Sentencia 9842 de septiembre 1º de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 11001-03-27-000-1999-0066-01

Rad.: 9842

Consejero Ponente:

Dr. Daniel Manrique Guzmán

Actor: Augusto Hernández Becerra.

Nulidad y suspensión provisional contra el artículo 5º del Decreto Reglamentario 1827 de 1995, expedido por el Gobierno Nacional.

Fallo

Santafé de Bogotá, D.C., primero de septiembre de dos mil.

El ciudadano Augusto Hernández Becerra, en ejercicio de La acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad del artículo 5º del Decreto Reglamentario 1827 de octubre 26 de 1995, expedido por el Gobierno Nacional.

El acto demandado

Lo es el artículo 5º del Decreto 1827 de octubre 26 de 1995 “por medio del cual se reglamenta parcialmente el parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 160 de agosto 3 de 1994”, cuyo texto es el siguiente:

“DECRETO 1827 DE 1995

(...).

ART. 5º—El tenedor legítimo de los bonos agrarios —Ley 160 de 1994— que los utilice para pagar el impuesto de renta y complementarios los cancelará con el monto equivalente a las redenciones parciales. Con tal propósito, deberá presentar el bono para el pago una vez cumplido el plazo para cada redención anual y hasta dentro de los cuatro (4) años siguientes al vencimiento parcial, en las oficinas de la entidad bancaria u otras instituciones financieras autorizadas para su expedición, administración y redención, junto con el recibo oficial de pago en bancos debidamente diligenciado. La entidad autorizada, previamente a la redención, deberá verificar que los títulos respectivos cumplen las características para ellos señaladas”.

La demanda

El actor citó como violados los artículos 37 de la Ley 160 de 1994 y 189-11 de la Constitución.

El concepto de la violación se sintetiza así:

Luego de señalar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 160 de 1994 la forma de pago de los predios que adquieran los campesinos mediante la modalidad prevista en el capítulo V de la misma ley sería el 50% del valor del predio en bonos agrarios y el 50% restante en dinero en efectivo, destacó que el parágrafo 1º del artículo 37 de la citada ley estableció en relación con los bonos agrarios que gozarían de exención del impuesto de renta y que "dichos bonos podrían ser utilizados para el pago del mencionado impuesto".

A continuación indicó que el artículo 5º del Decreto 1827 de 1995 (por el cual se reglamentó parcialmente el par. 1º de la L. 160/94, art. 37) se apartó diametralmente de la ley que decía reglamentar, en la medida en que al derecho de pagar impuestos mediante bonos agrarios agregó requisitos o condiciones no previstas en la ley, como lo es el aspecto relativo a la "redención" de dichos bonos.

Al respecto expresó que cuando la Ley 160 de 1994 se refiere a los bonos agrarios no prevé que se trate de bonos ya redimidos, pues los bonos en cuestión son, de conformidad con la citada ley, un medio de pago legal en materia de impuestos de renta y complementarios, "aun antes de su redención", por lo que la exigencia de la redención por parte de la administración constituye arbitrariedad y determina la presencia de una ilegalidad.

En el mismo orden de ideas, precisó que un bono redimido ya no es un bono, porque a partir de la redención se convierte en dinero en efectivo; y la Ley 160 de 1994 al referirse al derecho de pagar con bonos, no aludía al pago de impuestos con dinero (bono redimido).

Con base en lo anterior, concluyó que la ley establece una cosa diferente a la prevista en el decreto reglamentario, pues mientras la ley otorga al titular de bonos agrarios el derecho de utilizarlos para pagar impuestos de renta y complementarios, el decreto reglamentario acusado desconoce dicho derecho y lo cambia por la mera posibilidad de pagar impuestos con dinero en efectivo.

Finalmente señaló que como la norma reglamentaria acusada desbordó la ley, se presentó la violación del artículo 189-11 de la Carta, por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

El actor solicitó la suspensión provisional de la norma acusada, medida que fue negada por la Sala a través de la providencia de enero 28 de 2000 (fls. 74 a 78).

