Sentencia AC-10529 y AC-10968 de octubre 3 de 2000

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS

CON OCASIÓN DE CONTRATOS CELEBRADOS POR EL PRESIDENTE DE LA CÁMARA

EXTRACTOS: «La pérdida de investidura es una institución consagrada definitivamente por el constituyente de 1991 como un mecanismo del control político que constitucionalmente tienen los ciudadanos.

Esa figura fue establecida con el propósito de purificar las costumbres políticas, rescatar la dignidad e imagen del Congreso de la República y enaltecer la dignidad del congresista.

Según el artículo 184 de la Carta Política, la acción de pérdida de investidura la puede ejercer cualquier ciudadano o la mesa directiva de la cámara correspondiente. Y, de conformidad con el artículo 277, numerales 6º y 7º, también la puede ejercer el Procurador General de la Nación directamente o por intermedio de sus delegados.

El ejercicio de la acción da lugar a un proceso jurisdiccional de responsabilidad política de carácter disciplinario que, en caso de comprobarse la ocurrencia de alguna de las causales constitucionales establecidas en los artículos 183 y 110, culmina con la sanción disciplinaria de pérdida de investidura impartida por el Consejo de Estado mediante sentencia que hace tránsito a cosa juzgada.

4. Las causales de pérdida de investidura invocadas por los solicitantes.

Los demandantes consideran que el congresista Emilio Martínez Rosales está incurso en la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183, numeral 4º, de la Constitución Política —indebida destinación de dineros públicos—. El demandante Bustos Sánchez invoca, además, la causal señalada en el numeral 5 ibídem —tráfico de influencias debidamente comprobado—.

La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura —las leyes 5ª de 1992 y 144 de 1994—. Ocurre, sí, que esta Sala ha precisado el sentido y alcance de esta causal en los siguientes términos:

“No obstante lo anterior, ha de tenerse en cuenta que destinación, como acción y efecto de destinar, significa ordenar, señalar, aplicar o determinar una cosa para algún fin o efecto; por consiguiente, desde el punto de vista jurídico, aquélla se torna indebida, cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario.

Ha de precisarse, sin embargo que, en el caso de la causal cuarta del artículo 183 de la Constitución, la indebida destinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni mucho menos exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de esos específicos dineros públicos por parte del congresista, se realice en forma ilícita, esto es, con transgresión de los linderos del derecho penal. En otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punible (2) .

(2) Sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado del 19 de octubre de 1994, expediente AC-2102. Ponente Dr. Juan de Dios Montes H.

Entre la gama de conductas que pueden dar lugar a la causal en cuestión, si bien algunas de ellas al tiempo se encuentran definidas en la legislación penal como delitos, tales como: el peculado (por apropiación, por uso, o por aplicación oficial diferente (C.P., arts. 133, 134 y 136), el enriquecimiento ilícito (C.P., art. 148), el interés ilícito en la celebración de contratos (C.P., art. 145), el trámite de contratos sin observancia de los requisitos legales (C.P., art. 146), ellas no son las únicas a las que se refiere el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución, por cuanto existen otras más que perfectamente pueden quedar comprendidas en esta específica causal de pérdida de investidura, en tanto consistan en la aplicación de dineros públicos a una finalidad o propósito diferente o contrario al legal o reglamentariamente preestablecido, sin que necesariamente las mismas estén tipificadas como delitos.

Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.

En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos.

Por lo anterior, dada la posibilidad constitucional y legal de que respecto de una misma conducta de un congresista puedan concurrir, tanto la responsabilidad penal y disciplinaria, lo mismo que por la independencia y autonomía existente para su investigación, juzgamiento y penalización, en sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria, la Corte Constitucional manifestó:

“Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el constituyente erigió en causa de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal (...).

“Agrégase a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad separables y autónomos es, por lo demás, lo congruente con las razones que inspiraron al constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad de la investidura de congresista, alejada de cualquier proceso previo de carácter penal”” (3) .

(3) Sentencia del 30 de mayo de 2000: Expediente AC-9877 Consejero Ponente. doctor Germán Rodríguez Villamizar.

De manera que la causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos:

a) Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados;

b) Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados;

c) Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento.

d) Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas.

f) Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros.

g) Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros.

La causal de tráfico de influencias debidamente comprobado tampoco tiene definición en las leyes que reglamentan el ejercicio de la pérdida de investidura. Sin embargo, se encuentra consagrado como delito en el artículo 147 del Código Penal, modificado por el artículo 25 de la Ley 190 de 1995, de la siguiente manera:

“ART. 147.—Tráfico de influencias para obtener favor de servidor público. El que invocando influencias reales o simuladas reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con el fin de obtener cualquier beneficio de parte de servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer, incurrirá en prisión de cuatro (4) a seis (6) años, multa de cincuenta (50) a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e interdicción de derechos y funciones públicas por el mismo término de la pena principal”.

Y a esa definición del Código Penal ha acudido la Sala para determinar los elementos que configuran el tráfico de influencias como sanción disciplinaria constitutiva de la pérdida de investidura de congresista (4) . Así, ha señalado los siguientes elementos:

(4) Sentencias del 30 de julio de 1996 y 27 de abril de 1999, entre otras. Expedientes AC-36-40 y AC-7084 respectivamente. Consejero Ponente doctor Silvio Escudero Castro.

“a) Que se trate de persona que ostente la calidad de congresista;

b) Que se invoque esa calidad o condición;

c) Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas en la Ley 5ª de 1992, en cuanto a las gestiones de los congresistas en favor de sus regiones;

d) Con el fin de obtener beneficio de un servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer”.

Ahora, la Sala, sin desconocer, de un lado, las diferencias existentes entre el delito y la falta disciplinaria y, de otro, que para decretar la pérdida de investidura por tráfico de influencias, así como por la indebida destinación de dineros públicos, según lo sostuvo la Corte Constitucional al declarar inexequible el parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, no se requiere de sentencia penal condenatoria (5) , reitera que se debe acudir para ese efecto a la regulación penal que describe el tipo de conducta constitutivo de la primera causal antes mencionada. Esto ante la carencia de norma especial que defina el tráfico de influencias en punto de la pérdida de investidura de congresistas y a la necesidad de acudir, en primer término, a la Constitución o a la ley para efectos de establecer los elementos configurativos de las distintas causales y ante la advertencia de que los hechos constitutivos de delito igualmente pueden configurar una falta disciplinaria, susceptible de sanción de esa naturaleza, independientemente de que se haya impuesto o se pueda llegar a imponer o no la sanción penal.

(...).

(5) Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994; Magistrado Ponente: doctor Hernando Herrera Vergara.

(...).

6. Análisis de los cargos.

Procede la Sala al estudio de los cargos planteados por los solicitantes en los procesos acumulados como fundamento de las causales invocadas para solicitar la pérdida de investidura del representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales.

