Sentencia 99-2003 de febrero 19 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

LA SOLA EXISTENCIA DE UN HORARIO NO ES INDICATIVA DE SUBORDINACIÓN

EXTRACTOS: «En lo atinente al fondo del asunto, la Sala ha venido expresando que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la Constitución Política que contemplan la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas del mismo carácter, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma, función pero en calidad de servidores públicos.

Para desentrañar la verdadera relación existente, se examinará si en el plenario se encuentran acreditados los elementos que conforman la relación laboral, entre ellos la prestación personal del servicio, la retribución del mismo, y que este se haya ejecutado bajo una situación de continuada subordinación y dependencia.

La prueba documental aportada consiste en las planillas del personal que laboraba para la división especial de servicios públicos, más tarde unidad administrativa especial de servicios públicos domiciliarios de Riohacha, signadas en su mayoría por el director o gerente de la mentada división, respectivamente, como también en los oficios que dan cuenta de esas planillas a la secretaría general de la alcaldía de Riohacha, remitidos por la pagadora de la división especial Ivette Consuelo Ruiz Vega, documentos todos que militan a folios 16 a 18, 20 a 21, 23, 25 a 26, 28, 31 a 32, 34 a 35, 37 a 38, 40 a 49, 51, 53 y 55, y que no fueron en momento alguno tachados como falsos por la demandada, razón para que se les atribuya pleno valor probatorio.

De los referenciados documentos, se puede deducir tanto la prestación personal del servicio como el pago percibido por el mismo, pues en todos ellos se consigna la suma correspondiente por cada vigencia fiscal efectivamente laborada por las personas que allí se indican encontrándose el actor entre ellas.

En la contestación a un derecho de petición elevado por el actor y anterior a la litis (fl. 14), se afirma que: “después de revisadas minuciosamente las nóminas que reposan en la tesorería y en la secretaría de hacienda municipal respectivamente”. Conforme a ello, la administración territorial reconoce deber al demandante “por concepto de las mesadas” ciertos períodos en los años 1997, 1998 y 1999. Este documento al igual que los obrantes a los folios 50, 52 y 54 (certificados de reserva presupuestal para el pago de un “contratista personal de nómina (orden de servicios)”, para los meses de febrero, mayo y junio de 1999, en la unidad especial de servicios públicos domiciliarios) acreditan la remuneración reconocida por el municipio de Riohacha al accionante.

No obstante, no ocurre lo mismo con el elemento subordinación. Al respecto es dable examinar la certificación vista al folio 5/13 expedida por el jefe de personal de la alcaldía del municipio de Riohacha en la cual se aduce:

“... Que el señor Wenceslao Velásquez Robolledo (sic), identificado con la cédula de ciudadanía 19.613.406 de Aracataca-Magdalena, quien venía (sic) desempeñando las funciones de técnico electromecánico, desde el 12 de febrero de 1995 hasta el 8 de julio de 1999, cumpliendo horario de las 8:00 a.m. a 12:00 m y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m. ... Se expide en Riohacha a los 22 días del mes de julio de 1999”.

Igualmente, al folio 7/15 milita la constancia expedida por el jefe de personal de la unidad administrativa especial de servicios públicos de Riohacha Fruto Deluque Celedón, en la cual se indica:

“Que el señor Wenceslao Velásquez, identificado con cédula de ciudadanía 19.613.406 expedida en Aracataca (Magdalena) viene laborando como técnico electromecánico para el municipio de Riohacha a través de la empresa prestadora de servicios públicos desde el día 12 de febrero de 1995 y desde entonces viene cumpliendo un horario laboral de 8 horas diarias de lunes a viernes incluyendo fines de semanas (sic) si así se requiere”.

Aunque a primera vista se puede pensar que el cumplimiento de un horario es de suyo un elemento configurativo de la subordinación transformando una relación que ab initio se consideró como contractual en laboral, lo cierto es que en determinados casos el cumplimiento de un horario es sencillamente la manifestación de una concertación contractual entre las partes, administración y particular, para desarrollar el objeto del contrato en forma coordinada con los usos y condiciones generalmente aceptadas y necesarias para llevar a cabo el cumplimiento de la labor.

Así lo sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado en reciente pronunciamiento:

“(...) si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad. Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de esta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales”(1).

El sub lite se encuadra dentro de tal circunstancia, pues entre el libelista y la entidad accionada hubo una relación de coordinación, que no permite configurar la existencia de subordinación, y por tanto, no hay lugar a deducir que en realidad se hubiera encubierto una relación laboral, aun cuando los otros dos (2) elementos, prestación personal del servicio y remuneración si se hallan suficientemente probados en el expediente.

Además, en el sub examine para que la Sala hubiese llegado al aserto de considerar existente la relación laboral entre las partes en contienda, no era suficiente probar la existencia de un horario como único elemento indicativo de subordinación. Era imperioso, que el accionan te demostrara por otros medios de prueba, en forma incontrovertible e inocultable, la circunstancia de especial dependencia de modo que no quedara duda acerca del desempeño del actor en las mismas condiciones que lo efectuaría un servidor público.

