Sentencia 9855 de mayo 4 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Sent. 9855, mayo 4/2000. Ref: AC-9855

M.P. Reinaldo Chavarro Buriticá

Actor: Defensor del pueblo C/Alcalde Municipal de Floridablanca.

Acción de tutela-impugnación.

Resuelve la Sala la impugnación presentada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el diecinueve (19) de enero de 2000, por medio de la cual se ordenó conceder la acción de tutela solicitada por el defensor del pueblo, en calidad de agente oficioso de la comunidad desplazada por la violencia, asentada en el municipio de Floridablanca Santander.

Antecedentes

La demanda.

El defensor del pueblo, Regional Santander, en representación de los señores Joselito Suárez, Ramiro Ortíz, y otros, desplazados por la violencia asentados en el municipio de Floridablanca Santander, presentó acción de tutela contra el inspector civil municipal y el Alcalde Municipal de Floridablanca Santander, por no adoptar medidas de reubicación en favor de las citadas personas.

Pretende obtener el amparo de los derechos constitucionales consagrados en los artículos 1º, 5º, 11,13, 24, 44 y 50 de la Constitución Política y el pacto de derechos económicos, sociales y culturales ratificados por el artículo 93 de la Constitución Nacional, vulnerados por las autoridades nombradas, al no reubicar a los desplazados.

La causa petendi

El solicitante manifiesta que desde el 16 de agosto de 1998, 65 familias desplazadas por la violencia han estado efectuando sucesivas tomas de predios de propiedad del municipio de Floridablanca, los cuales han desalojado pacíficamente, previo compromiso del señor alcalde municipal, de cumplir la Ley 387 de 1997.

Desde el 18 de junio de 1999, 25 de estas familias, ocuparon el predio ubicado en la carrera 3ª Nº 11-20, Barrio Santa Ana, entregado por el municipio en comodato a la sociedad de Cristo, para construir unas aulas escolares. Precisa que antes de la ocupación, el predio había sido cedido a un particular, en calidad de arrendatario, el cual tenía establecido allí un parqueadero, lo que desvirtúa el objeto del contrato de comodato.

Al producirse la ocupación, la sociedad de Cristo instauró demanda ante la inspección de policía de Floridablanca por ocupación de hecho, con el fin de obtener el desalojo de éstas personas, diligencia de lanzamiento que se programó para el 13 de diciembre de 1999.

La asociación de desplazados del municipio de Floridablanca, Asodeflor, conciente de la gravedad de la situación, presentó ante el Concejo Municipal el proyecto de Acuerdo 051 del 30 de julio de 1999, con el objeto de obtener en comodato el lote ocupado por los desplazados, sin que hasta la fecha se haya resuelto nada sobre el particular.

También se propuso la venta del predio a la asociación, para que ésta llevara a cabo el proyecto de vivienda en favor de la población desplazada asentada en el municipio de Floridablanca.

Como ninguna de las alternativas propuestas ha sido acogida por las autoridades minicipales, la asociación ha dirigido peticiones al Presidente de la República, al Ministro del Interior, a la consejería de desplazados y demás autoridades del orden nacional, departamental e internacional, encargados de las políticas de desplazados, sin que hasta la fecha se haya dado solución al problema.

El desalojo de éstas familias del predio que actualmente ocupan conllevaría que se quedaran sin un lugar en donde albergarse y las abocaría a deambular por las calles generando no sólo una grave crisis para éstas personas que carecen de condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación, sino para toda la comunidad.

Solicita la protección a los derechos constitucionales fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la seguridad de las personas y a los derechos fundamentales y prevalentes de los niños, derecho a la igualdad, a la protección especial a las personas que se encuentran en condiciones de inferioridad, derecho a la vivienda digna, respeto al principio de la dignidad humana, a la solidaridad entre las personas, además de todos los derechos consagrados en el pacto de derechos económicos, sociales y culturales ratificados por el artículo 93 de la Constitución Nacional.