Como lo ha precisado la Sala (6) , las cámaras legislativas en cuanto ejercen las competencias administrativas de contratación, por intermedio de los servidores públicos autorizados legalmente para ello, deben actuar de conformidad con la forma, términos y finalidad señalados en la Constitución y la ley. Esas competencias implican el ejercicio de la función administrativa y, por tanto, conforme a lo preceptuado en el artículo 209 de la Carta, ésta se debe desarrollar con arreglo a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, con el propósito de obtener, como lo indican el preámbulo y el artículo 2º de la Constitución Política, el adecuado cumplimiento y realización de los fines del Estado, entre los cuales figuran como esenciales los de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios y deberes consagrados en la Carta Política.

(6) Sentencia del 30 de mayo de 2000. Expediente AC-9877. Consejero Ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar.

En esa dirección, deben tener en cuenta lo previsto en los artículos 2º del Código Contencioso Administrativo y 3º de la Ley 80 de 1993, pues el primero establece como principio rector para todo servidor público que las actuaciones administrativas tienen por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados reconocidos por la ley, y, el segundo, que “Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellos en la consecución de dichos fines”.

De modo que el servidor público en el ejercicio de la actividad contractual no sólo debe acatar la ley y el procedimiento, sino también debe procurar que aquella sea racional, oportuna, transparente, eficiente y eficaz, con prevalencia de los principios señalados en las normas antes mencionadas. La transgresión de lo anterior compromete su responsabilidad.

Ahora, del estudio de las pruebas que obran en el expediente la Sala advierte que el doctor Emilio Martínez Rosales, en su condición de presidente de la Cámara de Representantes, no desarrolló de manera precisa, con aplicación de las reglas y principios antes anotados, toda la actividad contractual que en ejercicio de sus funciones le correspondió desarrollar, pues, en el caso de algunos contratos incurrió en conductas que configuran la indebida destinación de dineros públicos, como se desprende del análisis de los siguientes cargos:

1. Celebración de contrato de prestación de servicios con el Señor Luis Carlos Saavedra Manrique. 

El demandante plantea la celebración del contrato de prestación de servicios número 173 de 1998 con el citado señor Saavedra Manrique, tercer renglón en la lista inscrita para la Cámara de Representantes por la lista encabezada por Emilio Martínez, por valor de $ 44.000.000, mas viáticos y gastos de transporte, para asesorar al presidente de la Cámara en asuntos gerenciales. Y alrededor de esa celebración formula cargos de indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias.

Es cierto que entre el doctor Emilio Martínez Rosales, en representación de la Nación — Cámara de Representantes, y el señor Luis Carlos Saavedra Manrique se celebró el contrato de prestación de servicios gerenciales número 173 del 19 de agosto de 1998, con el objeto de asesorar gerencialmente al presidente de esa corporación en todos los temas de su competencia, con una duración de 11 meses contados a partir de la fecha de aprobación de la garantía única y por valor de $ 44.000.000, pagaderos en mensualidades equivalentes a la suma de $ 4.000.000, más viáticos y gastos de representación en suma equivalente al porcentaje establecido según régimen que para esa materia señala la ley para los funcionarios públicos. Dentro de las consideraciones del contrato se incluyó la de que en la presidencia de la corporación no existe en la planta el personal calificado e idóneo suficiente para realizar las funciones de que trata el objeto del mismo. Ese contrato fue aportado por el apoderado del demandado y, además, fue remitido por el secretario general de la Cámara de Representante junto con el oficio número SG2.242900 del 14 de agosto el año en curso (fls. 11 a 16, Anexo 1 a la contestación de la demanda).

El contrato se ejecutó, pues el apoderado del demandado acompañó fotocopia del acta de iniciación de labores por parte del contratista, de fecha 19 de agosto de 1998, y de los informes de actividades que aquel rindió mensualmente (folios 19 a 34 del mismo cuaderno).

Así mismo se encuentra acreditado que el Señor Luis Carlos Saavedra Manrique, efectivamente, fue inscrito como tercer renglón en la lista de candidatos a la Cámara de Representantes por el departamento del Tolima, encabezada por Emilio Martínez Rosales para el período 1998-2002. Esto aparece consignado en el acta de solicitud de inscripción y constancia de aceptación de lista de candidatos —formulario E-6— del 2 de febrero de 1998, de la Registraduría Nacional del Estado Civil, remitida por la Directora Nacional Electoral mediante oficio del 10 de agosto de 2000 (fls. 35 a 37, c. 27).

Con la certificación expedida por el secretario general de la Cámara de Representantes el 14 de agosto del año en curso, también se demuestra que el señor Luis Carlos Saavedra Manrique reemplazó en la Cámara de Representantes al doctor Emilio Martínez Rosales durante el periodo de la licencia concedida a éste entre el 30 de noviembre de 1999 y el 29 de febrero de 2000, según lo dispuesto en la Resolución número MD-1287 del 30 de noviembre de 1999 de la mesa directiva de esa corporación (fl. 212, c. 25).

De manera que la celebración de ese contrato por parte del doctor Emilio Martínez Rosales, en su condición de presidente de la Cámara de Representantes, con una persona que, junto con él, integró la lista de candidatos a esa corporación, implicó que hubiese incurrido en la causal de indebida destinación de dineros públicos, pues es fácilmente deducible que con la ejecución del mismo se destinaron dineros con la finalidad de derivar un beneficio económico en favor de esa persona, y que, igualmente, representó un beneficio en su favor, aunque no económico, pues de ese modo retribuyó a un candidato que hizo parte de su lista y, por tanto, contribuyó de manera importante en su elección como representante a la Cámara. Se advierte, entonces, que la celebración de dicho contrato tenía como una de sus finalidades la de procurar unos beneficios en provecho suyo y de un tercero y no exclusivamente, como corresponde, la satisfacción de los cometidos estatales con arreglo a los principios de la función y contratación administrativas.

La Sala, con apoyo en indicios que así lo demuestran, llega a la conclusión de que la celebración del mencionado contrato, así aparezca celebrado con las formalidades legales, tenía la indicada finalidad de favorecimiento y retribución. En efecto, en primer lugar, aquel se celebró entre dos personas que hicieron parte de la misma lista de candidatos a la Cámara de Representantes, una de ellas elegida y quien, en su condición de presidente de esa corporación, lo suscribió a nombre de la Nación-Cámara de Representantes y la otra no elegida. En segundo lugar, el candidato no elegido y luego contratista, posteriormente reemplazó al doctor Martínez Rosales como representante a la cámara durante una licencia que le fue concedida a éste. En tercer lugar, el artículo 30, numeral 2º, consagra el impedimento del respectivo servidor público para realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas en actuaciones administrativas, distintas de la contratación estatal, cuando ha hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado. El establecimiento de esa causal de impedimento indica que, por lo general, el servidor público que haya integrado listas de candidatos a elección popular con un interesado en una determinada actuación administrativa no es imparcial y tiende a favorecer a su compañero de causa política.

