Sentencia AC-10203 de junio 29 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Ref.: Expediente AC-10203

Consejero Ponente:

Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda

Actora: Ana Beatriz Moreno Morales.

Pérdida de investidura del senador Édgar José Perea Arias

Bogotá, D.C., veintinueve de junio de dos mil cuatro.

Procede la Sala Plena de lo contencioso administrativo a pronunciarse, respecto del carácter inmodificable, inimpugnable y definitivo de la sentencia que decretó la pérdida de investidura de Édgar José Perea Arias, quien había sido elegido senador de la República para el período 1998-2002.

Como la Sala de Revisión compuesta por los magistrados Jaime Araújo y Alfredo Beltrán de la Corte Constitucional decidió dejar sin efectos, mediante tutela, dicho fallo, es menester que el Consejo de Estado, en ejercicio de su competencia constitucional, ponga fin a la situación que quedó en vista de esa determinación constitutiva de intromisión indebida y para tal efecto procede a examinarla a la luz de los mandatos contenidos en la Carta Política y de la cosa juzgada constitucional, para precisar si tiene, o no, validez y si continúa intacta la sentencia que decretó la pérdida de investidura del referido ex miembro del Congreso de la República.

Recuento y conclusiones sobre lo acontecido luego del fallo del 18 de julio de 2000.

Contra el fallo del dieciocho de julio de dos mil que decretó la pérdida de investidura de Édgar José Perea Arias se instauró acción de tutela, que en últimas fue resuelta por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante Sentencia SU-858 de 2001 en el sentido de rechazarla por improcedente porque, entre otras razones, “dentro del proceso de pérdida de investidura de los congresistas existe un medio de defensa idóneo para la protección del derecho al debido proceso y como resultado del cual el afectado puede obtener la restitución total de su derecho, o abrir la vía para la obtención de una reparación patrimonial compensatoria”.

Tal mecanismo es el recurso extraordinario de revisión. Y, además, añadió la mencionada corporación, que “no puede el juez de tutela desplazar, para fallar en su lugar, al juez competente conforme a la Constitución y no siendo viable la tutela en este caso como mecanismo transitorio, la acción de tutela resulta improcedente”.

Del anterior pronunciamiento solo discreparon los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería.

El mecanismo idóneo de defensa fue ejercido por el interesado y el Consejo de Estado en fallo del 13 de agosto de 2002 denegó la revisión interpuesta luego de un estudio pormenorizado del asunto.

De nuevo Édgar José Perea Arias volvió a incoar acción de tutela con iguales argumentos y la Sala de Revisión, integrada solo por los magistrados Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán, pues Manuel José Cepeda Espinosa habíase declarado impedido para conocer de ella, la decidió el 16 de diciembre de 2003, en fallo T-1232 que de modo ostensible invadió la competencia exclusiva y excluyente del Consejo de Estado, pues hizo el estudio del alcance del inciso 1º del artículo 180 de la Constitución en relación con el caso planteado por el actor Perea Arias. Concluyó que la acción de tutela era procedente cuando se incurría en vía de hecho y que el Consejo de Estado “a pretexto de realizar una interpretación ''teleológica'' del referido precepto constitucional, termina por crear, sin estar autorizado para ello, una causal de pérdida de investidura que la disposición constitucional no contempla, consistente en que el miembro del Congreso no puede desempeñar ningún oficio diverso al de congresista, aunque ese oficio no esté mediado por una vinculación laboral o remuneración. Interpretación que a todas luces resulta irrazonable y excesiva, toda vez (sic), que ella conduciría a que la mayoría de los congresistas, por no decir que todos, perdieran su investidura de congresistas, pues es notorio que ellos desarrollan oficios privados”.

“En este orden, del numeral 1º del artículo 180 citado no se desprende la opción o sentido normativo que el Consejo de Estado derivó del mismo, para quitarle la investidura al entonces senador Perea; sino que por el contrario, dicho tribunal se ubicó por fuera del marco interpretativo que ofrece esa norma para, a partir de su punto de vista, realizar una interpretación contraria a toda lógica y a la misma Constitución...”.

Agrega el referido fallo:

“En el proceso de pérdida de investidura del señor Perea Arias no se aportó prueba alguna que demostrara que mantuvo vínculo laboral con los medios de comunicación que lo invitaron a narrar y realizar los comentarios deportivos. Circunstancia que por lo menos no brindaba certeza acerca de cuál fue su verdadera conducta al respecto, arrojando duda sobre su comportamiento. En estas condiciones era conducente que el Consejo de Estado diera el beneficio de la duda al señor Perea, desconoció la regla del debido proceso que lo constreñía a estimar la duda a favor del procesado, constituyéndose por esta vía otra violación del derecho fundamental al debido proceso del actor”.

En relación con la procedencia de la acción de tutela manifestó que esta se justificaba aún más, “cuando los recursos en la vía ordinaria deben ejercerse ante al mismo juez. En este sentido, quien no ha protegido un derecho fundamental o lo ha violado es muy difícil que confiese su violación, pues nadie confiesa que no protegió o vulneró un derecho, y mucho menos en un incidente especial, decidido por el mismo juez que los vulneró. Así, el proceso ''ordinario'' se muestra exiguo en garantías, haciendo procedente, con mayor razón, la acción constitucional de tutela, por resultar precaria la defensa del derecho fundamental en este evento, pues, es evidente la depreciación de las garantías procesales en estas circunstancias, por la disminución de la imparcialidad del juez que debe decidir sobre su propia actuación, por no tener superior jerárquico”.

Concedió el juez de tutela la protección de los derechos fundamentales que según el actor le fueron conculcados, se abstuvo de ordenar el reintegro de Perea Arias al cargo de senador, por hallarse vencido el período constitucional para el cual fue elegido, y dejó sin efectos las sentencias de fechas 18 de julio de 2000 que decretó la pérdida de la investidura y 13 de agosto de 2002, que denegó las súplicas propuestas al interponerse recurso extraordinario especial de revisión.

Finalmente, mediante decisión mayoritaria denegó la Corte Constitucional la solicitud de nulidad que se propuso con base en que una Sala de dos magistrados desconoció la jurisprudencia de su Sala Plena, como más adelante se verá.

Todo el recuento que antecede permite llegar a las siguientes conclusiones:

1. La mencionada Sala de Revisión, sobre el caso de pérdida de investidura de Édgar José Perea Arias, ha obrado no solo con desconocimiento de mandatos constitucionales sino también de tesis o razones que sirvieron de fundamento a decisiones anteriores de la Sala Plena de la Corte.

En efecto, por una parte sostuvo la Corte Constitucional (Sent. SU-858/2001) que el juez de tutela no puede desplazar, para fallar en su lugar, al Consejo de Estado como juez competente de pérdida de investidura de conformidad con la Constitución; pero, por la otra, los magistrados que fallaron la segunda acción de tutela erigen a aquella corporación en el órgano que dice la última palabra sobre esa misma materia y que por consiguiente puede llevar a cabo el reexamen del proceso y decidir si se deja sin efecto, o no, la sentencia con que este culminó.

2. En Sentencia SU-858 de 2001 (1) se afirmó que no procede la acción de tutela contra fallos de pérdida de investidura dado que existe medio de defensa idóneo frente a tales determinaciones, cual es el recurso extraordinario especial de revisión. Sin embargo, en el fallo de tutela posterior (2) se desconoce lo expresado en dicha sentencia y se manifiesta que el recurso extraordinario especial de revisión no es un mecanismo idóneo, pues corresponde decidirlo al mismo juez, o sea el Consejo de Estado, y “En este sentido, quien no ha protegido un derecho fundamental o lo ha violado es muy difícil que confiese su violación, pues nadie confiesa que no protegió o vulneró un derecho, y mucho menos en un incidente especial, decidido por el mismo juez que los vulneró. Así, el proceso “ordinario” se muestra exiguo en garantías, haciendo procedente, con mayor razón, la acción constitucional de tutela, por resultar precaria la defensa del derecho fundamental en este evento, pues, es evidente la depreciación de las garantías procesales en estas circunstancias, por la disminución de la imparcialidad del juez que debe decidir sobre su propia actuación, por no tener superior jerárquico”.

3. La caótica situación conceptual a que se ha hecho referencia condujo a que se dejara en firme el fallo T-1232 de 2003 que, como se ha dicho, pretende dejar sin efectos la sentencia por medio de la cual el Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura de Édgar José Perea Arias como senador de la República así como la que definió el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto por esta misma persona.

Así las cosas, resulta imperioso para esta corporación pronunciarse respecto del injurídico intento de una Sala de Revisión de la Corte Constitucional de dejar sin efectos los referidos fallos, porque es el Consejo de Estado, por mandato constitucional, el único y exclusivo juez que puede decretar, o abstenerse de hacerlo, la pérdida de investidura de un congresista, para decidir la solicitud que sobre el particular se haya elevado de conformidad con el artículo 184 de la Constitución Política. Y como siempre suele hacerlo, obrará con la objetividad, imparcialidad y al margen de cualquier interés político, pues sus miembros tienen el convencimiento de que cuando la política partidista penetra por una puerta de un despacho judicial, la justicia sale despavorida por la otra.

Con tal propósito se hacen las siguientes previas observaciones:

1. La Constitución Política límite de las funciones de los órganos y ramas del poder público.

Colombia, de conformidad con reglas inequívocas de la Constitución Política, es un Estado social de derecho, el cual debe proyectarse en beneficio de los intereses comunes o colectivos, sobre la base de varios principios insustituibles, que son el fundamento de toda organización democrática.

Uno de tales principios es el de la constitucionalidad, conforme con el cual la Carta Política prevalece sobre cualesquiera otros ordenamientos normativos internos, y en el supuesto de que alguno de estos se le oponga, las disposiciones de aquella deberán aplicarse sin asomo de duda por ser prevalentes y constituir el fundamento de todo el derecho positivo colombiano.

Así mismo, los habitantes del territorio patrio, nacionales o extranjeros, deben ajustar su conducta a los mandatos constitucionales, pues de lo contrario en la sociedad se impondría el desorden o la anarquía, y es por eso por lo que el Estado, como organización unitaria, real y efectiva, que no como mero ordenamiento normativo ideal, puede utilizar los mecanismos adecuados para impedir o sancionar las violaciones de la ley de leyes.

También a los servidores públicos, a todos los niveles, en todas las ramas del poder público, al igual que los particulares, les está vedado infringir la Constitución, pues con ello podrían estar sujetos a responsabilidad, tal como lo prescribe el artículo 6º de la Constitución Política.