Posición de la parte demandada

El señor alcalde municipal de Floridablanca en su contestación de la demanda de tutela, presenta un informe sobre las gestiones que la alcaldía y ha realizado en favor de los desplazados, las cuales se resumen así:

Educación: adjudicación de más de 200 cupos escolares en establecimientos públicos educativos del municipio.

Salud: a través del Sisben, se ha obtenido hasta la fecha la afiliación al régimen subsidiado de aproximadamente 1.200 personas, atención que le implica al municipio un costo de $ 154.236.000 anuales.

Alimentos y enseres: se han distribuido de manera ocasional mercados, útiles de aseo, kits de cocina y otros elementos que se encuentran relacionados en el informe de la secretaría de promoción social.

Obtención de bieneficios ante otras entidades: se ha gestionado ante el Incora la obtención del subsidio de tierras para desplazados del barrio Santa Ana, los cuales ya fueron adjudicados encontrándose en trámite de adquisición de fincas.

Se han obtenido mercados y bienestarina del ICBF, con destino a los desplazados.

La DIAN donó 500 kilos de mercancía, los cuales fueron entregados por la red, por valor de $ 4.191.800.

Por gestión adelantada por la secretaría de promoción social, la Universidad Pontificia Bolivariana asignó dos sicólogos para que atendieran de manera permanente a los desplazados.

A través del asesor municipal de desplazados se les ha brindado asesoría para conformar las tres asociaciones que hoy existen y que gestionan recursos ante otras entidades.

Con respecto a las medidas provisionales de solución a la comunidad desplazada, destaca la creación del comité municipal de atención a desplazados, conforme a lo dispuesto en la Ley 387 de 1997 y el Decreto 173 de 1998. Alega que los programas de vivienda, de conformidad con la ley citada, le corresponde adelantarlos al Inurbe y no al municipio y que carece de recursos para ello.

Con respecto a los acuerdos, realizados con los desplazados se limita a anexar copias de las reuniones sostenidas hasta la fecha.

Finalmente, en relación con el comodato solicitado por la asociación manifiesta que el lote del barrio Santa Ana fue cedido bajo esa modalidad a la sociedad de Cristo, por Acuerdo Municipal 038 de 1993, por el término de cinco años, pero que en 1998, el concejo expidió el Acuerdo 045 de 1998 por medio del cual autorizó al alcalde municipal para dar en comodato estos terrenos, pero que el tribunal al efectuar el control de legalidad, declaró fundadas las objeciones formuladas y ordenó su archivo.

Sentencia del tribunal

El Tribunal Administrativo de Santander, decidió conceder la tutela incoada con fundamento en lo siguiente:

Pese a que en la demanda se enuncia como pretensión que se ordene al alcalde demandado dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 387 de 1997, por la cual se adoptan medidas para prevenir el desplazamiento forzado, pedimento propio de la acción de cumplimiento, no puede perderse de vista que su sustento no es otro que obtener la protección de los derechos fundamentales de los ocupantes del lote objeto de desalojo y que se concretan en el respeto a una vida en condiciones dignas, la seguridad, los derechos preferentes de los niños, la igualdad, la protección a las personas que se encuentran en condiciones de inferioridad consagradas en los artículos 1º, 5º, 11, 13, 24, 44 y 50 de la Constitución Nacional.

Bajo la anterior perspectiva y teniendo en cuenta las circunstancias especiales del caso concreto, la tutela está llamada a prosperar para evitar la transgresión irremediable de los derechos invocados que se derivaría de la orden de desalojo.

La impugnación

Inconforme con la decisión, el alcalde municipal de Floridablanca la impugna con argumentos que se pueden resumir como sigue:

Afirma que en ningún momento ha violado los derechos fundamentales de los desplazados, ya que por el contrario ha llevado a cabo no sólo las acciones que presupuestalmente, de acuerdo a sus precarias condiciones han sido posibles, sino las que de acuerdo a lo estipulado en la Ley 387 de 1997 y el Decreto 173 de 1998 son de competencia de ese ente territorial.