En cambio, para la Sala no se configura el tráfico de influencias por la celebración de ese contrato, pues no se reúnen los elementos que, conforme a lo anotado, estructuran esa causal de pérdida de investidura, dado que no se encuentra demostrado que el doctor Martínez Rosales en la condición de presidente de la Cámara hubiera exigido para sí o para un tercero dinero o dádiva con el fin de obtener de los demás miembros de la mesa directiva de esa corporación la autorización para la celebración de ese contrato. Es cierto que, como ya se anotó, el congresista resultó beneficiado y benefició a un integrante de la lista de candidatos de la cual hizo parte, mas no está demostrado que con esa finalidad hubiera recibido, hiciera dar o prometer para sí o para un tercero, dinero o dádivas. Con el ejercicio de las funciones propias de presidente de la Cámara de Representantes, el doctor Martínez Rosales obtuvo los indicados beneficios y, por tanto, no necesariamente requería de un comportamiento adicional que implicara dinero o dádivas para obtener esos beneficios por la acción de otros servidores públicos.

2. Publicaciones. 

El demandante afirma que el presidente de la Cámara de Representantes ordenó publicaciones innecesarias de varios libros en forma contraria a los principios de austeridad y economía y que en dos de ellos la única utilidad es la de haber difundido una extensa y completa hoja de vida en la solapa de la portada y la contraportada, acompañada de su fotografía a todo color.

Es cierto que durante la presidencia del doctor Martínez Rosales se celebraron varios contratos para la edición y publicación de libros, como se establece de los contratos remitidos en fotocopia por el secretario general de la Cámara de Representantes (caja de cartón número 1). Esos contratos son los siguientes:

FechaValorTítulo
38101-03-1999$ 9.152.000Lágrimas del camaleón poemas y ensayos
38201-03-199917.196.000Derechos nacionales e internacionales de las mujeres colombianas
63416-04-199918.000 000Hugo Escobar Sierra: La cátedra política
68826-04-199924.030.000Memorias de las audiencias para el estudio de la reforma política
77404-06-19997.560.000Anteproyecto Constitución Federal para Colombia
93901-07-19997.970.000Bases técnicas para la reforma del fondo de previsión social del Congreso
94001-07-19998.586.000No volverá a morir. Memorias Betty Camacho
94101-07-19999.343.200Narrativa marroquí contemporánea
96116-07- 199914.572.800Justicia Constitucional
96619-07-1999100.000.000La democracia es compromiso de todos
Obra sobre Luis Carlos Galán
Título sin definir
Memoria Betty Camacho de Rangel
Un Congreso para el Nuevo Milenio
Viviendo y sintiendo Guainía
Memorias del seminario para la financiación de los partidos y campañas electorales y la reforma política
Derechos nacionales e internacionales de las mujeres colombianas
Memorias seminario y foro de hidrocarburos
96819-07-199969.120.000Monografías de los Pueblos de Boyacá de la Academia de Historia de Boyacá

La posibilidad de las publicaciones por parte de las entidades públicas está determinada por lo dispuesto en los decretos 1737 de 21 de agosto y 2209 del 29 de octubre, ambos de 1998, y el 212 del 4 de febrero de 1999. En efecto, el artículo 8º del primer decreto mencionado preceptuaba lo siguiente:

“La impresión de informes, folletos o textos institucionales se deberán hacer con observancia del orden y prioridades establecidas en normas directivas presidenciales, en cuanto respecta a la utilización de la imprenta nacional y otras instituciones prestatarias de estos servicios.

“En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente la edición, impresión o publicación de documentos que no estén relacionados en forma directa con las funciones que legalmente deben cumplir, ni contratar, o patrocinar la impresión de ediciones de lujo con policromías”.

La anterior disposición fue modificada, inicialmente, por el artículo 4º del Decreto 2209 y, luego, por el artículo 2º, del Decreto 212 de 1999, así:

Artículo 4º del Decreto 2209:

“La impresión de informes, folletos o textos institucionales se deberá hacer con observancia del orden y prioridades establecidos en normas y directivas presidenciales, en cuanto respecta a la utilización de la Imprenta Nacional y de otras instituciones prestatarias de esos servicios.

“En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente la edición, impresión o publicación de documentos que no estén relacionados con las funciones que legalmente deben cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo, ni de impresiones con policromías, salvo cuando se trate de cartografía básica y temática”.

Artículo 2º del Decreto 212:

“El artículo 8º del Decreto 1737 de 1998 modificado por el artículo 4º del Decreto 2209 de 1998 y adicionado por el artículo 1º del Decreto 085 de 1999, quedará así:

ART. 8º—La impresión de informes, folletos o textos institucionales se deberá hacer con observancia del orden y prioridades establecidos en normas y directivas presidencias, en cuanto respecta a la utilización de la Imprenta Nacional y de otras instituciones prestatarias de estos servicios.

En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente la edición, impresión o publicación de documentos que no estén relacionados con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar ni patrocinar la impresión de ediciones de lujo, ni de impresiones con policromías, salvo cuando se trata de cartografía básica y temática y de las campañas institucionales de comunicación de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (...)”.

Del examen de los títulos de los libros materia de los contratos, se puede concluir que mientras unos de ellos están relacionados con las funciones que debe cumplir la Cámara de Representantes, otros, por el contrario, evidentemente no guardan esa relación. Dentro de estos últimos se encuentra el libro “Lágrimas del camaleón poemas y ensayos” y “Narrativa marroquí contemporánea”. Esto significa que al celebrar los contratos números 381 del 1º de marzo y 941 del 1º de julio, ambos de 1999, para la impresión de esos libros, el presidente de la Cámara de Representantes destinó dineros públicos a objetos prohibidos en el artículo 8º del Decreto 1737 de 1998, modificado por los artículos 4º del Decreto 2209 de 1998 y 2º del Decreto 212 de 1999 sobre austeridad en el gasto público y, por tanto, incurrió en la causal de indebida destinación de dineros públicos.

El apoderado del demandado dentro del término del traslado de los documentos remitidos por la Procuraduría General de la Nación adujo que los contratos 381 y 941 de 1999, mediante los cuales se ordenó la edición de las mencionadas publicaciones, se celebraron como consecuencia de sendos “acuerdos de voluntades” entre la Cámara de Representantes y la República de Corea y el Reino de Marruecos, de los cuales allegó fotocopias. Y que dichos acuerdos de voluntades son desarrollo o ejecución de la Ley 27 de 1975, aprobatoria del convenio cultural entre las repúblicas de Colombia y Corea, y de la Ley 414 de 1997, aprobatoria del acuerdo cultural entre los gobiernos de Colombia y del Reino de Marruecos, las cuales autorizan el intercambio de libros y publicaciones.

