Auto 9910 de octubre 20 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

ACCIÓN DE NULIDAD

CONTRA ACTOS PARTICULARES

EXTRACTOS: «1. Si bien es cierto el contencioso de simple nulidad regulado en el ar-tículo 84 del CCA procede no sólo contra los actos de carácter general, sino también contra los de contenido particular (creándose así la regla general), no es menos cierto que frente a estos últimos la jurisprudencia ha venido precisando su alcance, ya que cuando la nulidad del acto produce automáticamente el restablecimiento del derecho para la persona afectada, no podrá impugnarse en acción de simple nulidad por cualquier persona sino por la legitimada para el efecto, y eso mediante la acción que regula el artículo 85 del CCA, o sea por la de nulidad y restablecimiento, en la oportunidad indicada para la misma.

2. Así mismo, no procederá la acción de nulidad, y ni siquiera la de restablecimiento, cuando la ley expresamente señala que ciertos actos no serán susceptibles de las mencionadas acciones, porque tendrán otras más adecuadas y especiales en razón de su materia. Así, por ejemplo, el acto administrativo de elección o nombramiento que será impugnable a través de la acción pública electoral; el acto de extinción del dominio de un bien rural, controlable por la vía de la acción revisora que contempla la Ley 160 de 1994 o estatuto agrario; el acto de adjudicación de un baldío, que tendrá una acción pública especial, caducable en dos años y que puede ser instaurada por cualquier persona o por los procuradores agrarios, fuera de la de nulidad y restablecimiento que también podrá formular la persona afectada con dicha adjudicación.

3. Además, existen casos en los que la ley expresamente señala que ciertos actos de contenido particular serán pasibles de la acción de simple nulidad, como sucede con los que conceden licencias, autorizaciones o permisos que puedan afectar el medio ambiente. En estas hipótesis, la ley no hace sino reafirmar la regla general que contempla el artículo 84 del CCA.

4. Lo precedente permite afirmar, en otras palabras, que nada impedirá, salvo que la ley expresamente lo prohíba, la procedencia de la acción de simple nulidad contra el acto de carácter particular, siempre que su nulidad no implique el restablecimiento de un derecho subjetivo para el administrado. Por ejemplo, así como podrá pedirse por cualquier persona y en cualquier tiempo la nulidad por razones de ilegalidad del acto que concede licencia de funcionamiento a una radiodifusora o una ruta de transporte terrestre (la nulidad no restablece, en principio, el derecho de nadie en particular), no podrá pedirse por cualquier persona la nulidad del acto que deniega el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de un funcionario destituido, porque frente a este acto la única acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento instaurada por el interesado.

5. Las sencillas ideas precedentes ponen de relieve el desfase de la tesis de quienes sostienen que la acción de simple nulidad (art. 84) contra los actos de contenido particular no procederá sino en aquellos eventos expresamente señalados en la ley (1). Porque al afirmar tal cosa no sólo está desconociendo el artículo aludido, contentivo de la regla general que esa misma norma establece (que todos los actos, en principio, son susceptibles de la acción de simple nulidad), sino que están creando contra legem la regla contraria, o sea que los actos de contenido particular no son susceptibles de la acción mencionada sino cuando la ley expresamente lo permita.

6. El juez y en especial el administrativo, debe tener poderes interpretativos amplios. Pero esa interpretación, por amplia que sea, no podrá ir hasta el desconocimiento de la norma-tividad procesal y sustantiva que compendia la garantía constitucional del debido proceso.

7. La tesis Arrieta conocida como de “los móviles y finalidades” (sentencia de 10 de agosto de 1961) acata en toda su extensión la regla que contempla el artículo 84. Baste leer dicha providencia para corroborar ese aserto(2). En interés de la legalidad todos los actos, sin distingos, son susceptibles de la acción de simple nulidad. Pero cuando esa nulidad implica el restablecimiento del derecho del administrado, la acción no podrá instaurarse sino por el interesado y dentro del término señalado en la ley.

8. Cuando el legislador expresamente señala que determinado acto de contenido par-ticular también será susceptible de acción de simple nulidad instaurable por cualquier persona, no está excepcionando la regla prevista en el artículo 84, sino que la está reafirmando; y no la excepciona porque dicha norma precisamente permite esa acción tanto para los actos de contenido particular como general. Puede incluso pensarse que la previsión de la norma nueva que así lo indica, en cierto sentido sobra.

Y tampoco el señalamiento expreso de la acción de nulidad para los actos particulares implica excepción a la regla del artículo 85, porque dentro del género actos de contenido par-ticular o concreto, existen unos que miran con exclusividad al interés propio de la persona afectada (la negativa de un permiso de conducción, de funcionamiento de un bar, de una licencia de construcción, etc., etc.) y frente a los cuales es fácil entender la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento instaurable por la misma; y se dan otros que fuera de incidir en el interés particular del administrado, afectan o pueden afectar así mismo derechos o intereses colectivos vinculados al patrimonio, a los bienes públicos en general, al ambiente, a la salubridad, al espacio, etc., etc., en los cuales la concurrencia de las dos acciones reguladas en los artículos 84 y 85 es no sólo evidente sino posible. Así, el particular afectado directamente con el acto tendrá la acción de nulidad y restablecimiento y los terceros, la de simple nulidad no sólo en salvaguarda del orden jurídico sino en defensa de los derechos e intereses de la colectividad. Piénsese en actos que conceden a determinadas personas licencias para ocupar el espacio público; para captar aguas de uso público para el servicio de un predio o industria; para explotar rutas áreas, fluviales, terrestres o marítimas; para hacer transmisiones de radio a través de una estación emisora; para explotar bosques naturales, canteras o yacimientos mineros o petrolíferos etc., etc.».

(Auto de octubre 20 de 1995. Expediente 9910. Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jara-millo).

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