Sentencia 9894 de julio 31 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RESPONSABILIDAD PERSONAL DEL FUNCIONARIO

POR ACTUACIONES DOLOSAS O GRAVEMENTE CULPOSAS

EXTRACTOS: «El primer aspecto que debe examinar la Sala es el relativo a los conceptos de culpa grave y dolo que consagran los artículos 77 del CCA y 90 inciso 2º de la Constitución Política, eventos en los cuales además de la responsabilidad del Estado se compromete la responsabilidad personal del funcionario.

Ya desde el año de 1961 el Consejo de Estado, en ejercicio de la iniciativa legislativa que le otorgaba tanto la Constitución anterior como la actual, había manifestado su preocupación por reglamentar la responsabilidad de los funcionarios administrativos por actos, omisiones o errores por cuya causa se condena a la administración.

Así, en un proyecto de ley presentado al congreso en ese año señaló algunas pautas de lo que debía considerarse error inexcusable de conducta y por consiguiente grave falta contra la administración del funcionario que obrando en ejercicio de funciones del servicio o con ocasión y pretexto de éste, hubiere causado algún daño a los ciudadanos y, en consecuencia, debía contribuir a la reparación económica de aquél. Merecen señalarse los casos en que se obra por motivos que se apartan evidentemente de las finalidades del servicio público; o, so pretexto de obtener los fines del servicio, buscan cumplir otros de conveniencia particular causando injustos daños a terceros; proceder en contradicción manifiesta con las normas reglamentarias que les señalan sus deberes y con las órdenes e instrucciones superiores que les hayan comunicado de antemano; pretermitir las normas del procedimiento gubernativo establecidas para garantizar los derechos de las personas(1).

No obstante, tanto el artículo 77 del CCA como el inciso 2º del artículo 90 de la Constitución Política al regular la responsabilidad personal del funcionario optaron por referirse a los conceptos de culpa grave y dolo, en lugar del error inexcusable de conducta que en su momento había sugerido el Consejo de Estado.

(1) Allí se decía que esa enumeración no era taxativa y que los reglamentos administrativos podían establecer otros errores graves de conducta, además de los casos de mala conducta previstos en las leyes. Cfr. Anales del Consejo de Estado, año XXXV, Tomo LXII, 1958 a 1960, págs. 873 y 874.

De conformidad con el artículo 28 del Código Civil, las palabras de la ley se entenderán en su significado natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en estas su significado legal.

Por su parte, el artículo 63 de la misma obra señala que

“La ley distingue tres especies de culpa o descuido:

Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo.

Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano.

El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.

Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado.

El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”.

Estas previsiones, sin embargo, deben armonizarse con lo que dispone el artículo 6º de la Carta Política, el cual señala que los servidores públicos son responsables no sólo por infringir la Constitución y las leyes como lo son los particulares, sino también por extralimitación u omisión en el ejercicio de sus funciones; así mismo con el artículo 91 de la misma obra que no exime de responsabilidad al agente que ejecuta un mandato superior, en caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona.

Igualmente, el juez debe valorar la asignación de funciones señaladas en el reglamento o manual de funciones sin que dicho reglamento pueda, de ningún modo, como lo sugieren algunos, entrar a definir cuales conductas pueden calificarse de culpa grave o dolo(2) por cuanto este es un aspecto que la Carta ha deferido a la reserva de ley (C.N., art. 124).

De aquí se desprende que si bien los conceptos de culpa penal y culpa civil pueden equipararse(3) el juez administrativo al momento de apreciar la conducta del funcionario público para determinar si ha incurrido en culpa grave o dolo, no debe limitarse a tener en cuenta únicamente la definición que de estos conceptos trae el Código Civil referidos al modelo del buen padre de familia para establecerla por comparación con la conducta que en abstracto habría de esperarse del “buen servidor público”, sino que deberá referirla también a los preceptos constitucionales que delimitan esa responsabilidad (C.N., arts. 6º y 91).

(2) En este sentido, Juan Carlos Henao Pérez, Reflexiones sobre el Futuro de la Responsabilidad Extracontractual en Colombia en Memorias Congreso Internacional Derecho Público, Filosofía y Sociología Jurídicas: Perspectivas para el próximo milenio. Universidad Externado de Colombia, 1996. págs. 739 y ss.

(3) Javier Tamayo Jaramillo, La Indemnización de Perjuicios en el Proceso Penal. Medellín, Biblioteca Jurídica Diké, 1993. págs. 184 y ss.

II. En este orden de ideas, la Sala no comparte los planteamientos que, sobre los efectos de la sentencia penal absolutoria en la responsabilidad patrimonial del servidor público que dio lugar a la condena de la entidad, hace el señor procurador delegado refiriéndose a casos diferentes de los previstos en el artículo 57 del Código de Procedimiento Penal, eventos estos en los que por expreso mandato legal la acción civil no podrá iniciarse ni proseguirse.

Y no los comparte, porque a pesar de las similitudes que puedan registrarse entre las valoraciones —y, eventualmente, las conclusiones— que se realizan sobre la conducta de la persona a la luz de ordenamientos distintos, las perspectivas desde las cuales se examinan son igualmente diferentes, conservando el juez de cada jurisdicción o especialidad la independencia y autonomía en sus decisiones.

Lo cual significa que, a menos que una norma positiva como la del mencionado artículo 57 CPP lo ordene, las providencias que adopte —para el caso que nos ocupa— un juez penal, no vinculan al juez administrativo quien podrá valorar la prueba sin más limitación que la impuesta por las normas procesales que lo rigen. Si tal no fuera el claro sentido de la ley, obviamente hubiese consagrado una fórmula más amplia que impidiera el ejercicio de la acción en todo caso en que se hubiese absuelto al procesado por hallarse probada cualquiera de las causales de justificación o de inculpabilidad.

III. En consecuencia, se debe proceder a examinar la conducta del llamado en garantía para determinar si ella se realizó con el grado de culpabilidad exigido por los artículos 77 del CCA y 90 de la Constitución Política, es decir, si en la actividad desplegada por el suboficial R...se advierte la existencia de dolo o culpa grave».

(Sentencia de julio 31 de 1997. Expediente 9894 Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque).

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