Es cierto que la Ley 27 de 1975 aprobó el convenio cultural entre las repúblicas de Colombia y Corea y en el artículo II se convino que las partes contratantes promoverán el desarrollo de relaciones recíprocas en los campos cultural, artístico, científico y tecnológico, por medio, entre otros, del “intercambio de programas de radiodifusión y televisión, libros, periódicos y otras publicaciones” y el “estímulo a las traducciones y reproducción de obras literarias y artísticas de la otra parte contratante”.

Y la Ley 414 de 1997, aprobatoria del acuerdo cultural entre los gobiernos de Colombia y del Reino de Marruecos, contempla en su artículo 3º que “con miras a una mejor comprensión y a un mayor conocimiento de sus culturas, las partes contratantes favorecerán, de acuerdo con sus respectivas disposiciones legales vigentes...”, entre otros, “el intercambio de libros, periódicos, fotografías, publicaciones, revistas, bandas magnéticas y otras informaciones, relativas al desarrollo general de sus respectivos países”.

Igualmente se encuentra demostrado que se celebraron los acuerdos de voluntades antes mencionados. El suscrito entre la Nación-Cámara de Representantes, representada por el doctor Emilio Martínez Rosales como presidente, y la República de Corea, representada por el consejero de la embajada de ese país en Colombia, se celebró el 28 de enero de 1999. Y el acuerdo de voluntades entre la Nación-Cámara de Representantes, también representada por el doctor Martínez Rosales, y el Reino de Marruecos, representado por el consejero de la embajada de ese país, se celebró el 22 de abril de 1999. En el primer acuerdo la Cámara se comprometió con la embajada de la República de Corea a llevar a cabo la publicación de la obra “las lágrimas del camaleón”, compilación de la obra poética de la señora Lee Kang-won, que muestra la cultura popular Coreana, asumiendo la totalidad de los costos por concepto de la edición y publicación de la obra y con el compromiso de entregar a la embajada el 50% del total de la edición. En el segundo acuerdo de voluntades la cámara se comprometió con la Embajada de Marruecos a publicar la obra “Narrativa marroquí contemporánea”, compilación que muestra la cultura popular marroquí, y a entregar a la embajada el mismo porcentaje del total de edición de la obra.

Pero ocurre que del examen del contenido de las citadas leyes aprobatorias de los convenios culturales se concluye que en éstas no aparece que se hubieran asignado atribuciones a las cámaras legislativas para que pudieran contribuir o participar en la ejecución o cumplimiento de los mismos y con fundamento en las cuales la Cámara de Representantes de Colombia hubiera podido celebrar los denominados “acuerdos de voluntades” y, posteriormente, los contratos para la publicación de las citadas obras. La ejecución y debido cumplimiento de esas leyes corresponde, por tanto, a la rama ejecutiva, por intermedio de los correspondientes ministerios y demás organismos. Y las funciones que la Ley 5ª de 1992, además de la constituyente, legislativa, de control político, judicial, electoral, del control público, le asigna al Congreso de la República, no le permitían celebrar los mencionados “acuerdos de voluntades” y los consiguientes contratos, pues la función administrativa que, según el artículo 6º, tiene aquel le permite”...establecer la organización y el funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes” y la de protocolo es “... para recibir a jefes de Estado o de gobiernos de otras naciones...”.

Además, para la época en que se celebraron los denominados “acuerdos de voluntades” y los contratos derivados de éstos, ya regían los decretos de austeridad en el gesto público que solo permitían a las entidades las publicaciones relacionadas con el ejercicio de funciones de las mismas y, por tanto, impedían la edición de las mencionadas obras.

De otra parte, los libros “Derechos nacionales e internacionales de las mujeres colombianas” y “Las memorias de las audiencias públicas para el estudio de la reforma política”, conforme aparece en los ejemplares remitidos por el secretario general de la Cámara de Representantes, tienen impresiones con policromía y solapas en la portada y la contraportada, con inclusión de la fotografía del doctor Emilio Martínez Rosales como presidente de la Cámara de Representantes, período 1998-1999, y de su hoja de vida.

El apoderado del demandado acompañó con la contestación de la demanda fotocopias de las cotizaciones números 75448 y 75058, de fechas 23 de abril y 24 de febrero de 1999, para la impresión de los mencionados libros (fls. 235 y 236, cuaderno anexo número 1). En la primera de ellas se da el siguiente detalle:

“10.000 ejemplares del libro “Memorias de las audiencias públicas para la reforma política” tamaño 17 x 24 cm, hasta con 180 páginas interiores de texto, impresas a una (1) tinta, en papel propal offset blanco de 75 gramos. Portada de dos (2) tintas y plastificada al calor, en cartulina propalcote de 240 gramos, con solapa de 10.00 cm. Tipo de acabado: hotmelt...”.

En la número 75058 se da el siguiente detalle:

“4.000 ejemplares de la obra “Derechos nacionales e internacionales de las mujeres colombianas”, hasta con 368 páginas interiores de texto aproximadamente, impresas a una tinta, en papel propalibros blanco de 70 gramos. Portada a cuatro (4) tintas y plastificada en caliente, en cartulina propalcote de 200 gramos, con solapas, tipo de acabado hotmelt...”.

Ahora, la gerente general de la Imprenta Nacional, mediante oficio del 11 de agosto de 2000, informó a esta corporación sobre los valores de esas publicaciones y manifestó que “... las carátulas que se elaboran con solapa tienen un costo superior a las carátulas sencillas, independientemente de si poseen texto o no” (fl. 25, c. 23).

En los contratos no se indican las especificaciones técnicas para la impresión de los libros. Sin embargo, dentro de la cláusula de obligaciones del contratista, se indica la de “cumplir estrictamente con la ejecución del objeto del presente contrato de acuerdo con las especificaciones técnicas solicitadas”. Esto quiere decir que la edición se hace de acuerdo con los detalles de las cotizaciones y, por tanto, se puede concluir que la impresión de los libros con las solapas representó un mayor valor de los mencionados contratos, aunque, eso si, indeterminado en su cuantía.