El poder público, en todas sus manifestaciones, debe obrar dentro del marco de la Constitución, dado que esta señala los límites dentro de los cuales debe ejercerse. Y así, el Consejo de Estado puede conocer “de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional” (C.P., art. 237, 2). Es esta una indiscutible función encaminada a la guarda constitucional dentro de los límites fijados por el precepto transcrito. Y por su parte a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad de la Constitución dentro de “los estrictos y precisos términos” del artículo 241 de la Carta, lo que significa que el poder que ejerce esta corporación no puede ser absoluto o arbitrario sino que debe sujetarse en todo a lo dispuesto por la ley fundamental, y dentro de ese marco adoptará las decisiones y ejercerá las funciones enumeradas en el citado ordenamiento.

Igualmente, por mandato Constitucional, los estados de excepción deben someterse a las prescripciones de la Carta Política contenidas en el capítulo VI del título VII.

Las ramas ejecutiva, legislativa y judicial obran de manera armónica, ejercen controles recíprocos, todo ello en bien de la democracia y de los intereses superiores que fueron tenidos en cuenta por el constituyente cuando expidió la Carta de 1991. Ninguna de tales ramas puede incurrir en arbitrariedad alguna, pues todas tienen el límite que precisa la ley de leyes y ello preserva al Estado de derecho de abusos y desbordamientos de poder, peligrosos desde todo punto de vista para la democracia, para las libertades, para la seguridad jurídica que requiere toda sociedad moderna en la complejidad de sus relaciones.

El Estado, como fuerza unitaria que se desenvuelve en cada momento histórico de la vida social, tiene que obrar armónicamente a través de sus órganos y ramas del poder; si no, la consecuencia sería la disolución y la dispersión de sus fuerzas, y el derecho positivo, en cuya base se encuentra la norma constitucional, debe desempeñar un papel preponderante, como factor de unión de todos los elementos diversos que conforman el Estado. Es la Constitución Política la que señala las pautas que deben seguirse para que opere el enlace existente no solo entre los diversos órganos y ramas del poder sino también la labor armoniosa y conjunta que se requiere en el seno de cada organismo o institución. El Estado sería inconcebible, y no podría sobrevivir, si cada cual obrase en sentido opuesto; si por una deficiente asimilación de la evolución normativa, se propicia el enfrentamiento de quienes tienen a su cargo la dirección de la realidad que ahora incumbe afrontar.

2. La acción de pérdida de investidura es de rango constitucional.

El constituyente de 1991 confirió al Consejo de Estado el conocimiento de la acción de pérdida de investidura, la cual habrá de prosperar toda vez que aparezcan demostrados los hechos que encuadran dentro de las distintas causales previstas en el artículo 183 de la Constitución Política y el ejercicio de la jurisdicción en este preciso campo no es de naturaleza contencioso administrativa como aquella que se realiza con fundamento en el numeral 1º del artículo 237 ibídem, como cuando falla asuntos concernientes a las acciones previstas en los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo (nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho), o dirime las de reparación directa o las relativas a controversias contractuales o de responsabilidad patrimonial de la administración por daños antijurídicos que le sean imputables, o los asuntos electorales.

La acción de pérdida de investidura es, ante todo, una acción de naturaleza constitucional, no solo por el hecho de estar consagrada en la Carta Fundamental, sino también, y de manera principal, porque los pronunciamientos que hace el Consejo de Estado deben ser el resultado de la confrontación de la conducta realizada por el congresista, o la situación de este, con los mandatos o preceptos contenidos en la Constitución Política, bien porque se haya incurrido en transgresión del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, bien por haber incurrido en inasistencia en el lapso previsto en la Constitución Política o no haber tomado posesión oportunamente, bien por indebida destinación de dineros públicos, bien por haber violado la prohibición que contiene el artículo 110 ibídem, bien, en fin, por tráfico de influencias debidamente comprobado.

El Consejo de Estado, así las cosas y sin duda alguna, actúa como guardián de las normas constitucionales sobre la materia y es, por tal razón, el único que está facultado para hacer no solo la interpretación de los hechos que se sometan a su conocimiento sobre el particular, sino también para fijar el alcance o sentido de las pertinentes disposiciones de la ley de leyes. Y esta naturaleza de la acción no se cambia por el hecho de que el congresista pueda sufrir, como sanción, la pérdida de su carácter de integrante del Congreso con las consecuencias jurídicas que ello implica, pues el Consejo de Estado, para tales asuntos, de manera principal, actúa como juez constitucional, y lo hace, con la misma jerarquía con que obra la Corte Constitucional en los precisos y estrictos términos que señala el artículo 241 de la Constitución Política.

Por consiguiente, si el Consejo de Estado es el juez natural de tal tipo de acción constitucional por mandato del artículo 184 de la Constitución Política, no puede un juez de tutela corregir sus interpretaciones o las doctrinas que contenga su jurisprudencia, ni puede un juez de tutela, cualquiera que sea su nivel, sugerir siquiera cómo debe dirimirse un caso de pérdida de investidura, porque con ello estaría ejerciendo una función que por mandato constitucional está restringida a una determinada corporación; se cometería un mayúsculo desbordamiento de poder, inadmisible a la luz de las normas que regulan nuestro Estado de derecho, pues se usurparía una función constitucional ajena y con ese proceder, contrario al mandato del artículo 113 de la Constitución Política, por la desarmonía que genera en el poder público del Estado y el desorden jurídico a que da lugar, se impediría la realización de los fines que deben perseguirse.

La Corte Constitucional en el fallo SU-858 de 2001 dejó sentado que “El proceso de pérdida de investidura es un proceso de rango constitucional, en la medida en que es la propia Carta la que señala los supuestos de hecho, la consecuencia jurídica y el juez competente conforme a la Constitución...”.

Y si a lo anterior sumamos, como se indicó en líneas anteriores, que el Consejo de Estado le corresponde, por mandato del artículo 237 de la Constitución Política “Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, se impone afirmar que el único juez constitucional del país no lo es esta última corporación, sino que el ejercicio de la jurisdicción en este campo se encuentra distribuido en los precisos términos de los artículos 241; 237, 2º y 5º; y 184 de la Constitución Política; razón por la cual constituye manifiesto desconocimiento de la Carta Política sostener, como se hizo mediante auto del pasado 4 de mayo, con ponencia del magistrado Jaime Araújo Rentería, que la Corte Constitucional, como intérprete autorizado de la Constitución, es la que puede, como juez de tutela, hacer la interpretación definitiva de las causales de pérdida de investidura previstas en la ley de leyes, porque es ella la que en últimas define qué está ajustado, o no, a la Constitución, por ser el único Tribunal Constitucional de Colombia.

Al primer golpe de vista se aprecia que el criterio a que se acaba de aludir, amén de ser el reflejo de tendencias foráneas de países con tradición jurídica, cultural, social y política muy diversa de la colombiana, representa una posición absoluta, es decir, suelta de ley o sin sujeción a norma alguna, que raya en lo arbitrario, con ostensible ausencia de sustento constitucional, aunque aparentemente dice perseguir un propósito justo.

El profesor Luis Recasens Siches (3) enseña que “Si bien en algún caso concreto es posible que el contenido de un mandato arbitrario parezca justo y acertado —y aún más justo que el que se derivaría del derecho vigente— no obstante, hay que reconocer que la arbitrariedad, tan solo por ser tal, resulta la plaga mayor que pueda sufrir la sociedad. Porque, aun en el caso de que el mandato arbitrario se guiase por una buena intención, destruiría el elemento esencial de la vida jurídica, la fijeza, la inviolabilidad de las normas; en suma, la seguridad”.

3. El juez de tutela no puede suplantar al competente.

El juez de tutela, en ningún caso puede ejercer una función suplantadora de otro juez, y mucho menos cuando este obra en ejercicio de mandatos constitucionales y con el propósito de salvaguardar la ley de leyes dentro de un especial marco de competencia constitucional. Y esto es apenas consecuencia de precisos ordenamientos superiores. En efecto, si bien es cierto que toda persona está facultada para incoar la acción que consagra el artículo 86 de la Constitución Política, cuando sus derechos fundamentales constitucionales han sido vulnerados o se encuentran amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, caso en el cual, si la solicitud elevada debe prosperar, la correspondiente sentencia se proferirá en el sentido de que la autoridad actúe o se abstenga de hacerlo, no es menos evidente que este tipo de pronunciamiento no puede dirigirse a un juez de la República en relación con su función de administrador de justicia, por resultar imposible jurídicamente impartirle órdenes a fin de que dirima un conflicto de intereses o litigio judicial en determinado sentido. Y al juez de tutela, a menos que resuelva incurrir en violación manifiesta de la Constitución, le está vedado, así mismo, dictar sentencia de reemplazo porque con ello suplantaría al juez competente y, por ende, le usurparía su función pública; conducta merecedora de reproche a la luz de normas especializadas del ordenamiento jurídico. Y es que, como se dijo antes, el fallo de tutela no puede salirse del límite fijado en el artículo 86 de la Constitución Política, que consiste en mandar que el funcionario acusado “actúe o se abstenga de hacerlo”; orden de la que no son pasibles los jueces porque con ello se quebrantaría el artículo 228 de la Constitución Política, el cual prescribe que el funcionamiento de la administración de justicia es autónomo ya que en virtud de tal autonomía los jueces, sometidos como están al imperio de la ley (C.P., art. 230) dirimirán las contiendas luego de realizar una labor interpretativa de las normas jurídicas, tomando como criterios auxiliares de su actividad judicial la equidad, la jurisprudencia, los principios generales de derecho y la doctrina.

Con la Sentencia T-1232 de 2003 de la Sala de Revisión integrada por los magistrados Jaime Araújo y Alfredo Beltrán, a través de la cual esta obró como si se tratara de un juez de instancia superior, arrogándose la facultad de reexaminar el caso, de hacer el estudio de las probanzas, de dejar sin efectos lo resuelto por el juez competente y de decidir en lugar del Consejo de Estado, se cometió una indebida intromisión en el proceso de pérdida de investidura de Édgar José Perea Arias, pues la referida decisión se incorporó a esta otra actuación y quedó formando un todo con ella, pese a la falta de competencia de la Corte Constitucional, ya que es al Consejo de Estado al que incumbe el conocimiento exclusivo de la acción a que se refieren los artículos 184 y 237, 5 de la Carta Política. Y es por eso por lo que puede y debe adoptar, ante tan grande irregularidad, la correspondiente medida correctiva, en el sentido de declarar la invalidez del referido fallo de tutela por ausencia de competencia funcional (CPC, arts. 140 y ss.).

De lo expuesto se desprende que la tutela, a la luz de la Constitución y la ley, no puede instaurarse contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, amén de que ello conduce a que la administración de justicia se concentre a la postre, en la Corte Constitucional y sea esta la que diga la última palabra en las distintas áreas del derecho cuyo conocimiento incumbe a otras Cortes, como sucede con los litigios de pérdida de investidura, cuyo juez constitucional, con competencia exclusiva y excluyente, es el Consejo de Estado (C.P., arts. 237, 5 y 184). En otras palabras: con la acción de tutela contra sentencias judiciales y con el efecto que se acaba de aludir se transgrede de modo mayúsculo el mandato contenido en el artículo 228 de la Constitución Política que señala como característica de la administración de justicia el hecho de que su funcionamiento sea desconcentrado, lo que impone el respeto a las normas de competencia, sobre todo cuando estas son de origen constitucional como la del Consejo de Estado para decidir las demandas de pérdida de investidura.

