencia de febrero 19 de 1998. Expediente 9825. Consejero Ponente: Dr. Luis Fernando Olarte Olarte).

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