El apoderado del congresista demandado acompañó con el escrito de contestación del traslado de los documentos de la Procuraduría General de la Nación, el oficio 1500-385 del 31 de agosto de 2000 que al representante le dirigió el subgerente comercial de la Imprenta Nacional de Colombia en respuesta a una solicitud que le formuló, con el ánimo de aclarar y complementar el oficio del 11 de agosto de 2000 antes mencionado. En ese nuevo oficio se afirma que la cotización para los trabajos correspondientes a las publicaciones atrás mencionadas se elaboraron usando el modelo de la Cámara de Representantes; que el hecho de llevar fotografías no es relevante para la realización de la cotización, puesto que para esa actividad únicamente son indispensables datos como tipo de papel o cartulina, tamaño, tinta y si lleva pliegue o no; que teniendo en cuenta la forma de los trabajos acostumbrados por la Cámara, la Imprenta no presentó alternativas de ejecución del trabajo y, por tanto, sólo hubo un precio ofertado; que la incorporación de fotografías o textos en una solapa no implica incremento alguno en el valor del trabajo; que en términos generales, los libros cotizados y elaborados para la Cámara de Representantes han llevado siempre solapa “... en donde ha sido costumbre ubicar datos del autor que elabora la obra, o del que recopila la información, incorporando generalmente una foto del mismo”; que “...el uso de la solapa se hace necesario por el bajo calibre de la cartulina y por ello se debe dar cuerpo y consistencia a la misma” (fls. 408 a 410, cuaderno principal).

Sin embargo, esas manifestaciones del subdirector general no desvirtúan la información de la directora de la Imprenta Nacional en el sentido de que las carátulas que se elaboran con solapas tienen un costo superior a las carátulas sencillas. Tampoco la verificación de que las obras tienen impresiones en policromía, que es prohibido en las normas de austeridad en el gasto público.

En esta forma, la Sala considera que se presentó la violación del artículo 8º del Decreto 1737 de 1998, con la modificación introducida por los artículos 4º del Decreto 2209 de 1998 y 2º del Decreto 212 de 1999, pues la impresión de los libros con policromía está prohibida en esa norma y, además, la inclusión de las solapas representó unos mayores costos para el erario público. Y se desconoció el artículo 9º del Decreto 1737 de 1998, en cuanto las entidades públicas no pueden “..publicitar o promoverla imagen de la entidad o sus funcionarios con cargo a recursos públicos”.

De consiguiente, el congresista Emilio Martínez Rosales incurrió en indebida destinación de dineros públicos al destinar recursos a objetos prohibidos en normas de austeridad en el gasto público.

3. Condecoraciones. 

El demandante plantea que el desbordamiento en la imposición de la condecoración de la “Orden de la Democracia” y el derroche de recursos en la adquisición de las mismas fue otro de los detrimentos en el manejo de los recursos públicos.

La comisión de la mesa de la Cámara de Representantes expidió la Resolución 1190 del 11 de septiembre de 1996 para modificar la Resolución 216 de 1980 y crear la Orden de la Democracia. En esa resolución se establece que dicha orden se concederá a colombianos y extranjeros, civiles o militares que, a juicio del Consejo de la Orden de la Corporación, sea necesario distinguir (art. 2º); que el otorgamiento de la orden se hará por resolución de la comisión de la mesa (art. 3º); que el Consejo de la Orden de la Democracia estará constituido por el presidente, primero y segundo vicepresidentes, secretario general y el jefe de protocolo (art. 4º). Así mismo en su artículo 8º consagra como atribuciones del consejo de la orden, entre otras, las siguientes:

“a) Estudiar las solicitudes que se sometan a su consideración.

b) Mediante votación se hará la aprobación y exclusivamente por unanimidad.

c) Darle aprobación, rechazo o aplazamiento a las solicitudes presentadas (...).

f) Tener libertad para determinar la cantidad de condecoraciones que se le otorguen a sus miembros.

g) Otorgar un máximo de dos (2) condecoraciones por legislatura para cada honorable representante (...)”.

La resolución también establece que todo representante a la Cámara podrá solicitar a iniciativa propia la Orden de la Democracia para postular un personaje ilustre o entidad destacada (art. 9º).

Del contenido de esa resolución se establece, entonces, que el Consejo de la Orden de la Cámara de Representantes es la encargada de otorgar la Orden de la Democracia, conforme al estudio que haga de la proposiciones presentadas por los representantes. La determinación de la cantidad de condecoraciones tiene dos reglas: La primera para los miembros del Consejo de la Orden y la segunda para los demás representantes a la Cámara. Para los primeros el Consejo tiene libertad de determinar esa cantidad. Para los segundos, la regla es la contenida en el literal g) del artículo 8º, según la cual sólo se puede otorgar un máximo de dos condecoraciones por legislatura para cada representante.

Ahora, según la relación remitida por el jefe la oficina de protocolo de la Cámara de Representantes, mediante oficio OP 1.4 359.00, de fecha 9 de agosto de 2000, entre el 20 de julio de 1998 y el 20 de julio de 1999, período en que actuaron como presidente Emilio Martínez, primer vicepresidente Jorge Gerlein y segundo vicepresidente Sergio Cabrera, se otorgaron 667 condecoraciones de la Orden de la Democracia. De ese total 332 fueron otorgadas mediante proposición del presidente Emilio Martínez. Así mismo, durante el período se otorgaron 33 condecoraciones de la Orden Policarpa Salavarrieta, creada mediante Resolución 0222 del 24 de mayo de 1998.

No obstante lo anterior y en consideración a que la mayor parte de las condecoraciones fueron otorgadas por los miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes en su condición de integrantes del Consejo de la Orden de la Democracia, la Sala concluye que, en realidad, no se advierte la violación de la resolución que reglamenta dicha Orden, pues, como ya se anotó, según la misma, los integrantes de ese Consejo pueden determinar discrecionalmente el número de condecoraciones en las que ellos pueden presentar postulaciones.

De otra parte, según los documentos que obran en el proceso, incluidos los trasladados de la Procuraduría General de la Nación, para el suministro de las medallas y condecoraciones, de pergaminos y carpetas portapergaminos se suscribieron los siguientes contratos:

— Para la adquisición de medallas y condecoraciones los siguientes contratos con la señora Beatriz Helena Rodríguez:

a) El número 465 del 20 de octubre de 1998, por valor de $ 59.992.068;

b) El número 397 del 15 de marzo de 1999, por valor de $ 87.675.700;

c) El número 830 del 8 de junio de 1999, por valor de $ 79.634.000;

d) El número 963 del 19 de julio de 1999, por valor de $ 79.888.040.

— Para la adquisición de pergaminos y portapergaminos se celebraron los siguientes contratos:

a) El número 443 del 6 de octubre de 1998 por valor de $ 50.567.010, con Diplogrados Borondy Restrepo Cía. Ltda.;

b) El número 562 del 16 de abril de 1999 con Diplogrados Borondy Restrepo Cía. Ltda por la suma de $ 59.490.600;

c) El número 964 del 19 de julio de 1999, con Beatriz Helena Rodríguez Gutiérrez por la suma de $ 39.985.200.