La Corte Constitucional sostuvo, en sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional (4) , lo siguiente:

“El principio democrático de la autonomía funcional del juez, hoy expresamente reconocido en la Carta Política, busca evitar que las decisiones judiciales sean el resultado de mandatos o presiones sobre el funcionario que las adopta. Aun cuando el superior jerárquico debe efectuar el estudio de una sentencia apelada o consultada (Constitución, art. 31), aquel no está autorizado por las disposiciones sobre competencia funcional para impartir órdenes a su inferior respecto al sentido del fallo, sino que, en la hipótesis de hallar motivos suficientes para su revocatoria, debe sustituir la providencia dictada por la que estima se ajusta a las prescripciones legales pero sin imponer su criterio personal en relación con el asunto controvertido. De ningún modo se podría preservar la autonomía e independencia funcional de un juez de la República si la sentencia por él proferida en un caso específico quedara expuesta a la interferencia proveniente de órdenes impartidas por otro juez ajeno al proceso correspondiente, probablemente de especialidad distinta y, además, por fuera de los procedimientos legalmente previstos en relación con el ejercicio de recursos ordinarios y extraordinarios.

Téngase presente que en el Estado de Derecho no son admisibles las atribuciones implícitas ni las facultades de alcance indeterminado, lo cual equivale al rechazo del acto proferido por quien carece de autoridad previa y claramente definida por norma positiva para actuar en la materia correspondiente (Constitución, arts. 6º, 122 y 123).

De este postulado se concluye con facilidad que en el campo de la administración de justicia quien cumpla tan delicada función pública únicamente puede hacerlo revestido de jurisdicción y competencia. Ya que la segunda tiene a la primera por presupuesto, si falta la jurisdicción tampoco se tiene la competencia para fallar en el caso concreto.

Como se puede advertir, habiendo establecido el constituyente jurisdicciones autónomas y separadas (Constitución, Tít. VIII) y puesto que el funcionamiento de ellas ha de ser desconcentrado y autónomo (Carta, art. 228), no encaja dentro de la preceptiva fundamental un sistema que haga posible al juez, bajo el pretexto de actuar en ejercicio de la jurisdicción Constitucional, penetrar en el ámbito que la propia Carta ha reservado a jurisdicciones como la ordinaria o la contencioso administrativa a fin de resolver puntos de derecho que están o estuvieron al cuidado de estas. Considerar que semejante opción se aviene a lo preceptuado por la Carta, tanto vale como aceptar que esta consagró jurisdicciones jerarquizadas, lo cual no encuentra sustento en la normatividad vigente.

Aunque se admitiera, en gracia de la discusión, que, a pesar de las razones enunciadas, fuera procedente la acción de tutela para que un juez impartiera órdenes a otro en relación con las providencias proferidas por su despacho, tal posibilidad de todas maneras resultaría contraria al espíritu y al mandato del artículo 86 de la Constitución, pues reñiría con su carácter inmediato, en cuanto la orden habría de retrotraerse necesariamente al proceso culminado, con la inequívoca consecuencia de la invalidación, total o parcial, de etapas anteriores a la adopción del fallo, prolongando indefinidamente la solución del litigio.

No es posible establecer con precisión qué clase de órdenes podrían darse en estos casos, lo cual implica que en cabeza de los jueces de tutela, si en efecto gozaran constitucionalmente del poder que les atribuyen las normas demandadas, se habrían concentrado ilimitadas atribuciones, en ejercicio de las cuales estarían autorizados para invadir los procesos que se tramitan en las diferentes órbitas de la jurisdicción, horadando y destruyendo el esquema que la ley por mandato de la Carta (arts. 29 y 150, num. 2º) ha establecido para cada uno de ellos. La gama de posibilidades es muy amplia, pues sobre el supuesto, no aceptado por la Corte, de que las sentencias son vulnerables a la acción de tutela, esta no encontraría linderos en relación con los distintos momentos procesales que antecedieron al fallo y, por ende, las perspectivas de revisión de lo actuado cubrirían desde la reiniciación del proceso, a partir de la primera instancia, hasta la corrección de lo resuelto de fondo en la sentencia definitiva, pasando por eventuales modificaciones de providencias intermedias, cumplidas o no, y de sentencias que fueron objeto de recursos, así como la declaración de nulidades, a todo lo cual se agregaría, en sede de tutela, la resolución inicial, la impugnación del fallo proferido en la primera instancia y, además, la eventual revisión por parte de la Corte Constitucional. En cada una de estas etapas podrían producirse decisiones contrarias y, en consecuencia, lejos de alcanzarse la finalidad de una justicia efectiva tal como lo ordena la Constitución (preámbulo y arts. 2º, 29 y 228), se generaría la confusión en las relaciones jurídicas y, por consecuencia, desaparecería todo asomo de orden justo”.

Y, por último, dicha corporación añadió:

“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual si está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (C.P., art. 86 y D. 2591/91, art. 8º). En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia.

Pero, en cambio, no está dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida de plano en los conceptos de autonomía e independencia funcionales (Carta, arts. 228 y 230), a los cuales ya se ha hecho referencia.

De ningún modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte”.

“... Existió, pues, en el seno de la Asamblea Constituyente la plena convicción sobre el verdadero entendimiento del artículo aprobado: se consagraba la acción de tutela como forma nueva de protección judicial de los derechos, pero no contra las decisiones dictadas por los jueces para resolver sobre los litigios a su cargo. Que hayan sido negadas proposiciones tendientes a consagrar de modo expreso tal limitación no supone que el constituyente hubiese elevado a norma constitucional la tesis contraria a la que tales propuestas hubiesen deseado plasmar literalmente. El rechazo de ellas apenas significa la improbación de textos determinados, probablemente acogiendo la tesis del informe-ponencia citado en el sentido de que su inclusión no era necesaria, pero de ninguna manera sería lícito inferir de dicha negativa la actual vigencia de un ''mandato implícito'' en el que pueda apoyarse la tutela contra los proveídos judiciales”.

Los dos magistrados que integraron la Sala que revisó el fallo proferido por la Sección V del Consejo de Estado para definir la acción de tutela instaurada por Édgar José Perea Arias contra esta corporación no solo dejaron de tener en cuenta los preceptos superiores aludidos anteriormente, sino también la cosa juzgada constitucional que operó a virtud del fallo C-543 de 1992 que resolvió la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 11, 12 y 25 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela; fallo en el que se declararon inexequibles los primeros dos artículos mencionados y el 40 del mismo decreto. Y todo con fundamento en la estereotipada opinión de que la Corte Constitucional puede interpretar las causales de pérdida de investidura para decidir si el entendimiento que de ellas se tuvo por el Consejo de Estado se ajusta o no a la Constitución Política, a fin de defender los derechos fundamentales mediante sus fallos de tutela (5) ; criterio que ha generado una singular situación caótica en el mundo del derecho, pues el pretendido único Tribunal Constitucional del país, que no es tal según se precisó atrás, no atiende su propia jurisprudencia, que ha definido, con carácter de cosa juzgada, como ya se dijo, la imposibilidad de incoar acción de tutela contra providencias judiciales, y que en otra oportunidad determinó que el único juez competente para conocer y decidir las acciones de pérdida de investidura es el Consejo de Estado, razón por la cual estimó improcedente que se incoara la acción que consagra el artículo 86 de la Constitución Política contra los fallos del Consejo de Estado que hayan decretado pérdidas de investidura.

Si, pues, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que abrían el espacio para que la tutela pudiera instaurarse contra los pronunciamientos de los jueces que pusieran fin a un proceso, fueron declarados inexequibles en su totalidad y por ende desaparecieron del mundo jurídico, tal como quedó explicado en los apartes del fallo C-543 de 1992 que se transcribieron antes, resulta inadmisible, por constituir enorme desaguisado, que se siga permitiendo la tutela contra providencias judiciales con el inconsistente argumento de la infalibilidad de la Corte Constitucional; argumento que propicia, en materia de pérdida de investidura, que se suplante al Consejo de Estado en su labor como juez único constitucional sobre esta especial materia, pues la Carta Política le asignó esta función de manera inequívoca y exclusiva en sus artículos 184 y 237, numeral 5º. El primero de ellos consagra que “La pérdida de investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley...” y la segunda disposición señala como atribución de este “conocer de los casos sobre pérdida de investidura de los congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley”. Y es obvio que si está facultado para conocer y decidir sobre tales asuntos lo está también para interpretar las disposiciones constitucionales relacionadas con el tema y hacer el análisis probatorio, con la autonomía e independencia que caracteriza a la administración de justicia, sin que pueda ser suplantado por jueces de tutela, pues como ya se había explicado por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esta no puede, “para fallar en su lugar, desplazar al juez competente conforme a la Constitución” (6) . Y es que, como quedó precisado antes, si se emplea la tutela como mecanismo fácil para efectuar dicha labor suplantadora, como lo hicieron los dos magistrados que profirieron el fallo de tutela T-1232 de 2003, se abre, en contravía de la Carta Fundamental, un enorme orificio para que se concentre la administración de justicia en la Corte Constitucional, pues esta se tomará la atribución de decidir, en últimas, sobre el acierto o desacierto de todos los pronunciamientos judiciales, inclusive de los de rango constitucional como los relativos a los procesos de pérdida de investidura, lo cual contradice el mandato del artículo 228 de la Constitución Política que prescribe que el funcionamiento de la administración de justicia será desconcentrado, lo que tiene, sin duda, un alcance preciso desde el punto de vista funcional. Y no puede olvidarse que la Constitución Política constituye límite que no debe traspasarse por ningún servidor público por las consecuencias que ello genera, sobre todo cuando tal comportamiento constituye extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., art. 6º).

Y contra el papel suplantador de la tutela, la plurimencionada Sentencia C-543 de 1992 señaló:

“... la acción de tutela no es el único mecanismo orientado a la protección de la persona humana y sus derechos esenciales. Todos los procesos y la integridad del aparato judicial tienen ese mismo fin, de donde se desprende la falacia de los argumentos que tienden a presentar el conjunto de garantías representadas en la idea misma del proceso (C.N., art. 29) como un rígido esquema formalista que sacrifica al hombre y desconoce sus derechos. Si así fuera, la propia Carta, lejos de exigir que la verdad jurídica con efectos concretos se dedujera siguiendo “las formas propias de cada juicio”, habría prohibido los procesos, sustituyéndolos por la tutela, lo cual no acaeció.