Asegura que la atención de desplazados obedece a un plan nacional de atención integral en el que se han distribuido competencias de manera justa entre las entidades del orden nacional, tales como el Incora, el Ministerio de Agricultura, la red de solidaridad, ICBF, SENA, Inurbe, etc. Que el artículo 19 de la Ley 387 de 1977 ha asignado competencias a los entes territoriales, tales como salud y educación numerales 9º y 10, los cuales como quedó demostrado ante el tribunal, han sido cumplidos por el despacho. De igual modo se dio cumplimiento a la prestación de atención humanitaria de emergencia y alojamiento transitorio por un término superior a los tres meses.

Además señala que el derecho a la vivienda digna no es un derecho fundamental sobre el que pueda recaer la acción de tutela, como lo ha manifestado la Corte Constitucional en múltiples fallos y transcribe al efecto algunos apartes de las sentencias T-251 de 1995 y T-203 de 1999.

Consideraciones

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional, tiene por objeto la protección de los derechos fundamentales que se encuentren amenazados o vulnerados por la acción u omisión de alguna autoridad pública, o por un particular, en los casos señalados en la ley.

En el caso sub examine, el demandante afirma que los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la seguridad de los derechos fundamentales de los niños, derecho a la igualdad, a una vivienda digna, a la protección del Estado, el respeto al principio de la dignidad humana y a la solidaridad debida a las personas de un grupo de 25 familias desplazadas por la violencia que actualmente ocupan un predio de propiedad del municipio de Floridablanca, se encuentran amenazadas por la orden de desalojo emanada de la inspección de policía de ese municipio.

Solicita que se protejan los derechos constitucionales fundamentales de esas personas y que, como consecuencia de ello, se ordene al señor alcalde municipal de Floridablanca adoptar las medidas a que legalmente está obligado de acuerdo a la Ley 387 de 1997 (fl. 91).

Observa la Sala que el demandante incluye dentro de sus pretensiones la solicitud de dar cumplimiento a la Ley 387 de 1997, “por medio de la cual se adoptan medidas para la prevención para el desplazamiento forzado, la atención, protección, consolidación y estabilización socieconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”, que establece expresamente, en su artículo 33: “los beneficiarios de la presente ley... podrán ejercitar la acción de cumplimiento para exigir judicialmente la plena efectividad de los derechos consagrados en la presente ley en favor de los desplazados...”. Es claro entonces que la acción impetrada no es idónea para proteger los derechos colectivos de los desplazados, los cuales deben ser reivindicados mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento.

Los desplazados, según se desprende de lo establecido en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, son personas que se han visto forzadas a abandonar su residencia y migrar a otras regiones del territorio nacional, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personal han sido vulnerados o amenazados en razón del conflicto armado, de la violencia generalizada o de violaciones a los derechos humanos. Ello los somete a situaciones afrentosas, lesivas de la dignidad humana, porque al ser desarraigados de su medio y obligados a abandonar su residencia y bienes materiales indispensables para proteger su vida y la de sus familias, se les vulneran sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la libre circulación, etc.

Las personas en cuyo interés se solicita la tutela son desplazadas por la violencia, según se desprende de las certificaciones expedidas por el personero de Floridablanca visibles en los folios 1-22, que constituyen prueba suficiente para acreditar la calidad de desplazados, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 de la Ley 387 de 1997, que dispone que para acceder a los beneficios de esta ley, se requiere haber declarado dicha condición ante la Procuraduría General de la Nación, la personería del pueblo o las personerías municipales. Entre ellos se encuentran niños, ancianos y minusválidos que requieren una especial protección del Estado (fl. 91).

Así las cosas, en el presente caso puede aceptarse que la orden de desalojo contenida en la Resolución 026 de agosto 9 de 1999 dictada por el inspector civil municipal de Floridablanca, constituye una amenaza a los derechos fundamentales de las personas que actualmente ocupan el predio ubicado en el bario Santa Ana calle 11 entre carreras 6ª y 7ª, de propiedad del municipio de Floridablanca, puesto que al hacerse efectiva la orden de desalojo a que se refiere el artículo cuarto de la resolución citada, todas las personas que allí se encuentran quedarían deambulando en las calles, en estado de indefensión y desprotección total. (fls. 40-42).