La oposición

La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

Luego de referirse a lo previsto en los artículos 189-11 y 345 de la Carta, 37 de la Ley 160 de 1994, 5º del Decreto Reglamentario 1827 de 1995, 13 de la Ley 31 de 1992 y 15 del Decreto 111 de 1996, se opuso a los cargos de violación así:

Si bien los bonos agrarios fueron creados por el legislador para el pago de las tierras que adquiriera el Incora en los términos del capítulo V de la Ley 160 de 1994, dicha ley estableció unos parámetros en el artículo 37 al señalar las características o condiciones financieras de los bonos en cuestión, específicamente la "redención anual", en 5 ó 6 años, dependiendo de la modalidad de la adquisición de la tierra (adquisiciones previstas en los capítulos V y Vl y en las expropiaciones, respectivamente).

Destacó que "el sentido de la ley debe entenderse no simplemente de pagar los impuestos", sino que se haga para todos los efectos en la fecha que coincida con la redención parcial de los mismos, pues a su juicio, el gobierno no podía contrariar la ley al establecer una redención anticipada no contemplada como característica financiera, ya que se señaló que la redención de los bonos agrarios se haría anualmente. Al respecto adujo que lo anterior tenía su fundamento en que la potestad reglamentaria del gobierno tenía límites, por lo que era claro que el ejecutivo no podía establecer una característica adicional a las que ya se habían señalado para los bonos agrarios y menos aún, la redención anticipada, que conlleva efectos económicos.

Explicó que de una interpretación sistemática del artículo 37 de la Ley 160 de 1994, surge que los bonos agrarios sirven para el pago de impuestos sólo por los montos que anualmente pueden ser redimidos.

A continuación expresó que el artículo 345 de la Constitución dispone que no puede hacerse ninguna erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos y que el presupuesto general de la Nación establece los pagos anuales previstos por parte de la Nación como servicio de la deuda, para señalar a renglón seguido que en el evento de que se redimiera anticipadamente el bono cuyo vencimiento está programado anualmente (5 ó 6 años), se violarían los principios anotados, pues el pago no tendría apropiación presupuestal que lo amparara.

Con base en lo anterior, reiteró que la Ley 160 de 1994 no dispuso una redención anticipada para los bonos agrarios cuando se utilicen para pagar impuestos, y que de haberlo querido así, lo hubiera manifestado en la misma ley.

Indicó que el artículo 13 de la Ley 31 de 1992 establece que el Banco de la República servirá de agente del gobierno en la edición, colocación y administración en el mercado de los títulos de deuda pública, y que con base en la citada ley, el Gobierno Nacional contrató con el Banco de la República la administración de la emisión de bonos agrarios, y que además existe la posibilidad para el tenedor del bono que desee efectuar el pago de sus impuestos de hacerlo a través de las oficinas de los bancos autorizadas para el efecto, sin necesidad de acudir al Banco de la República.

Finalmente, en cuanto a la alegada violación del artículo 189-11 de la Constitución, expresó bajo la óptica precisada por la jurisprudencia y la doctrina, que el Gobierno Nacional reglamentó parcialmente el artículo 37 de la Ley 160 de 1994, sin sobrepasar los límites, pues no modificó, ni adicionó, ni le dio alcance diferente a la ley, sino que le otorgó operatividad para que se cumpliera con la finalidad frente al pago de impuestos con los cuestionados bonos.

Al respecto, luego de citar jurisprudencia del Consejo de Estado, concluyó que el gobierno le dio plena aplicación al artículo 189-11, sin desbordar los límites de la potestad reglamentaria.

Alegatos de conclusión

La apoderada de la parte demandada reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda, dirigido a oponerse a las pretensiones de la parte actora.