El principio de especialidad, que sirvió de base a la creación y perfeccionamiento de las distintas jurisdicciones, estaría igualmente siendo amenazado toda vez que al permitirse el ejercicio de la acción de tutela en forma indiscriminada contra cualquier tipo de sentencias judiciales, llegaría el momento en que el mecanismo “subsidiario” se convertiría en principal medio para ser interpuesto no solo en diferentes instancias del proceso, sino a cambio de este, viniendo así a suplir todos los medios que permiten acceder normalmente a la administración de justicia y, lo que es más grave, llegando a convertirse en un instrumento único de petición ante los jueces, con menoscabo de la estructura judicial.

La coherencia es rasgo característico de todo orden y es evidente que, como ya se ha dicho, un sistema jurídico, cuyo sentido y razón radican precisamente en el imperativo de introducir criterios ordenadores de la vida en sociedad con arreglo a los principios y valores que la inspiran y sostienen, está llamado a ser coherente para no caer en el absurdo de convertirse —precisamente él— en motivo de confusión”.

Despréndese de todo lo anterior que el fallo T-1232 del 16 de diciembre de 2003, desatiende el artículo 29 de la Constitución, que consagra, entre otras cosas, el respeto al debido proceso, el que no se cumple cuando un juez incompetente usurpa la función constitucional de otro y funge arbitrariamente, sin serlo, como juez en casos de pérdida de investidura, causando con ello un desorden jurídico de incalculables consecuencias, lesivo del Estado de Derecho y desintegrador de la armonía que debe imperar entre las diversas ramas y órganos del Estado.

4. La sentencia del 18 de julio de 2000 que decretó la pérdida de investidura de Édgar José Perea Arias hizo tránsito a cosa juzgada material.

Antes de la expedición de la Ley 144 de 1994 no existía recurso alguno contra las sentencias que decretaban la pérdida de investidura de congresistas. A partir de la vigencia de este ordenamiento quedó consagrado el recurso extraordinario especial de revisión. Empero, no se determinó cuál era el juez competente para conocerlo, lo que se hizo a través de la Ley 446 de 1998.

La sentencia que decretó la desinvestidura de Édgar José Perea Arias fue la de fecha 18 de julio de 2000, emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; sentencia que, a partir de su ejecutoria, hizose obligatoria y convirtiose en cosa juzgada formal.

El ciudadano que resultó afectado con el referido pronunciamiento estaba facultado para interponer el mencionado recurso extraordinario, lo que hizo en tiempo y se le resolvió por esta corporación en fallo del 13 de agosto de 2002.

Surtida la actuación a que se acaba de aludir, resulta verdad inconcusa que la decisión que decretó la pérdida de investidura dicha hizo tránsito a cosa juzgada material, pues el juez constitucional que ostentaba —se repite— la competencia exclusiva y excluyente no solo había fallado sino que, además, habíase agotado el único medio de impugnación, que era de naturaleza extraordinaria, propuesto mediante demanda y resuelto mediante sentencia, tal como lo prescribe la ley. Dicho de otro modo: los efectos de la sentencia del 18 de julio de 2000 no solo se proyectaron dentro del proceso promovido por Ana Beatriz Moreno Morales sino que, además, lo rebasaron y por ello tal sentencia, amén de inimpugnable pasó a ser inmodificable, inmutable. Por eso afirma la doctrina que “Existe... cosa juzgada sustancial, cuando a la condición de inimpugnable en el mismo proceso, se une la inmutabilidad de la sentencia aun en otro juicio posterior... Y cuando a la condición de inimpugnable mediante recurso, se agrega la condición de inmodificable en cualquier otro procedimiento posterior, se dice que existe cosa juzgada sustancial, ya que entonces ninguna autoridad podrá modificar, definitivamente, lo resuelto” (7) . Y este criterio, aceptado por la doctrina universal, fue acogido por la Corte Constitucional en su fallo C-247 de 1995, pero no fue tenido en cuenta por los magistrados Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán cuando en su Sala de Revisión pretendieron suplantar al Consejo de Estado como juez constitucional de pérdida de investidura, pues la Corte Constitucional había expresado, al decidir sobre la exequibilidad de la Ley 144 de 1994 “que, por regla general, una vez agotadas todas las instancias y cumplidas todas las ocasiones de revisión de un proceso, debe llegarse a un momento definitivo, en el cual se adquiera la certidumbre de que lo fallado no podrá volver a examinarse judicialmente, según el principio de seguridad jurídica en el cual se funda la cosa juzgada”.

Y en el fallo C-543 de 1992, que constituye también cosa juzgada constitucional, se dijo que “... la misma idea de justicia sugiere la de un punto definitivo a partir del cual la sentencia no pueda ser modificada. Habiéndose llegado a él, una vez agotados todos los momentos procesales, concluidas las instancias de verificación jurídica sobre lo actuado y surtidos, si eran procedentes, los recursos extraordinarios previstos en la ley, no puede haber nuevas opciones de revisión del proceso, en cuanto la posibilidad de que así suceda compromete en alto grado la prevalencia del interés general (C.N., art. 1º), representado en la necesaria certidumbre de las decisiones judiciales”.

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

RESUELVE:

1. Declárase que la Sentencia T-1232 de 2003 de la Sala de Revisión de la Corte Constitucional, por haberse producido en contravía de los mandatos de la Carta Política, sin competencia constitucional alguna, suplantando al Consejo de Estado en el ejercicio de su función como único juez en materia de pérdida de investidura de congresistas y con desconocimiento de la cosa juzgada constitucional, carece de validez y por consiguiente no produce ningún efecto sobre la sentencia del 18 de diciembre de 2000, que decretó la pérdida de investidura del señor Édgar Perea Arias, quien había sido elegido senador de la República para el período 1998-2002; ni tampoco sobre la sentencia del 13 de agosto de 2002, que denegó la revisión interpuesta por el ex congresista mencionado.

2. En consecuencia, declárase que el fallo proferido en el proceso que consta en el expediente 10203, el día 18 de julio de 2000 por el Consejo de Estado, sigue incólume e hizo tránsito a cosa juzgada material, razón por la cual es inmodificable, inimpugnable y definitivo en cuanto decretó la pérdida de la investidura de congresista de Édgar José Perea Arias y sus efectos no pueden suprimirse mediante actuación posterior o fallo de tutela.

3. Comuníquese lo ahora resuelto al presidente del Senado de la República, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior y de Justicia, para lo de sus competencias.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los Anales y cúmplase. Ejecutoriada esta providencia, archívese definitivamente el expediente.

Magistrados: Alejandro Ordóñez Maldonado, presidente—Germán Rodríguez Villamizar, vicepresidente—Alberto Arango Mantilla—Camilo Arciniegas Andrade—Tarsicio Cáceres Toro—Reinaldo Chavarro Buriticá—María Elena Giraldo Gómez—Nora Cecilia Gómez Molina—María Nohemí Hernández Pinzón—Alier E. Hernández Enríquez—Filemón Jiménez Ochoa—Jesús M. Lemos Bustamante—Ligia López Díaz—Gabriel E. Mendoza Martelo—Olga Inés Navarrete Barrero—Ana Margarita Olaya Forero, aclaró voto— María Inés Ortiz Barbosa, aclaró voto—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, aclara voto—Nicolás Pájaro Peñaranda—Juan Ángel Palacio Hincapié—Darío Quiñónes Pinilla—Ramiro Saavedra Becerra, salvo voto—Elizabeth Whittingham García.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaría General.

(1) Primer fallo de tutela, pronunciado por la Sala Plena de la Corte y relacionado con la pérdida de investidura de Édgar José Perea Arias.

(2) Sentencia T-1232 de 16 de diciembre de 2003 de la Sala de Revisión que conformaron los magistrados Araújo Rentería y Beltrán Sierra.

(3) Tratado general de filosofía del derecho. Editorial Porrua S.A. 1981, pág. 217.

(4) Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992, que declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.

(5) Auto de 4 de mayo de 2004 que decide la nulidad que se propuso con motivo del fallo T-1252 de 16 de diciembre de 2003.

(6) Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992.

(7) Eduardo J. Couture. Fundamentos del derecho procesal civil. Ediciones Depalma. 1974, págs. 421-422.

SALVAMENTO DE VOTO

Me aparto respetuosamente de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena de esta corporación, por considerar que el Consejo de Estado carecía de competencia para pronunciarse mediante un auto respecto del fallo T-1232 de 2003, proferido por la Corte Constitucional.

Lo anterior en virtud de que una vez esta corporación profirió la providencia de 13 de agosto de 2002, en la cual decidió desfavorablemente el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto por el apoderado del señor Édgar José Perea Arias, perdió su competencia funcional respecto del proceso de pérdida de investidura que venía adelantando en contra del mencionado señor Perea Arias, en el cual ya se había dictado sentencia de única instancia de fecha julio 18 de 2000, por el Consejo de Estado, en la que se había decretado la pérdida de la investidura de congresista del nombrado señor y; así mismo, el trámite del recurso extraordinario especial de revisión había culminado con dicha providencia de 13 de agosto de 2002. Por lo tanto, una vez ejecutoriada, este último pronunciamiento, la competencia del Consejo de Estado se había agotado, ello en consonancia con el principio de la preclusión de los actos procesales que inspira el derecho procesal colombiano.

Con este parecer, no quiere decir que se comparta el fallo emitido por la Corte Constitucional al conocer de la acción de tutela incoada por el señor Perea Arias contra el Consejo de Estado. De ninguna manera, por cuanto la Corte Constitucional no tenía en sí misma radicada la competencia para emitir un fallo en un proceso de pérdida de investidura, ya que esta competencia fue constitucionalmente asignada al Consejo de Estado en el artículo 184 Constitución Política de manera exclusiva y excluyente.

El actuar de la Corte Constitucional fue abiertamente contrario a la Constitución, a la ley y a su propia jurisprudencia, por cuanto el juez de tutela no puede suplantar al competente y mucho menos una Sala de decisión conformada por dos magistrados quienes se habían manifestado ya en un pronunciamiento anterior sobre el mismo asunto —SU-858/2001— de manera contraria al proceder del Consejo de Estado.

En primer lugar, la Constitución Política de 1991, en sus artículos 228 y 230, establece la autonomía y la independencia funcional de los jueces de la República, y que sus decisiones serán de obligatorio acatamiento por parte de los operadores jurídicos, tanto particulares como estatales; en segundo lugar, el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, no prevé la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales, pues los artículos que así lo consagraban fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-543 de 1992. Es así como la misma Corte Constitucional jurisprudencialmente estableció que esta acción solo es viable cuando a partir del resultado de un proceso en el cual el debido proceso se ha visto conculcado, el juez ha producido una vía de hecho, no una sentencia, pues tal acto no alcanzaría el rango de sentencia al ser la consecuencia de la vulneración de derechos fundamentales.