Es decir que durante el período del doctor Martínez Rosales se celebraron contratos por valor de $ 307.189.808 para la adquisición de medallas y condecoraciones y por valor de $ 150.042.810 para la adquisición de pergaminos y portapergaminos, para un total de $ 457.232.618 en elementos adquiridos para la imposición de condecoraciones.

De modo que con motivo de la imposición de la Orden de la Democracia evidentemente se incurrió en unos gastos elevados que permite advertir, entonces, que, por los costos, el número de condecoraciones resultó excesivo y superó el límite de lo razonable, dada la austeridad en el gasto público que, legalmente, desde esa época se estableció como pauta general para todas las entidades públicas, con la consecuencia de que se destinaron recursos a materias injustificadas. El número de condecoraciones otorgadas durante la presidencia del doctor Martínez Rosales superó en proporciones elevadas a las impuestas durante las dos presidencias anteriores, no obstante que durante la primera empezaron a regir las normas de austeridad en el gasto público contempladas en los decretos 1737 y 2204 de 1998 y 212 de 1999. En efecto, según la relación remitida por el jefe de protocolo antes anotada, entre el 20 de julio de 1996 y el 20 de julio de 1997, período en que ejerció la presidencia de la Cámara de Representantes el doctor Giovanny Lamboglia Mazzilli, se otorgaron 208 condecoraciones; y entre el 20 de julio de 1997 y el 20 de julio de 1998, presidencia del doctor Carlos Ardila Ballesteros, se impusieron 351.

Es cierto que de acuerdo al Reglamento de la Orden de la Democracia, los miembros del consejo de esa orden tienen un manejo discrecional en cuanto al número de condecoraciones que pueden imponer con base en las postulaciones, mas esa atribución no puede desbordar lo razonable, dado, sobre todo, los costos que aquellas implican, pues, de lo contrario, el exceso resulta injustificado en cuanto a la utilización elevada de recursos públicos en una época en que regían normas legales de austeridad en el gasto público.

Además de lo anterior se observa que para la adquisición de medallas y condecoraciones, es decir con el mismo objeto, el presidente de la Cámara de Representantes celebró en el año de 1999, en un período corto —entre el 15 de marzo y el 19 de julio— tres contratos con una misma persona —la Señora Beatriz Helena Rodríguez Gutiérrez— por valor de $ 247.197.740. Esto evidencia el fraccionamiento de los contratos, figura que se encontraba expresamente prohibida en el artículo 56 del Decreto 222 de 1983 y que ahora lo está implícitamente en la Ley 80 de 1993, en cuanto ésta, en virtud del principio de transparencia de la contratación estatal, dispone en su artículo 24 que, por regla general, la escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso público, salvo en los casos que menciona en los que se podrá celebrar directamente. Ese procedimiento impidió la convocatoria de licitación pública para celebrar un solo contrato, pues dada la cuantía de esos tres contratos, según esa norma, no se presentaba la excepción para contratar directamente.

Y ese fraccionamiento también condujo a la indebida destinación de dineros públicos, pues de esa manera se favoreció con la contratación directa a una persona que pudo o no resultar beneficiada si, de acuerdo con la ley, se hubiera celebrado la licitación pública.

(...).

Celebración de contratos para servicios comunes de las cámaras.

El artículo 390 de la Ley 5ª de 1992 preceptúa lo siguiente:

“Servicios contratados. Los siguientes servicios administrativos comunes al Senado de la República y a la Cámara de Representantes serán contratados de manera conjunta por dichas cámaras:

Administración y mantenimiento de los edificios; aseo; servicio de cafetería; vigilancia; restaurante; dirección de la biblioteca y del archivo legislativo. Igualmente serán contratados en común los desarrollos en materia de informática legislativa.

Las juntas de licitaciones de Senado y Cámara de manera conjunta presentarán recomendaciones a los respectivos ordenadores del gasto de estas corporaciones, quienes decidirán unificadamente la celebración de tales contratos”.

El apoderado del demandado considera que el citado artículo 390 fue derogado por el artículo 64 de la Ley Orgánica 179 de 1994, pues, además, es incompatible con el artículo 51 de la Ley 179, incorporado como artículo 110 al Decreto 111 de 1996, dado que éste concede la autonomía presupuestal a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para contratar en forma separada e independiente, mientras que el artículo 390 establece una contratación conjunta de los referidos presidentes respecto de determinados servicios comunes.

Para la Sala no se presenta la indicada derogatoria, pues si bien es cierto que el artículo 64 de la Ley 179 de 1994 estableció que esa ley, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de los señalados en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social y, en consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogadas y las que se dicten no tendrán ningún efecto, lo evidente es que, como ya lo advirtió en reciente providencia, el artículo 390 no es antinómico con el artículo 51 de la Ley 179 de 1994, pues, “Mientras éste último consagra una regla de competencia para contratar, el primero fija una pauta de procedimiento que no atenta contra la independencia de los respectivos presidentes de Senado y Cámara, y por el contrario, abre paso a la necesaria labor de coordinación en la contratación de servicios, cuya prestación afecta por igual o es común a ambas cámaras”(8). La regulación del artículo 390 de la Ley 5ª de 1992 tiene como finalidad la de evitar que para la prestación de algunos servicios comunes de ambas Cámaras se puedan celebrar contratos por cada una de ellas con el mismo objeto y en desmedro, en consecuencia, del tesoro público y, específicamente, de los recursos del presupuesto asignado separadamente a las mismas.

(8) La sentencia del 5 de septiembre de 2000: expediente AC-10753: Consejero Ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa.

Sin embargo, se debe precisar que del contenido del mismo artículo 390 se desprende que la obligación impuesta en esa norma al Senado y a la Cámara de Representantes para que conjuntamente celebren unos contratos, está referida a aquellos que correspondan a servicios administrativos comunes a las dos Cámaras, esto es a los que tengan por objeto cubrir simultáneamente necesidades y requerimientos de esas corporaciones en las materias específicamente señaladas —administración y mantenimiento de los edificios, aseo, servicio de cafetería, vigilancia, restaurante, dirección de la biblioteca y del archivo logístico y los desarrollos en materia de informática legislativa—. De modo que no todos los contratos que tengan por objeto la prestación de servicios administrativos en las materias antes mencionadas se pueden considerar comunes, pues también hay contratos con ese objeto pero que sólo cubren necesidades y requerimientos de una de las dos cámaras y, por consiguiente, sólo se pueden celebrar por la correspondiente corporación y no de manera conjunta por las dos.