La señora procuradora sexta delegada ante esta corporación solicitó que se accediera a las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente:

Luego de referirse a lo previsto en los artículos 27, inciso 1º, 34 y especialmente el parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 160 de 1994, expresó que la última norma citada no establece, y menos claramente como lo adujo la entidad demandada, que los bonos agrarios sirven para el pago de impuestos sólo por los montos que anualmente pueden ser redimidos.

Al respecto indicó que la circunstancia de que el citado artículo 37 disponga que los bonos en cuestión son parcialmente redimibles, no implica forzosamente que esa norma al señalar que aquellos pueden ser utilizados para el pago de impuestos, dicho pago sólo se hará por los montos que anualmente deben ser redimidos o que el pago del impuesto de renta se hará con el monto equivalente a las redenciones parciales.

Alegó que la norma acusada establece una limitación o condición no prevista en el parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 160 de 1994, pues mientras la norma legal dispone que los bonos pueden ser utilizados para el pago de los impuestos de renta y complementarios, la norma reglamentaria limita el pago al monto equivalente a las redenciones parciales; y además la ley no se refiere a los bonos redimidos.

Con base en lo anterior concluyó que la norma demandada al consagrar una limitación no contenida expresa ni tácitamente en el artículo 37 de la Ley 160 de 1994, incurrió en un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, que determinó el desconocimiento del artículo 189-11 de la Carta.

Dentro de esta oportunidad procesal no hubo pronunciamiento de la parte actora.

Consideraciones de la Sala

Se controvierte la legalidad del artículo 5º del Decreto Reglamentario 1827 de octubre 26 de 1995 “por medio del cual se reglamenta parcialmente el parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 160 de agosto 3 de 1994”, cuyo texto es el siguiente:

“DECRETO 1827 DE 1995

(...).

ART. 5º—El tenedor legítimo de los bonos agrarios —Ley 160 de 1994— que los utilice para pagar el impuesto de renta y complementarios los cancelará con el monto equivalente a las redenciones parciales. Con tal propósito, deberá presentar el bono para el pago una vez cumplido el plazo para cada redención anual y hasta dentro de los cuatro (4) años siguientes al vencimiento parcial, en las oficinas de la entidad bancaria u otras instituciones financieras autorizadas para su expedición, administración y redención, junto con el recibo oficial de pago en bancos debidamente diligenciado. La entidad autorizada, previamente a la redención, deberá verificar que los títulos respectivos cumplen las características para ellos señaladas”.

El actor aduce violación del parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 160 de 1994, pues dicha norma superior estableció que los bonos agrarios en cuestión podrían ser utilizados para el pago del impuesto de renta y complementarios, mientras que el acto acusado se apartó de la ley que decía reglamentar al agregar requisitos no previstos en la ley, como el aspecto relativo a la "redención" de dichos bonos, motivo que igualmente determinó un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

La entidad demandada defiende la legalidad de la norma acusada por considerar que el sentido de la ley no podía entenderse simplemente para pagar impuestos, sino para todos los efectos, debiendo coincidir con la redención parcial de los bonos, pues el gobierno no podía establecer una redención anticipada, al estar prevista la redención anual.

Al respecto se observa lo siguiente:

El Decreto Reglamentario 1827 de 1995 fue expedido por el Gobierno Nacional, en ejercicio de sus facultades constitucionales en especial de las conferidas por los numerales 11 y 20 del artículo 189 de la Constitución, con el fin de reglamentar parcialmente el parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 160 de 1994, que establece lo siguiente:

LEY 160 DE 1994 

ART. 37.—Los bonos agrarios son títulos de deuda pública, con vencimiento final así:

a) En las adquisiciones previstas en los capítulos V y Vl, tendrán un término de vencimiento final a cinco (5) años, y

b) En las expropiaciones, tendrán un término de vencimiento final a seis años.

Los bonos agrarios son parcialmente redimibles en cinco (5) o seis (6) vencimientos anuales, iguales y sucesivos, según el caso, el primero de los cuales vencerá un año después de la fecha de su expedición, libremente negociables y sobre los que se causará y pagará semestralmente un interés no inferior al 80% de la tasa de incremento del índice nacional de precios al consumidor certificado por el DANE para cada período.