Pero, así mismo, estableció la Corte Constitucional, que en el caso de presentarse una vía de hecho en un proceso judicial, el juez de tutela no está llamado a suplantar la competencia del juez natural; su deber es el de tutelar el derecho fundamental al debido proceso y en general los derechos fundamentales que pudieren haberse visto conculcados al interior de un proceso judicial, advirtiendo el error jurídico y, ordenando, si es del caso, reiniciar el trámite para poder llegar a una sentencia material. Es decir, al juez de tutela en ningún momento le compete dictar una sentencia de reemplazo:

“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen, derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputadas al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela, pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (C.P., art. 86 y D. 2591/91, art. 8º)...

Pero en cambio, no está dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en ejercicio de su función quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida de plano en los conceptos de autonomía e independencia funcionales (Carta, arts. 228 y 230), a los cuales ya se ha hecho referencia.

De ningún modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de resolversobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte” (1) .

Es así evidente, como con el fallo de tutela T-1232 de 2003 la Corte Constitucional fue contraria al principio por ella tantas veces esgrimido del respeto al propio precedente jurisprudencial, pues al dictar un fallo de reemplazo a una providencia en la que estimó se configuraba una vía de hecho, incurrió ella misma en una acción antijurídica.

No obstante lo anterior, tampoco el Consejo de Estado tenía la facultad jurídica de pronunciarse mediante un auto, frente ese “fallo” de la Corte Constitucional, ya que la Ley 144 de 1994 que desarrolla la figura de la pérdida de investidura de los congresistas, por expreso mandato constitucional —C.P., art. 184—, estableció claramente sus competencias, cuales son: conocer de la pérdida de investidura en los términos de los artículos 1º, 3º, 4º y 13 de la Ley 144 de 1994; y tramitar el recurso extraordinario especial de revisión, único recurso que procede contra la sentencia que declare la pérdida de investidura de un parlamentario —L. 144/94, art. 15—. Más allá de esas funciones, y una vez ejecutoriadas las sentencias que resuelven la pérdida de investidura y el recurso extraordinario especial de revisión, no le está permitido al Consejo de Estado adelantar actuación alguna al respecto.

Los anteriores argumentos son los que me llevan a apartarme de la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y que he considerado de relevancia exponer.

Respetuosamente,

Ramiro Saavedra Becerra. 

(1) Sentencia C-543 de 1992.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el debido respeto, disiento de la decisión tomada por la Sala en el proceso de la referencia, por las razones que expongo a continuación.

I. La Sentencia T-1232 de 2003 proferida por la Sala de Revisión de la Corte Constitucional

1. Convengo con la Sala y con los magistrados disidentes de la Corte Constitucional en la Sentencia T-1232 de 2003, que el intérprete autorizado de la Constitución en materia de pérdida de investidura lo es esta corporación. En efecto, como bien se sostiene en la decisión de la cual discrepo, el ejercicio de la jurisdicción constitucional se encuentra distribuido, de conformidad con lo establecido en los artículos 184, 237 numerales 2º y 5º y 241 de la Constitución Política, entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, al primero de los cuales le corresponde conocer de las solicitudes de pérdida de investidura de los congresistas, de conformidad con la Constitución y la ley, además de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a aquella.

2. También considero que la acción de tutela resulta improcedente para obtener la protección de los derechos fundamentales vulnerados con un fallo de pérdida de investidura, pues para tal efecto está previsto el recurso extraordinario especial de revisión, el cual constituye un medio de defensa judicial y no “una vía previa, cuyo agotamiento dé paso a la acción de tutela como un recurso adicional, sino que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, tiene el carácter de mecanismo alternativo, que, en principio hace improcedente la acción de tutela” (1) . En otros términos, la protección del derecho fundamental al debido proceso del cual hace parte el derecho de defensa, debe pretenderse a través del recurso extraordinario, cuando se considere que ha sido vulnerado con una decisión adoptada en un proceso de pérdida de investidura, “sin que en tal hipótesis, agotada esa instancia, quepa acudir a la acción de tutela con el argumento de que ya no habría otros medios de defensa judicial” (2) .

3. Por tal razón, considero que la descalificación del recurso extraordinario especial de revisión realizada por la Corte Constitucional en Sentencia T-1232 de 2003, al afirmar que “quien no ha protegido un derecho fundamental o lo ha violado es muy difícil que confiese su violación, pues nadie confiesa que no protegió o vulneró un derecho, y mucho menos un incidente especial, decidido por el mismo juez que los vulneró”, es una declaración que desconoce su propia jurisprudencia (3) ; la finalidad que inspira los recursos ordinarios y extraordinarios ante el mismo juez; ofende al legislador, a quien de esta manera se tilda de ingenuo; atribuye mala fe a los administradores de justicia, a quienes no concede la posibilidad de corrección de sus propias decisiones y desconoce que “el mismo juez” no es necesariamente la misma persona, en especial cuando se trata de un juez colegiado.

4. En síntesis, no tengo duda de que la sentencia proferida por la Corte Constitucional en la acción de tutela instaurada por el señor Édgar Perea contra la Sala Plena de esta corporación, excedió los límites de su competencia, ya que, además de arrogarse la potestad de interpretar la Constitución en una materia que no le está atribuida, desconoció su propia jurisprudencia en relación con la procedencia de la acción de tutela frente a este tipo de decisiones, pues no examinó a la luz del derecho fundamental invocado las razones dadas por esta corporación para ordenar la pérdida de investidura sino que fijó a priori el alcance de la causal prevista en la Carta Política (4) .

II. La “providencia” del 29 de junio de 2004 proferida por la Sala Plena de la corporación.

1. No obstante lo expuesto en el capítulo precedente respecto de la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia T-1232 de 2003, advierto que la misma fue expedida por esa corporación como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional y por tanto, tiene efectos de cosa juzgada.

Considero también que el proceso de pérdida de investidura AC 10203 había terminado mediante sentencia proferida por la Sala Plena de esta corporación el 18 de julio de 2000, cuya revisión fue negada mediante providencia del 13 de agosto de 2002 y la circunstancia de que la Corte Constitucional, en la Sentencia T-1232 de 2003 las hubiese dejado sin efectos, no reabre el proceso de pérdida de investidura.

En efecto en dicha sentencia, la Corte Constitucional no defirió al Consejo de Estado la función de proferir sentencia sustitutiva, como lo ha hecho en otros eventos en los que, ante la prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la deja sin efectos y ordena al juez que la expidió obrar de conformidad y proferir una nueva sentencia.

En el caso concreto la Corte no solo dejó sin efecto las providencias proferidas por esta corporación mediante las cuales se declaró la pérdida de investidura del señor Édgar Perea y se resolvió el recurso extraordinario especial de revisión que interpuso contra la misma, sino que, además, dictó una sentencia de reemplazo, previo a lo cual determinó el alcance de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1º del artículo 180 de la Constitución, valoró las pruebas que existían en el proceso, las confrontó con la norma creada a partir de su interpretación y concluyó que en el caso del señor Perea no se daban los supuestos de hecho previstos en la misma.

En consecuencia, la Corte Constitucional “sustituyo”, en forma ilegítima, al Consejo de Estado, finiquitó el proceso de pérdida de investidura y con ello excluyó un nuevo pronunciamiento del Consejo de Estado sobre la pretensión que en ese sentido formuló la señora Ana Beatriz Moreno Morales en el proceso AC 10203.

2. Como la referida Sentencia T-1232 puso fin al proceso adelantado por el señor Édgar Perea en ejercicio de la acción de tutela y en la misma no se ordenó al Consejo de Estado proferir sentencia sustitutiva de aquellas que dejó sin efectos, esta corporación carece de competencia para emitir una nueva providencia.

A pesar de lo anterior la Sala, en “providencia” de la que me aparto, anota que se trata del expediente AC-10203; advierte que se pronuncia “respecto del carácter inmodificable, inimpugnable y definitivo de la sentencia que declaró la pérdida de investidura de Édgar José Perea Arias”; considera que la Corte Constitucional, contrariando mandatos de la Carta Política, obró sin competencia y suplantó al Consejo de Estado en su función de único juez de pérdida de investidura de congresistas y declara la invalidez de la Sentencia T-1232 de 2003, proferida por la Corte Constitucional.

Considero que dicha declaración de la Sala no constituye en realidad una providencia judicial, es simplemente, la expresión del desacuerdo de la Sala Plena respecto de una decisión adoptada por otro juez, que no produce ningún efecto respecto de la relación jurídico procesal de pérdida de investidura.

Si recordamos los conceptos de jurisdicción, competencia, proceso y providencia judicial —bajo el entendido de que jurisdicción, es la función pública de administrar justicia; competencia, es la medida de jurisdicción que corresponde a cada juez; proceso, es la vía a través del cual se ejerce la jurisdicción en un evento concreto, integrado por un conjunto de actos que culmina con la sentencia que define la relación jurídico procesal que tiene por objeto y providencia judicial, el acto por medio del cual se pronuncia el juez en desarrollo de su función jurisdiccional— puede válidamente concluirse que, en el caso concreto, la Sala Plena del Consejo de Estado actuó sin competencia y por fuera de los límites para el ejercicio válido de jurisdicción porque no se pronunció dentro de un proceso judicial.

En estas condiciones, no expidió una providencia judicial, porque al no existir un proceso en curso, su manifestación se traduce en un pronunciamiento que no define una relación jurídico procesal.

El Consejo de Estado actuó en función de sus propios intereses, con el objeto de hacer prevalecer una sentencia que profirió en desarrollo de un proceso de pérdida de investidura y con ello no obró “con la característica imparcialidad de la jurisdicción” que marca la diferencia entre el típico acto administrativo y el jurisdiccional, entendido por este último el que utiliza el juez para resolver “conflictos ajenos, entre particulares, de modo imparcial” (5) .

Por lo anterior encuentro que el pronunciamiento de la Sala Plena, del que disiento, no tiene los efectos propios de las providencias judiciales, no define la litis y por ende, no hace tránsito a cosa juzgada.

La manifestación de la Sala Plena podría enmarcarse, a lo sumo, dentro de la categoría de acto administrativo de un juez, bajo el entendido de que la rama jurisdiccional del poder público lo emite (6) cuando no actúa en desarrollo de jurisdicción.

3. Se declara en la “providencia” de la que me aparto que “el fallo proferido en el proceso que consta en el expediente 10203, el día 18 de julio de 2000 por el Consejo de Estado, sigue incólume e hizo tránsito a cosa juzgada material...”.

Al respecto considero que la vigencia y el carácter vinculante de las providencias judiciales se produce por disposición de la ley, de manera que una declaración judicial en ese sentido carece de relevancia jurídica cuando no se han cumplido los supuestos fácticos de las normas que regulan la vigencia y ejecutoria de los actos jurisdiccionales.