Así lo ha consignado la jurisprudencia de la Sala en varias oportunidades:

“A la parte actora en el ejercicio de la acción jurisdiccional, le corresponde acreditar los elementos de la relación laboral que se dejaron enunciados. Vale decir, que con las funciones plasmadas en el contrato de prestación de servicios se desplegaron actividades propias de los servidores públicos.

Para lograr este objetivo, tendrá que revestir el proceso de pruebas documentales, testimoniales y los demás medios que sean pertinentes. A través de las documentales, tendrá que demostrar por ejemplo, que las actividades asignadas mediante contratos son similares o iguales a las cumplidas por el personal de planta; que al contratista se le brindaba el trato propio de un empleado público porque recibía órdenes y llamados de atención; que se le asignaban actividades que implicaban subordinación y dependencia; que recibía por concepto de honorarios unos ingresos aproximados a los devengados por el personal de planta (para efectos de desvirtuar indiciariamente el concepto de “honorarios”); que entregaba tareas e informes los cuales eran objeto de revisión o corrección, que los contratos se celebraban en intervalos próximos (para efectos de desvirtuar indiciariamente la temporalidad) o que el desarrollo de la función comprendía naturalmente elementos propios de la relación laboral.

A través de las testimoniales, podrá demostrar la subordinación, la dependencia, el cumplimiento de horario y de órdenes. Es importante precisar, que la Sala ha venido restando valor probatorio a las declaraciones rendidas por personas que se encuentran en similares condiciones al demandante, vale decir, vinculados a su turno mediante contratos de prestación de servicios(2) por considerar que son probanzas carentes de imparcialidad en tanto se trata de declarantes que ostentan interés en el proceso”(3). Resaltado fuera de texto.

En efecto, el plenario se aprecia desértico en cuanto a la existencia de probanzas que pudieran corroborar otros elementos diferentes a la prestación personal del servicio y la remuneración, vale decir no se acreditó de manera inequívoca la subordinación y por ende, no es dable inferir que en realidad, sí existió una relación laboral.

La parte actora no citó a ninguna persona para que rindiera testimonio en orden a dar fe acerca de las directrices de carácter obligatorio que debía cumplir; tampoco aportó documento alguno a través del cual se le llamara la atención o se le impusiera cierta orden no susceptible de ser discutida; no se logró desvirtuar la simple facultad de supervisión que la contratante tiene sobre el contratista y que puede darse perfectamente en una orden de prestación de servicios.

De igual forma no se comprobó la obligación para el actor de cumplir ciertas metas u observar determinados métodos en la realización de sus labores; mucho menos se insinuó siquiera como indicio si tenía que rendir informes susceptibles de corrección, o dar cuenta de sus actos a algún superior.

Como corolario, la falencia de la prueba evidencia que estaba ausente el elemento subordinación. El expediente guardó absoluto silencio en cuanto a las funciones desempeñadas por el señor Wenceslao Velásquez Rebolledo, así como tampoco se acreditaron las funciones de los demás empleados de planta, si es que existían tales empleados, razón que impide efectuar parangón alguno a través del cual se pueda concluir que al accionante se le estaba brindando un trato desigual en detrimento de las previsiones contenidas en el artículo 13 de la Constitución Política.

Ocurre la misma situación con las sumas pagadas a título de contraprestación del servicio, pues no se sabe si existiendo empleados de similar carácter, estos sí en planta de personal, se les retribuía sus labores en forma igual o diferente, discriminatoria o superior que al señor Velásquez Rebolledo, como para realizar el juicio de razonabilidad en la determinación de la violación al principio de igualdad.

Por otro lado, y aunado a todo cuanto antecede, no coadyuva las pretensiones del libelista que la misma Ley 80 de 1993 en su artículo 32, permita la contratación estatal bajo dos (2) supuestos claramente definidos: la insuficiencia de la planta de personal para atender funciones no propias del giro de la entidad ni permanentes; y como otra opción diferente, la contratación de personal con conocimientos específicos, como por ejemplo los técnicos. Y es justamente, esta última la situación del demandante, pues al tratarse de un técnico electromecánico, bien podía la administración contratar sus servicios sin desmedro alguno a la legislación vigente.

Resumiendo, como no se acreditó que al señor Wenceslao Velásquez Rebolledo se le impartieran órdenes de perentorio cumplimiento; ni tampoco se probó que ejecutaba las mismas funciones que otros funcionarios de planta en la unidad administrativa especial de servicios públicos domiciliarios de Riohacha y no siendo suficientes los documentos aportados y atrás referenciados para demostrar la existencia de todos y cada uno de los elementos requeridos para la existencia de una relación laboral a contrario de la contractual, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar debiéndose proceder a confirmar la sentencia apelada».

(Sentencia de 19 de febrero de 2004. Expediente 0099-03. Consejero Ponente: Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado).

(1) Sentencia del 18 de noviembre de 2003. Radicación IJ-0039, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. Actora: María Zulia Ramírez Orozco.

(2) Sentencia de 31 de octubre de 2002. Radicación 20001-23-21-000-990756-01, referencia 1420-2001. Actor: Carlos Chinchilla Lanzziano contra Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.

(3) Sentencia del 28 de noviembre de 2002. Ref. 0804-2002, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. Actor: Henry Javier Cujia Villazón.

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