Colombia es un Estado social de derecho y sus actuaciones deben estar dirigidas a la protección y el respeto de la dignidad humana, según se desprende de lo establecido en el artículo 1º de la Constitución Nacional que dispone:

“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.

El Estado social de derecho se caracteriza esencialmente por ser garantista de los derechos de los asociados. Precisamente por ello se hace tanto énfasis, por medio de sus distintas instituciones, en la obligación de salvaguardar los derechos fundamentales de todos los ciudadanos, pero especialmente los de la población más vulnerable.

La Corte Constitucional en Sentencia T-505 de agosto 28 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes, dijo:

“....El carácter social de nuestro Estado de derecho no es una fórmula retórica o vacía. Por el contrario, la naturaleza social que identifica al ordenamiento jurídico tiene clara expresión en la prevalencia de los derechos fundamentales, en la superación de la crisis del estado de derecho como sinónimo de la legalidad abstracta y en la inmediata realización de urgentes tareas sociales, todo lo anterior en desarrollo de los principios de solidaridad y dignidad humana.

La dignidad humana y la solidaridad son principios fundamentales del Estado social de derecho. Las situaciones lesivas de la dignidad de la persona repugnan al orden constitucional por ser contrarias a la idea de justicia que lo inspira. La reducción de la persona a mero objeto de una voluntad pública o particular (v. gr. esclavitud, servidumbre, destierro), los tratos crueles, inhumanos o degradantes (C.N., art.120) simplemente aquellos comportamientos que se muestran indiferentes ante la muerte misma, son conductas que desconocen la dignidad humana, y en caso de vulneración o amenaza de derechos, fundamentales, pueden ser pasibles de repulsa inmediata por vía de la acción de tutela, sin perjuicio de las acciones legales correspondientes.

Toda persona tiene el deber constitucional de obrar de conformidad con el principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas. Las autoridades de la república, a su vez, tienen la función de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares...”.

Los desplazados por la violencia se encuentran en una situación injusta en la que, merced a la violencia, se les han vulnerado los derechos fundamentales, a la vida en condiciones dignas, la seguridad, la protección especial debida a los ancianos, niños y discapacitados, cuya manifiesta condición de debilidad e inferioridad impone la procedencia de la tutela.

La Sala advierte, de otra parte, que el representante legal de la sociedad de Cristo, persona jurídica que invoca su calidad de comodatario para reclamar el desalojo de los demandantes, acredita tal condición con el Acuerdo 038 del 28 de mayo de 1993 (fls. 192 y 193) expedido por el consejo municipal de Floridablanca (allegado al proceso a instancias del tribunal fls. 118 y 119), en cuyo artículo segundo se dispone: “cédase nuevamente en comodato, por el término de cinco (5) años a la Sociedad de Cristo los terrenos determinados en el Acuerdo 093 de 1985”.

Si se tiene en cuenta que el referido acuerdo fue expedido en 1993, los cinco años de vigencia del préstamo de uso autorizado debieron concluir en 1998 y ello significa que, la pretensión de restitución de la posesión por dicha entidad, puede carecer de fundamento jurídico y fáctico. Así se revela claramente de las pruebas allegadas al informativo.

Lo anterior significa que la protección que habrá de otorgarse a los demandantes no afectará derechos subjetivos de particulares, pues se trata de un predio de propiedad del municipio, no afectado a un uso especial de interés general.

Las razones expuestas son suficientes para confirmar la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia de 19 de enero de dos mil (2000) dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, remítase copia al tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue discutida en y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Darío Quiñones Pinilla—Roberto Medina López—Reinaldo Chavarro Buriticá—Mario Rafael Alario Méndez.

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