Las discrepancias que se tengan respecto de una decisión judicial pueden ser manifestadas en comunicados de prensa o en foros académicos, sin que ello implique, por lo expuesto, el ejercicio de actividad jurisdiccional.

Atentamente,

Nora Cecilia Gómez Molina. 

(1) Salvamento de voto de la Sentencia T-1232 de 2003.

(2) Ibídem.

(3) En Sentencia SU-858 de 2001 la Corte Constitucional negó la acción de tutela presentada por el mismo señor Édgar Perea contra la sentencia de pérdida de investidura, por considerar que para tal efecto existía otro medio de defensa judicial, que no era otro que el recurso extraordinario especial de revisión.

(4) En sentencias SU-858 de 2001 ySU-1159 de 2003, la Corte Constitucional señaló que la acción de tutela solo procede frente al recurso extraordinario especial de revisión cuando la vía de hecho que ocurrió en el proceso no puede ser alegada en aquel o cuando habiéndose propuesto ante el Consejo de Estado este no la consideró, o lo hizo desconociendo el derecho claramente aplicable.

(5) En este sentido Enrique Véscovi afirma: “la administración es el propio Estado que realiza su actividad de acuerdo con los intereses que le son confiados, decide en causa propia; la jurisdicción resuelve conflictos ajenos, entre particulares, de modo imparcial”. En: Teoría general del proceso. Ed. Temis. 1984, Bogotá, pág. 122.

(6) Así lo advierte Agustín Gordillo, cuando define la función administrativa como “toda la actividad que realizan los órganos administrativos, y la actividad que realizan los órganos legislativo y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y actos materialmente legislativos y jurisdiccionales”; en Tratado de derecho administrativo. Parte general. Bogotá: Biblioteca Jurídica Diké, 1998, pág. IX-48.

SALVAMENTO DE VOTO

Salvé el voto a la decisión adoptada, el día 29 de junio de 2004, por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a pesar de aceptar muchos de los reproches que se le hacen en el caso a la conducta de la Corte, manifestada en providencia suscrita por los señores magistrados Jaime Araújo y Alfredo Beltrán, porque considero, respetuosamente, que el sistema jurídico colombiano de manera alguna le otorga al Consejo de Estado poder jurídico para dejar sin efecto decisiones judiciales adoptadas con principio aparente de competencia por la Corte Constitucional, en este caso en revisión de tutela, debido a que el Consejo de Estado asistió como demandado a petición de Édgar José Persa Arias en el juicio de tutela y por lo mismo en tal condición no tenía competencia para ir contra el fallador, dejando sin efectos sus decisiones, invocando su calidad de juez constitucional único en pérdida de investidura, porque como demandado en ese juicio y frente a las sentencias de tutela y de definición de la revisión no podía invocar su calidad objetiva de juzgador de la pérdida de investidura, anulándolas con base en la competencia constitucional suya sobre pérdida de investidura y en la falta de competencia de la Corte, arguyendo que tal situación encaja en el numeral 2º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil que regula las nulidades procesales, debido a que esta norma reglamenta las nulidades dentro de un proceso y no frente a otro (de tutela frente al de pérdida de investidura).

En los anteriores términos consigno la causa jurídica de discrepancia a la providencia que precede.

María Elena Giraldo Gómez.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el mayor respeto por la decisión mayoritaria de la Sala Plena, salvo mi voto porque considero que una vez dictada la sentencia de pérdida de investidura de senador del señor Édgar Perea Arias, mediante sentencia del 18 de julio de 2000 y la misma adquirió ejecutoria, el proceso en ejercicio de la acción respectiva quedó legalmente concluido; por tanto, el auto de 29 de junio de 2004, del cual discrepo, carece por completo de fundamento jurídico procesal. Lo anterior no es óbice para declarar que comparto algunos de sus fundamentos sustanciales.

H.H. consejeros, con toda consideración.

Reinaldo Chavarro Buriticá. Consejero de Estado.

Fecha ut supra.

ACLARACIÓN DE VOTO

Aun cuando compartí en su integridad la decisión de la Sala Plena en el proceso de la referencia, contenida en la providencia del 29 de junio de 2004, aclaro mi voto solo respecto de la afirmación contundente que hace la parte considerativa del fallo sobre la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, pues considero que tal examen sí es posible, pero única y exclusivamente cuando se presente una violación ostensible y grosera de la Constitución Política, cuestión que, por supuesto, no se dio en el caso objeto de examen.

Tal como lo he reiterado en distintas oportunidades, en que me ha correspondido salvar el voto en algunos de los fallos de tutela proferidos por la Sala de la Sección Segunda, Subsección “A”, es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando en ella se reclaman derechos fundamentales primigenios del asociado que han sido desconocidos por el juez, con clara y abierta infracción de la Carta Política. En este caso, y solo en él, no puede tener cabida consideraciones tales como el principio de la cosa juzgada.

Si bien es cierto que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992 (1) declaró la inconstitucionalidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 que contemplaban la procedencia de la tutela contra tales decisiones, también lo es que en su parte motiva señaló que no “riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amanecen los derechos fundamentales” argumento que dio lugar a que se construyera por vía jurisprudencial la noción de la “vía de hecho judicial”, definida como “la violación flagrante y grosera de la Constitución por parte del juez” (2) , o como la actuación que “obedece a su sola voluntad o capricho” o “las apariencias de providencias judiciales que vulneran los derechos básicos de las personas”.

Por las consideraciones que expuso la precitada Sentencia C-543, son por las que es pasible el examen de las providencias judiciales, no obstante que este debe ser riguroso, y solo cuando la actuación del juez obedezca a su sola voluntad o capricho, con claro desconocimiento de los normas constitucionales.

En el presente caso, mal puede tildarse la sentencia de pérdida de investidura del señor Édgar Perea, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 18 de julio de 2000, de “apariencia de providencia judicial” o de que en dicho proceso se hubiera desconocido el derecho fundamental de defensa del encartado.

De una parte, como se evidencia a lo largo del expediente, fueron celosamente observadas todas las etapas procesales en donde el demandante tuvo oportunidad de solicitar pruebas, presentar alegatos en la audiencia pública, de utilizar todos los medios de defensa que tuvo a su alcance, entre otros, el recurso de revisión que intentó ante esta corporación.

De otra, no puede desatenderse el hecho de que la Corte Constitucional, contrariando su propia jurisprudencia adoptada en Sala de Unificación, suplantó, sin justificación alguna al juez constitucional de los procesos de pérdida de investidura, que lo es el Consejo de Estado, único organismo que por mandato constitucional está investido de tal competencia.

Por eso compartí la decisión mayoritaria, ya que se le imponía a la corporación pronunciarse, como dijo la providencia, respecto del injurídico intento de una Sala de Revisión de la Corte Constitucional de dejar sin efectos los referidos fallos.

Salvo pues esta aclaración que hago sobre una de las afirmaciones de la parte considerativa, estoy de acuerdo con cada uno de los demás argumentos que con claridad y rigorismo expuso el ponente del auto.

Ana Margarita Olaya Forero, consejera.

(1) Corte Constitucional Sentencia C-543 (oct. 1º), M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(2) Corte Constitucional. Sentencia T-173 de 1993 (mayo 4), M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-07 de 1993 (feb. 26), M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-368 de 1993 (sep. 3), M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-231 de 1994 (mayo 13), M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; SU-477 de 1997 (sep. 25), M.P. Jorge Arango Mejía.

ACLARACIÓN DE VOTO

Con mi acostumbrado respeto consigno a continuación la aclaración de voto anunciada en el proceso de la referencia.

Me veo obligada a precisar que en términos generales no comparto una buena parte de la providencia por lo cual debo expresar íntegramente mi criterio sobre el asunto en debate.

1. De los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Nacional se evidencia la competencia de la Corte Constitucional respecto de la acción de tutela, como órgano supremo con facultad de revisar las decisiones judiciales proferidas en ejercicio de esa acción. De otro lado el Decreto 2591 de 1991, artículo 33, regula el procedimiento que ha de seguirse para el efecto.

2. Los artículos 11, 12 y 40 del citado Decreto 2591 de 1991, como es sabido fueron objeto de estudio por la Corte Constitucional con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad que se promovió contra ellos y mediante Sentencia C-543 de octubre 1º de 1992, magistrado ponente José Gregorio Hernández Galindo, fueron declarados inexequibles en cuanto interesa a esta aclaración, respecto de la tutela contra sentencias o providencias judiciales y dentro de los argumentos esgrimidos entonces se anotó que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente se discutió ampliamente el tema de la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales el cual no se acogió y así quedó plasmado en sus actas (1) , por lo cual es este uno de los fundamentos de la inexequibilidad declarada.

3. Del texto del artículo 86 de la Constitución, es claro que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, presupuesto reiterado en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991. Pues bien, en el caso de las providencias judiciales, todos los estatutos procesales consagran específicamente recursos o medios de defensa judicial, tanto para autos como para sentencias. Es así como en la jurisdicción contenciosa existen los recursos ordinarios regulados en los artículos 180 a 183 del Código Contencioso Administrativo, amén del grado de consulta (art. 184 ibíd.), aplicables según se trate de única o de doble instancia. Además los recursos extraordinarios se establecen en los artículos 185 a 193 (revisión) y en el 194 (súplica), el primero de los cuales cuenta con causales adicionales específicas para la pérdida de la investidura según lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 (2) . Sin duda alguna constituyen los recursos el medio de impugnación por excelencia y también deben considerarse como medio judicial de defensa tanto el grado de consulta como la institución de las nulidades procesales aplicables aun en el caso de que exista sentencia conforme a lo previsto en el último inciso del artículo 142 del Código de Procedimiento Civil.

4. Con posterioridad a la Sentencia C-543 de 2002, la Corte Constitucional revivió en diferentes pronunciamientos la acción de tutela contra providencias judiciales (3) , para lo cual se apoyó en la figura de la “vía de hecho” ampliamente analizada por esa corporación y así se estableció una plataforma jurídica por vía jurisprudencial tendiente a proteger especialmente los derechos fundamentales al debido proceso, el de defensa y el de acceso a la administración de justicia que son los que se admiten en principio como amparados al ejercer la facultad de revisión en tales casos.

5. En el punto inicial advertí que la Corte Constitucional es en mi opinión plenamente competente en cuanto a su función específica de revisión de sentencias en acción de tutela, pero jurisprudencialmente extendió su competencia a la revisión de sentencias judiciales de otras jurisdicciones al convalidar el ejercicio de tal acción contra ellas, para proceder así a la revisión especial y justificar la posibilidad de modificarlas o dejarlas sin efecto. Debo dejar en claro que a lo largo de mi ejercicio judicial he aceptado tal competencia ampliada pero realizando el pertinente análisis de la existencia o no de la vía de hecho en la providencia puesta a mi consideración mediante el ejercicio de la acción de tutela.