PAR. 1º—La utilidad obtenida por la enajenación del inmueble no constituirá renta gravable ni ganancia ocasional para el propietario. Los intereses que devenguen los bonos agrarios gozarán de exención de impuestos de renta y complementarios y dichos bonos podrán ser utilizados para el pago de los mencionados impuestos (se destaca).

(...).

La norma superior que dice reglamentar el acto acusado, esto es, el parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 160 de 1994, en forma clara establece que “dichos bonos (los bonos agrarios) podrán ser utilizados para el pago de los mencionados impuestos (de renta y complementarios)”, sin disponer en manera alguna que para tales efectos el pago se efectuaría con el monto equivalente a las redenciones parciales como lo prevé el acto acusado, aspecto que constituye una limitación o condición no prevista en la norma superior, que determina la violación de la misma y del artículo 189-11 de la Constitución por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

En efecto, una vez redimido el bono, esto es, cuando ha llegado su vencimiento y se hace exigible el capital e intereses del mismo, el bono deja de ser un título valor y se convierte en dinero en efectivo. Al respecto no sobra advertir que de conformidad con lo establecido en el artículo 882 del Código de Comercio, la entrega de títulos valores de contenido crediticio, como lo son los bonos, por una obligación anterior constituye pago de la misma, el cual se satisface con la entrega y la recepción del título valor.

Así las cosas, es claro que la redención prevista en la disposición reglamentaria acusada se aparta de la previsión contenida en el artículo 37 de la Ley 160 de 1994, que como ya se dijo, consagró la posibilidad de utilizar los "bonos agrarios" para pagar los impuestos de renta y complementarios, sin referirse a su pago en dinero en efectivo, como se pretende con el acto demandado acusado contenido en el artículo 5º del Decreto Reglamentario 1827 de 1995, pues condiciona el pago de los citados impuestos al monto de las redenciones parciales de los bonos agrarios, desnaturalizando de esta forma la previsión legal que decía reglamentar.

De acuerdo con lo anterior y así como lo expresó el Ministerio Público, no son de recibo los argumentos de legalidad expuestos por la demandada, toda vez que so pretexto de que el artículo 37 de la Ley 160 de 1994 dispone que los bonos en cuestión son parcialmente redimibles, no puede desconocerse la previsión contenida en la parte final del parágrafo 1º del citado artículo, la cual es objeto de reglamentación por el acto acusado, que se reitera, establece diáfanamente que los “bonos” pueden ser utilizados para el pago de los impuestos de renta y complementarios, sin establecer condiciones o requisitos adicionales como en efecto lo hace el acto acusado al exigir que dichos pagos se realicen con el monto equivalente a las redenciones parciales, aspecto que implica que tales pagos no se efectúen como lo posibilitó la ley, esto es, con los “bonos agrarios”, sino con dinero en efectivo, fruto de las pretendidas redenciones parciales, como antes se explicó.

Por las razones expuestas, la Sala accederá a las súplicas de la demanda y en consecuencia procederá a declarar la nulidad del acto acusado.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase la nulidad del artículo 5º del Decreto 1827 de octubre 26 de 1995 “por medio del cual se reglamenta parcialmente el parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 160 de agosto 3 de 1994”, cuyo texto es el siguiente:

“DECRETO 1827 DE 1995

(...).