De los contratos señalados por el demandante en el proceso número 10968 como de servicios administrativos comunes de ambas cámaras sólo unos de ellos se refiere a las materias de servicios administrativos señaladas en el artículo 390 de la Ley 5ª de 1992. Según la relación remitida por el director administrativo de la Cámara de Representantes, son los siguientes: a). El número 893 del 18 de junio de 1999 celebrado con International Elevator Inc., por la suma de $ 15.086.078, cuyo objeto lo constituyó el “mantenimiento preventivo y correctivo de dos (2) ascensores marca OTIS costado sur Edificio Nuevo”; b) El contrato número 957 del 16 de julio de 1999 celebrado con Fumiflash por valor de $ 10.000.000, cuyo objeto fue la fumigación instalaciones H. Cámara ubicada Capitolio Nacional”.

De esos contratos, el 957, en cuanto tuvo por objeto la fumigación de las instalaciones de la Cámara de Representantes, está claro que no es de administración de servicios administrativos comunes del Senado y la Cámara de Representantes y, por consiguiente, podía celebrarse exclusivamente por el Presidente de aquella. Y en relación con el contrato 893, aunque no se allegó copia del mismo, de la descripción que del objeto del mismo se hace en la citada relación del director administrativo, se advierte que tampoco tenía por objeto la prestación de servicios administrativos comunes de ambas cámaras, pues únicamente cubría el mantenimiento preventivo y correctivo de dos ascensores de uno de los costados del denominado “Edificio Nuevo” en que, separadamente, mantienen instalaciones las dos cámaras y no los de todos los costados como para concluir que cubrió las necesidades y requerimientos de ambas corporaciones.

De consiguiente, la Sala concluye que el doctor Emilio Martínez Rosales al celebrar los contratos antes relacionados no desconoció el artículo 390 de la Ley 5ª de 1992, y, en consecuencia, no incurrió en indebida destinación de dineros públicos.

7. Conclusiones.

De acuerdo a las consideraciones, con ocasión de la celebración de algunos de los contratos que como presidente de la Cámara de Representantes suscribió el doctor Emilio Martínez Rosales, se configuró la causal de indebida destinación de dineros públicos consagrada en el numeral 4º del artículo 183 de la Carta Política. Esa causal se estructura en cuanto, mediante la contratación realizada por el doctor Martínez Rosales, se destinaron indebidamente dineros públicos, así: a) Con la finalidad de derivar un beneficio económico en favor de uno de sus compañeros de lista y otro no económico, en su propio beneficio, para retribuirlo por la contribución a su elección —contrato de prestación de servicios gerenciales con el Señor Luis Carlos Saavedra Manrique—; b) A, objetos prohibidos —publicación de libros que no guardan relación con las funciones de la Cámara de Representantes, edición de libros con policromías y solapas y para promover o publicitar su imagen—; c) A materias injustificadas —elevado número de condecoraciones y, en consecuencia, gastos excesivos en su adquisición—; d) Mediante el fraccionamiento de contratos.

De consiguiente, se declarará la pérdida de investidura del representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales.

III. La decisión

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Decrétase la pérdida de investidura de congresista al representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales, identificado con la cédula de ciudadanía número 19.343.712 de Bogotá.

2. Comuníquese esta decisión a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, al Presidente del Consejo Nacional Electoral y al Ministro del Interior, para lo de su cargo.

Cópiese, comuníquese y cúmplase».

(Sentencia de octubre 3 de 2000. Expedientes acumulados AC-10.529 y AC-

10.968. Consejero Ponente: Dr.Darío Quiñones Pinilla).

SALVAMENTO DE VOTO

Mediante la sentencia de 3 de octubre de 2000, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo despojó de su investidura de congresista al representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales, decisión que el suscrito magistrado no comparte, por las razones que, de manera sintética, se exponen a continuación:

1. Dice la providencia que el presidente de la Cámara de Representantes, doctor Emilio Martínez Rosales, en la celebración de algunos contratos incurrió en conductas que configuran indebida destinación de dineros públicos, como fue el caso de los contratos de prestación de servicios celebrados, uno con Luis Carlos Saavedra Manrique y, otro, en materia de publicaciones.

1.1. En relación con el contrato de prestación de servicios, celebrado entre el presidente de la Cámara de Representantes y Luis Carlos Saavedra Manrique, quien era tercer renglón en la lista inscrita por él para las elecciones de Congreso de 1998, con la finalidad de asesorarlo en asuntos gerenciales, el actor formuló los cargos de indebida destinación de fondos y tráfico de influencias. El contrato se ejecutó y se rindieron mensualmente los correspondientes informes de actividades, según lo dice la providencia a folio 58. Sin embargo, a renglón seguido se afirma que por haberse celebrado con esa persona “... implicó que hubiese incurrido en la causal de indebida destinación de dineros públicos, pues es fácilmente deducible que con la ejecución del mismo se destinaron dineros con la finalidad de derivar un beneficio económico en favor de esa persona, y que, igualmente, representó un beneficio en su favor, aunque no económico, pues de ese modo retribuyó a un candidato que hizo parte de su lista...”. Luego agrega: “La Sala con apoyo en indicios que así lo demuestran, llega a la conclusión de que el mencionado contrato, así aparezca celebrado con las formalidades legales, tenía la indicada finalidad de favorecimiento y retribución...”.

No comparte el suscrito magistrado el fundamento de la decisión mayoritaria en este aspecto porque, reconocida la legalidad del contrato, rendidos los informes de actividades dentro de los términos previstos contractualmente, no demostrada la inutilidad de la actividad desarrollada por el contratista y permaneciendo los honorarios dentro de los límites normales, mal puede la Sala, con base en supuestos indicios, derivados de la militancia política común, concluir que hubo indebida destinación de dineros públicos. La muerte política de un miembro del Congreso de la República no puede decretarse sino con base en una prueba sólida.

Seguramente el contrato en mención deba ser objeto de censura desde el punto de vista ético y constituya una manifestación de política clientelar, reprobable a la luz de las sanas costumbres políticas, pero deducir de allí la existencia de la causal de indebida destinación de dineros públicos, no resulta lógico, ni ajustado a la normatividad, más si se trata de fundamentarla, entre otros indicios, en un impedimento, como lo hace la providencia, pues la causal invocada fue la de destinación indebida de dineros públicos y no la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades.

Pero hay más, la Sala no encontró probado el tráfico de influencias que alega el demandante, a pesar de que presuntamente se favoreció a un miembro de la misma lista, lo cual permite inferir que si no se configuró esa causal, mal pudo haberse dado el favorecimiento económico de alguien, pues se trataría de un contrato celebrado dentro de los límites legales y sin que se haya incurrido en tráfico de influencias.

I. 2. En cuanto al contrato de publicación de algunos libros, que constituye otro de los motivos para decretar la pérdida de investidura del congresista demandado, se tuvo en cuenta la publicación de dos libros: “Derechos nacionales e internacionales de las mujeres colombianas” y “Las memorias de las audiencias públicas para el estudio de la reforma política”, en ediciones de lujo, con policromías, lo cual prohíbe el artículo 8º del Decreto 1737 de 1998, modificado por el artículo 4º del Decreto 2209 de 1998. No consideró la sentencia que el valor de la edición contratada, con o sin policromía, era el mismo, según certificaciones obrantes en el expediente, de manera que la normatividad sobre austeridad del gasto público no fue infringida, ya que la erogación era igual en una u otra clase de publicación.