6. Ha dicho la Corte Constitucional en relación con la vía de hecho:

“Esta corporación ha delimitado el alcance de la vía de hecho judicial y ha señalado que esta existe “cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneración de los derechos constitucionales de la persona” (4) . En efecto, en tales circunstancias, el funcionario judicial antepone de manera arbitraria su propia voluntad a aquella que deriva de manera razonable del ordenamiento jurídico, por lo cual sus actuaciones, manifiestamente contrarias a la Constitución y a la ley, no son providencias judiciales sino en apariencia. En realidad son vías de hecho, frente a las cuales procede la tutela, siempre y cuando se cumplan los otros requisitos procesales señalados por la Constitución, a saber que se esté vulnerando o amenazando un derecho fundamental, y la persona no cuente con otro medio de defensa judicial adecuado. Así, al respecto ha dicho esta corporación:

No es la apariencia de una decisión, sino su contenido, lo que amerita la intangibilidad constitucionalmente conferida a la autonomía funcional del juez. Hay que distinguir entre providencias judiciales y las vías de hecho. Las primeras son invulnerables a la acción de tutela en cuanto corresponden al ejercicio autónomo de la decisión judicial y respecto de las cuales existen, dentro del respectivo proceso, los medios de defensa judiciales establecidos por el ordenamiento jurídico.Las segundas son apariencias de providencias judiciales que vulneran los derechos básicos de las personas. De suerte que la violación de la Constitución Política por parte de la autoridad judicial puede ser atacada mediante la acción de tutela, siempre y cuando se cumplan los presupuestos contemplados en el artículo 86 de la Carta y no exista otro medio de defensa judicial para la adecuada protección del derecho fundamental lesionado” (5) .

Estas vías de hecho judiciales son impugnables por la vía de la tutela por cuanto, en general, vulneran el debido proceso (C.P., art. 29) y el acceso a la justicia (C.P., art. 229). En efecto, el derecho al debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales (C.P., art. 29) y es desarrollo del derecho de toda persona natural o jurídica para acceder a la administración de justicia (C.P., art. 229); esta forma de acceso incluye la oportunidad de recibir tratamiento justo por parte de los jueces y magistrados, lo cual implica la prevalencia del derecho sustancial (C.P., art. 228) y la oportunidad de defenderse, es decir, que la justicia valore las pruebas y los razonamientos pertinentes. Así, la Corte ha dicho que “la vía de hecho judicial, en la forma y en el fondo, equivale a la más patente violación del derecho a la jurisdicción” (4) .

Pero también la vía de hecho puede acarrear la violación de otros derechos fundamentales” (negrilla fuera del texto).

Así las cosas la vía de hecho implica necesariamente una aberración jurídica tal que mal podría denominarse providencia judicial (Sent. o auto) una decisión que desnaturalice y constituya el rompimiento total del ordenamiento jurídico. Ello no ocurre, en mi concepto, ni siquiera con el llamado error de hecho, que es causal de casación en la jurisdicción ordinaria, mas no en la contencioso administrativa lo cual demuestra fehacientemente, que ello ha sido la decisión del legislador dentro de la facultad configurativa que ostenta sobre el particular y por estar consagrado de tal manera en la ley, no puede estimarse como vía de hecho.

7. Así las cosas, una ampliación inequitativa de la aplicación de la vía de hecho no solo desnaturaliza esta figura que es verdaderamente excepcional y que no podría desconocerse como fundamento de un amparo si en efecto se hiciera presente en una aparente providencia judicial pero no puede constituirse tampoco en la regla generalizada para declarar incursos en vía de hecho pronunciamientos de otras jurisdicciones cuya competencia está constitucionalmente asignada en el caso de la pérdida de la investidura de los congresistas, al Consejo de Estado (C.N., art. 237, num. 5º).

8. De otro lado, nuestra legislación consagra las figuras de la aclaración y del salvamento de voto (L. 270/96, art. 56), las cuales no solo se apoyan en principios de libertad y en el de la imparcialidad del juez y permiten que en el caso del juez plural la decisión que se adopte pueda hacerse por mayoría y no por unanimidad. Ellas son entonces expresiones de la libertad ideológica y jurídica y no pueden conducir a que el disentimiento convierta en vía de hecho una decisión judicial.

9. De otro lado la cosa juzgada es una institución fundada no solamente en los principios de competencia sino especialmente en el de la seguridad jurídica. Es por ello que preocupa que en la Sentencia T-1232 de 2003 no se haya tenido en cuenta que en la decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional SU-858 de agosto 15 de 2001, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil, se hubiese indicado con acertado criterio jurídico que la protección de los derechos constitucionales no es un asunto reservado a la tutela, como lo había reiterado en otras oportunidades esa corporación y que dentro del proceso de pérdida de la investidura de los congresistas existe un medio de defensa idóneo para la protección del derecho al debido proceso, todo ello para destacar que la particular naturaleza del recurso extraordinario que la ley define como especial lo constituye en mecanismo adecuado para la defensa de los derechos fundamentales que pudieran resultar lesionados en un proceso de pérdida de la investidura. Previas estas consideraciones la Corte citó entonces la providencia C-247 de 1995 que declaró exequible el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 (salvo el lit. c)), en el cual se consagra el recurso extraordinario especial de revisión, providencia que hizo tránsito a cosa juzgada, como ocurrió igualmente con la Sentencia SU-858 de 2001.

10. Preocupa igualmente que en la Sentencia T-1232 de 2003 se afirme en Sala de Revisión integrada por dos distinguidos magistrados, que el proceso ordinario se muestra exiguo en garantías por la disminución de la imparcialidad del juez que debe decidir sobre su propia actuación por no tener superior jerárquico, con lo cual se da la apariencia de aplicar una excepción de inconstitucionalidad (C.N., art. 4º), cuando, como se indicó en el punto anterior, en la sentencia unificada se afirmó que el recurso extraordinario especial de revisión constituía medio idóneo de defensa judicial y ello con posterioridad a la exequibilidad de la norma contentiva del recurso, declarada en la Sentencia C-247 de 1997. Al respecto del tema de la vinculación que tienen las sentencias de la Corte Constitucional en la Sentencia SU-640 de 1998, esa misma corporación expresó:

“La voluntad normativa contenida en la Constitución no puede precisarse al margen de la interpretación. La función de la Corte Constitucional se mueve en el campo de la interpretación. La parte resolutiva de las sentencias de la Corte solo es la consecuencia inexorable y puntual de las razones y criterios que en ellas se exponen sobre el contenido o alcance de un determinado precepto constitucional. Por eso la doctrina constitucional, en lo que se refiere a las sentencias de exequibilidad o inexequibilidad, ha señalado que la cosa juzgada se extiende también el argumento que sirve de sustento indubitable al fallo que se pronuncia. No podría ser de otra manera. En la parte resolutiva se concreta la decisión de declarar una disposición legal como inexequible o de revocar o confirmar una sentencia de tutela, al paso que en la motiva se explicita mediante la actividad interpretativa lo que la Constitución efectivamente manda u ordena” (negrillas fuera del texto).

11. Por lo anterior estimo que la sentencia de revisión contraría decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, proferidas tanto en ejercicio de la función relacionada con las demandas de inconstitucionalidad (C.N., art. 241, num. 4º), como en la de revisar las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela (num. 9º ibíd.). En efecto, si según la sentencia de revisión el recurso extraordinario en cuestión no ofrece garantía de imparcialidad por decidirlo el mismo juez que profirió la providencia por qué razón al estudiar la Corte su exequibilidad anotó que tal recurso encuentra su sentido y fundamento constitucional en la necesidad de brindar a quien es condenado la posibilidad de impugnar la sentencia cuando ella en sí misma constituye una vulneración de las garantías procesales, argumento con el cual avaló el criterio imparcial del juez que decide el recurso. Se centra mi perplejidad en si para esa Corte es o no idóneo el recurso extraordinario de revisión como medio judicial, en que si no lo es tampoco puede serlo el de reposición por el anotado argumento, en que si estos dos medios de impugnación no son eficaces no deben existir en el ordenamiento legal porque hacen nugatoria la finalidad misma de los recursos, en que la Sala Plena de la Corte Constitucional calificó el recurso en cuestión como “mecanismo adecuado” y como “medio de defensa idóneo” y por el contrario para la Sala de Revisión no lo es y en que el artículo 86 de la Constitución Nacional hace improcedente la acción de tutela ante la existencia de medio de defensa judicial.

12. Como jurisprudencialmente la Corte Constitucional decidió la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial cuando se haya incurrido en “vía de hecho”, hago notar que se destacó en el salvamento de voto de tres distinguidos integrantes de esa corporación al decidir la solicitud de nulidad contra la Sentencia T-1232 de 2003, que debió mostrarse que el Consejo de Estado en la sentencia que resolvió el recurso extraordinario especial de revisión actuó de manera arbitraria en la valoración de los argumentos del recurrente. En mi opinión debió demostrarse la existencia de una “vía de hecho” que quebrantara de manera grave, directa y ostensible el ordenamiento jurídico.

13. Respecto de la decisión misma de pérdida de la investidura de congresista de Édgar José Perea Arias, mi convicción jurídica permanece y debo reiterarla tal como lo manifesté en el salvamento de voto que consigné al decidirse el recurso extraordinario de revisión, cuando afirmé:

“Comparto la técnica jurídica en cuanto al análisis realizado respecto de la procedencia del recurso extraordinario pero disiento de las consideraciones relativas a la violación del principio de legalidad y del debido proceso, con base en las cuales no se dio prosperidad al recurso.

Estimo que al valorar la aplicación del principio de legalidad, en materia sancionatoria, el operador jurídico debe tener en cuenta que su consagración obedece al marco estricto contenido en la norma que establece el hecho sancionable, dadas la envergadura y trascendencia de la consecuencia legal que ella trae, pues lo general es que se acate el ordenamiento jurídico y lo excepcional es que se transgreda, en especial cuando se trata de congresistas cuya representación otorgada por el voto popular normalmente obedece precisamente a sus condiciones morales e intelectuales. De manera que para restablecer el imperio de aquel no puede extenderse el entendimiento de la disposición so pretexto de su cabal interpretación y así cobijar hechos o conductas que no están expresamente previstas en ella.

Lo anterior tiene su justificación en materia tanto disciplinaria como penal y con mayor preponderancia en juicios de pérdida de investidura, en donde una de las consecuencias es la prohibición para ser congresista como lo establece el numeral 4º del artículo 179 de la Constitución Nacional, situación que actualmente y mientras no se modifique implica una sanción perpetua.

Así mismo, en el presente caso la aplicación extensiva del numeral 1º del artículo 180 de la Constitución Nacional, bien puede traer como consecuencia la vulneración del debido proceso, pues en mi opinión la interpretación fue más allá de la ley preexistente al hecho imputado y puede convertirse en un imposible jurídico el probar en contrario frente al exceso de interpretación”.