ART. 5º.—El tenedor legítimo de los bonos agrarios —Ley 160 de 1994— que los utilice para pagar el impuesto de renta y complementarios los cancelará con el monto equivalente a las redenciones parciales. Con tal propósito, deberá presentar el bono para el pago una vez cumplido el plazo para cada redención anual y hasta dentro de los cuatro (4) años siguientes al vencimiento parcial, en las oficinas de la entidad bancaria u otras instituciones financieras autorizadas para su expedición, administración y redención, junto con el recibo oficial de pago en bancos debidamente diligenciado. La entidad autorizada, previamente a la redención, deberá verificar que los títulos respectivos cumplen las características para ellos señaladas”.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

SALVAMENTO DE VOTO

El suscrito magistrado se aparta muy respetuosamente de la opinión mayoritaria de la Sala, por las siguientes razones:

La norma acusada, artículo 5º del Decreto Reglamentario 1827 de octubre 26 de 1995, es del siguiente tenor:

“ART. 5º.—El tenedor legítimo de los bonos agrarios —Ley 160 de 1994— que los utilice para pagar el impuesto de renta y complementarios los cancelará con el monto equivalente a las redenciones parciales. Con tal propósito, deberá presentar el bono para el pago una vez cumplido el plazo para cada redención anual y hasta dentro de los cuatro (4) años siguientes al vencimiento parcial, en las oficinas de la entidad bancaria u otras instituciones financieras autorizadas para su expedición, administración y redención, junto con el recibo oficial de pago en bancos debidamente diligenciado. La entidad autorizada, previamente a la redención, deberá verificar que los títulos respectivos cumplen las características para ellos señaladas”.

Ahora bien, el actor considera que el artículo demandado viola el parágrafo del artículo 37 de la Ley 160 de 1994, el cual dice:

“ART. 37.—Los bonos agrarios son títulos de deuda pública, con vencimiento final así:

a) En las adquisiciones previstas en los capítulos V y Vl, tendrán un término de vencimiento final a cinco (5) años, y

b) En las expropiaciones, tendrán un término de vencimiento final a seis años.

Los bonos agrarios son parcialmente redimibles en cinco (5) o seis (6) vencimientos anuales, iguales y sucesivos, según el caso, el primero de los cuales vencerá un año después de la fecha de su expedición, libremente negociables y sobre los que se causará y pagará semestralmente un interés no inferior al 80% de la tasa de incremento del índice nacional de precios al consumidor certificado por el DANE para cada período.

PAR. 1º—La utilidad obtenida por la enajenación del inmueble no constituirá renta gravable ni ganancia ocasional para el propietario. Los intereses que devenguen los bonos agrarios gozarán de exención de impuestos de renta y complementarios y dichos bonos podrán ser utilizados para el pago de los mencionados impuestos”.

En mi opinión, los bonos en general son títulos valores que incorporan una alícuota de un crédito colectivo, y en el caso especial de los bonos agrarios, son medios de pago definidos por la ley mediante los cuales se cancelará parte a los propietarios de los predios que adquieran los campesinos. El artículo 37 de la Ley 160 de 1994 define los bonos agrarios como títulos de deuda pública con vencimiento final de 5 años, en aquellos casos que correspondan a adquisiciones previstas en los capítulos V y VI de la ley, y un vencimiento final de 6 años cuando correspondan a expropiaciones.

La misma ley dispone que los bonos agrarios son parcialmente redimibles en cinco o seis vencimientos anuales, iguales y sucesivos, según el caso, el primero de los cuales vencerá un año después de la fecha de expedición. Dispone también la ley que dichos bonos podrán ser utilizados para el pago del impuesto sobre la renta y complementarios.

En mi opinión, lo que dispone el artículo 5º del Decreto 1827 de 1995, norma acusada, en cuanto establece que cuando los bonos agrarios, sean utilizados para pagar el impuesto de renta y complementarios los cancelarán con el monto equivalente a las redenciones parciales, no excede lo dispuesto por la ley, ya que en ambos casos se está tomando como valor de redención de los bonos, el valor nominal de los mismos en cada uno de los vencimientos anuales y sucesivos a que se refiere la ley. Por ello considero que la norma acusada estaba ajustada a derecho, y en ese sentido el fallo ha debido ser adverso a las pretensiones del actor.

Julio E. Correa Restrepo 

Fecha ut supra

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