14. Finalmente debo aclarar que en mi concepto la decisión adoptada en la Sala Plena del Consejo de Estado el 29 de junio de 2004, constituye la declaración jurídicamente fundamentada de considerar esta corporación que en efecto no se incurrió en vía de hecho al adoptar las decisiones objeto de tutela, pues mal podría entenderse que sin estar esta probada, la Sala de Revisión haya dejado sin efectos decisiones de otra corporación constitucionalmente competente para adoptarlas y que esta a su vez, asuma posición similar porque en el fondo estima que la Sala de Revisión actuó sin competencia.

Con todo respeto,

María Inés Ortiz Barbosa. 

Fecha ut supra.

(1) Asamblea Nacional Constituyente. Informe-ponencia “Mecanismos de protección de los derechos fundamentales y del orden jurídico”.Constituyentes Jaime Arias López y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Gaceta Constitucional 77. Mayo 20 de 1991, págs. 9 y 10.

(2) Sentencia REVPI-004 de 5 de junio de 2001 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

(3) Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional T-43 de 1993, T-79 de 1993, T-198 de 1993, T-173 de 1993, T-331 de 1993, T-368 de 1993, T-245 de 1994.

(4) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-079 de febrero 26 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver igualmente Sentencia T-336 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(5) Sentencia T-368 de 1993, M.P.Vladimiro Naranjo Mesa.

(4) (sic) Corte Constitucional. Sentencia T-231 de 1994 del 13 de mayo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

SALVAMENTO DE VOTO

De entrada debo manifestar mi desacuerdo respetuoso, en relación con el infortunado manejo que se le ha dado a este caso, tanto por la honorable Corte Constitucional como por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del honorable Consejo de Estado.

Debo advertir también que la sentencia del 18 de diciembre de 2000, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la cual perdió su investidura de senador el señor Édgar Perea Arias, se expidió por mayoría y que, quien suscribe este salvamento, se apartó de la decisión mayoritaria fundado en la consideración de que el mencionado congresista no había incurrido en la causal primera de incompatibilidad prevista por el artículo 180 de la Constitución Política.

De modo similar, me aparté de la decisión mayoritaria contenida en el fallo de 13 de agosto de 2002, por medio de la cual la misma Sala Plena estimó improcedente el recurso extraordinario especial de revisión que intentó el señor Perea en contra de la sentencia de 18 de diciembre de 2000. En esta oportunidad mis razones se sostuvieron en la consideración de que, en el fallo recurrido, se había quebrantado el debido proceso y que, por consiguiente, se debió acceder a su revocatoria. Hoy el asunto, si bien se refiere a la misma pérdida de investidura, adquiere connotaciones distintas, según paso a explicarlo.

El sancionado interpuso acción de tutela en contra del fallo que lo despojó de su investidura de congresista pero su pretensión fracasó tanto en las instancias respectivas como en la revisión ante la Corte Constitucional (Sent. SU-858/2001), en esta última por cuanto, para el caso, existía el recurso extraordinario especial de revisión, consagrado en la Ley 144 de 1994, mecanismo que estimó idóneo para proteger el derecho fundamental cuya tutela se buscaba, consistente en el debido proceso.

Acudió, entonces, al mencionado recurso ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, corporación que lo estimó improcedente en el fallo de 13 de agosto de 2002.

Interpuesta una nueva acción de tutela resultó desestimada por las decisiones de instancia pero prosperó en la revisión efectuada por la Corte Constitucional, esta vez en Sala de Revisión y no en Sala Plena como había ocurrido en la oportunidad anterior (T-1232 de dic. 16/2003). Lo curioso del asunto es que la decisión fue adoptada por dos magistrados (el tercero estaba impedido), los mismos que habían salvado el voto en relación con el fallo inicial, es decir, el SU-858 de 2001.

La parte resolutiva de este último fallo es del siguiente tenor:

“1. REVOCAR el fallo de tutela proferido el 23 de julio de 2003 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Édgar José Perea Arias contra el Consejo de Estado.

2. CONCEDER la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al ejercicio de cargos y funciones públicas, de ejercicio y control del poder político, al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad y a la libertad de expresión del actor, conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

3. DEJAR SIN EFECTOS las providencias proferidas el 18 de julio de 2000 y el 13 de agosto de 2002, por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por las cuales se declaró la pérdida de investidura como senador de la República al señor Édgar Perea Arias y se declaró la improsperidad del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el actor, respectivamente.

4. ABSTENERSE de ordenar el reintegro al cargo de senador de la República al señor Édgar José Perea Arias, ante la imposibilidad material de su cumplimiento, habida cuenta de que el período constitucional para el cual fue elegido (1998-2002) se encuentra expirado.

5. Por secretaría, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991”

Nótese cómo la remisión que dispone la quinta decisión del fallo se refiere, en los términos del artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, al juez que decidió la tutela en primera instancia y no a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que no había tomado ninguna decisión en dicho proceso.

III

Como se puede apreciar sin ninguna dificultad, y así parece haberlo entendido el auto de la Sala Plena del cual discrepo, la Corte, en este caso, asumió —en tanto juez de tutela— como tribunal de instancia y decidió, en el lugar del Consejo de Estado, negar la pérdida de investidura que se había solicitado en relación con el señor Perea; de ninguna otra manera se puede entender que se deje sin efectos las providencias en virtud de las cuales se lo había despojado de la investidura de senador, primero, y se había negado el recurso extraordinario especial de revisión por él interpuesto, después, que no se disponga —como es lo constitucional y legal y ha sido lo usual (1) —la orden para que el Consejo de Estado dicte el fallo correspondiente, y, sobre todo, que, en el numeral cuarto, se advierta que solo por la imposibilidad material para su cumplimiento no se ordena el reintegro al cargo de senador del tutelante.

Independientemente de lo criticable que pueda resultar la actitud y la decisión de la Corte, es lo cierto que esta última quedó en firme una vez que, mediante auto de 4 de mayo de 2004, por decisión mayoritaria de su Sala Plena negó la nulidad que, oportunamente, había solicitado el señor presidente del Consejo de Estado.

En tales circunstancias, el Consejo de Estado carecía de competencia para hacer un pronunciamiento que, a su turno, dejara sin efectos, el fallo de tutela y, en su lugar, “reviviera” el fallo de pérdida de investidura pronunciado por él.

Y no tenía competencia porque, pese a cualquier esfuerzo argumentativo, no se puede negar que se trata de dos procesos diferentes: el primero, de pérdida de investidura, en el cual figuraron como partes la solicitante o demandante y el, entonces, senador Perea; este primer proceso fue fallado en contra del demandado, según se ha visto. El segundo proceso, de tutela, en el cual actuó como demandante el señor Perea y como demandado, el Consejo de Estado en su formación plena de lo contencioso administrativo.

Es posible que la Corte Constitucional se haya equivocado al decidir como lo hizo; yo también lo pienso así; tal circunstancia, sin embargo, no autoriza al demandado a desconocer la decisión del juez (en este caso del juez de tutela) para reemplazarla por la suya propia. No había lugar, pues, para decidir “... respecto del carácter inmodificable, inimpugnable y definitivo de la sentencia que decretó la pérdida de investidura de Édgar Perea Rojas (sic)...”, como lo anuncia la parte inicial de la providencia, ni a señalar que “... es por eso por lo que puede y debe (el Consejo de Estado), adoptar, ante tan grande irregularidad (se refiere a la cometida por la Corte), la correspondiente medida correctiva, en el sentido de declarar la invalidez del referido fallo de tutela por ausencia de competencia funcional (CPC, arts. 140 y ss.)”, ni a resolver, consecuentemente, que “La Sentencia T-1232 de 2003 (...) carece de validez y por consiguiente no produce ningún efecto sobre la sentencia del 18 de diciembre de 2000 (...) ni tampoco sobre la sentencia del 13 de agosto de 2002...” (num. 1º de la parte resolutiva del auto).

Y no era posible hacerlo, repito, porque la sentencia de tutela no dispuso que se debería proferir un nuevo pronunciamiento sobre el particular, porque el proceso de pérdida de investidura había finalizado, porque el Consejo de Estado —en su Sala Plena— no fungía como juez de tutela sino como demandado del proceso respectivo y porque los dos procesos —el de pérdida de investidura y el de tutela—son distintos y, por consiguiente, mal se puede pensar que la decisión de tutela, en este caso, constituya una pieza procesal más del de pérdida de investidura.

Frente al conflicto presentado, eran otras autoridades, dotadas de funciones distintas a la jurisdiccional (concretamente la función constituyente del Estado), las llamadas a resolverlo hacía el futuro.

Con todo respeto,

Eduardo Hernández Enríquez. 

(1) Al respecto, ver, entre otras, las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: T-173 de 1993, T-327 de 1994, T-231 de 1994, T-505 de 1994, T-548 de 1995, T-201 de 1997, T-322 de 1999, T-814 de 1999, T-1009 de 2000, SU-1722 de 2000, SU-1184 de 2001, T-731 de 2001, T-020 de 2002, T-033 de 2002, T-408 de 2002 y T-1061 de 2002.

ACLARACIÓN DE VOTO

Respaldé integralmente la decisión que tomó la Sala Plena del Consejo de Estado mediante auto de 29 de junio de 2004 que declaró “que el fallo proferido en el proceso que consta en el expediente 10203, el día 18 de julio de 2000 por el Consejo de Estado, sigue incólume e hizo tránsito a cosa juzgada material, razón por la cual es inmodificable, inimpugnable y definitivo en cuanto decretó la pérdida de la investidura de congresista de Édgar José Perea Arias y sus efectos no pueden suprimirse mediante actuación posterior e fallo de tutela”.

Pero aclaro mi voto por cuanto lo salvé respecto de la decisión adoptada en el proceso 10203 el día 18 de julio de 2000, por medio de la cual el Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura del señor Édgar José Perea Arias quien había sido elegido senador de la República para el período 1998-2002.

Reconozco que la sentencia proferida dentro del expediente 10203 hizo tránsito a cosa juzgada, tiene plena fuerza ejecutoria y debe permanecer incólume. Es, como lo declaró la Sala Plena el 22 de junio de 2004, inmodificable, inimpugnable y definitiva. Y lo es no solo por cuanto hizo tránsito a cosa juzgada sino porque la Corte Constitucional, que pretendió desconocer sus efectos en decisión de tutela, no tenía competencia para pronunciarse respecto de la validez o eficacia de una decisión de pérdida de investidura adoptada por el Consejo de Estado, único juez constitucional competente.

Dos razones, pues, se invocan para la defensa con oportunidad de este caso, de una necesaria seguridad jurídica: el principio de la cosa juzgada y la competencia del único juez constitucional de la pérdida de investidura.

Con todo respeto,

Alberto Arango Mantilla. 

22 de julio de 2004.

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