De otra parte, en cuanto a la publicación de “Las lágrimas del camaleón” y “Narrativa marroquí contemporánea”, publicados en desarrollo de acuerdos de voluntades celebrados entre la Cámara de Representantes y la República de Corea, el primero, y el Reino de Marruecos, el segundo, si bien pudieron no ajustarse estrictamente a la normatividad contractual, tuvieron un sustento que permite justificarlos.

La celebración de los contratos en cuestión quizás pueda ubicarse en el campo del derecho disciplinario como una eventual falta, pero no constituyen causal de pérdida de investidura de un congresista por indebida destinación de dineros públicos, pues no cualquier ilegalidad en la celebración de un contrato puede conducir a ese resultado.

2. El otro motivo para decretar la pérdida de investidura se refiere a la imposición de la condecoración “Orden de la Democracia”, en cuyo otorgamiento, dice la sentencia, “...no se advierte la violación de la resolución que reglamenta dicha orden, ... pues ... los integrantes de ese consejo pueden determinar discrecionalmente el número de condecoraciones...”. Sin embargo, más adelante agrega “...que por los costos, el número de condecoraciones resultó excesivo y superó el límite de lo razonable, dada la austeridad en el gasto público que, legalmente, desde esa época se estableció como pauta general para todas las entidades públicas...”. No entiende el suscrito magistrado, cómo pueda considerarse causal de pérdida de investidura la no razonabilidad en el ejercicio de un poder discrecional, como es el otorgamiento de unas condecoraciones, a menos que el órgano de control se sustituya, en casos como el sub judice, al Consejo de la Orden de la Cámara de Representantes, en el cumplimiento de dicha competencia. Cabría preguntar: ¿Cuál sería el número que la Sala considera razonable en materia de otorgamiento de la condecoración en mención?. El concepto de razonabilidad, si bien es cierto que lo prevé el Código Contencioso Administrativo como elemento de control en el ejercicio del poder discrecional puede eventualmente constituir causal de nulidad de un acto administrativo, pero no causal de pérdida de investidura de un congresista, quien como miembro de la mesa directiva y presidente de la corporación otorgó unas condecoraciones, aun cuando su número se considere excesivo. De esa manera se introduce un elemento de inseguridad en el tratamiento de la institución de la pérdida de investidura, que debe estar proscrito en asunto tan delicado, pues está de por medio la voluntad popular, que es la base del sistema democrático.

Atentamente,

Manuel Santiago Urueta Ayola. 

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «El proceso de pérdida de investidura es un proceso disciplinario de carácter judicial, pero no existen en este, como sí existen en el proceso penal y en el proceso disciplinario, investigaciones previas e instrucción o indagación preliminar e investigación disciplinaria, que pueden concluir con la acusación, mediante resolución de acusación o auto de cargos, para dar paso al juicio (Código Penal, arts. 319 a 369 y Código Disciplinario Único, arts. 135 a 151), sino que se inicia directamente con el juicio del congresista acusado por la mesa directiva de la cámara legislativa correspondiente, por cualquier ciudadano o por el Procurador General de la Nación.

La acusación penal o disciplinaria y la solicitud de pérdida de investidura participan de características semejantes o, en otros términos, la resolución de acusación y el auto de cargos en los procesos penales y disciplinarios son lo que la solicitud de pérdida de investidura en esta clase de procesos: la acusación.

Tanto la resolución de acusación como el auto de cargos y la solicitud de pérdida de investidura deben ser la imputación concreta, precisa, determinada y sin vaguedades de una conducta que se pretende sea ilícita, pues la indefinición y la ambigüedad de la acusación impiden la aplicación del derecho y hacen imposible la defensa.

Todo lo anterior puede expresarse, en síntesis, diciendo que la sentencia que se dicte en esta clase de procesos debe ser congruente con la solicitud de pérdida de investidura, esto es, que el congresista acusado sólo puede ser juzgado por los hechos que le fueron imputados; y que la imputación debe ser concreta, precisa, determinada y sin vaguedades.

En ello no hay ninguna novedad, como tampoco en que el juzgamiento debe hacerse conforme a norma preexistente y que, por lo mismo, la sanción de pérdida de investidura sólo pueda imponerse por conductas constitucional o legalmente señaladas como reprochables y sancionables, y además con base en pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, es decir, que no puede decretarse la pérdida de la investidura sin la prueba de la conducta sancionable y de la responsabilidad del acusado, como resulta de lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución.

II.

El ciudadano Emilio Sánchez Alsina acusó al representante Emilio Martínez Rosales de haber incurrido en el motivo de pérdida de investidura de que trata el artículo 183, numeral 4º, de la Constitución, es decir, en indebida destinación de dineros públicos, y explicó que así ocurrió porque “ejerció actividades de orden administrativo que concluyeron en una serie de contrataciones donde se comprometieron y dispusieron de elevadas cifras de dineros públicos sobre las cuales tenía injerencia y disponibilidad por su condición de presidente o directivo de la mesa correspondiente”; porque esas contrataciones “se desarrollaron de manera ilegal e irregular sin tener en cuenta los más elementales principios de la contratación administrativa como son la selección objetiva, la transparencia, economía y responsabilidad como era su deber de servidor público”, además de que “fueron realizadas de manera manifiestamente irregular, negligente, irracional y desmesurada” y por ello “existieron sobrecostos y fraccionamiento de contratos trayendo como consecuencia el detrimento del presupuesto de la Cámara”; y porque desconoció los artículos 2º del Decreto 212 de 1999, 20 del Decreto 2209 de 1998, 390 de la Ley 5ª de 1992 y “en general las exigencias de la Ley 80 de 1983, los Decretos 1737 y 2209 de 1998 y el 121 de 1999”.

Por auto de 24 de mayo se decidió devolver la solicitud de pérdida de investidura y ordenar su corrección porque, así planteada la acusación, no se encontraba cumplido el requisito señalado en el artículo 4º, literal c, de la Ley 144 de 1994, pues el solicitante no explicó en forma concreta los hechos irregulares en que habría incurrido el representante acusado ni identificó los contratos correspondientes.

Con el propósito de corregir la solicitud, según lo dispuesto, el solicitante en nuevo escrito dijo:

“El demandado destinó indebidamente los dineros públicos sobre los cuales tenía disponibilidad e injerencia contractual porque las contrataciones que ordenó y autorizó no estaban dentro de los parámetros establecidos por la Ley 5ª de 1992 ni por los Decretos 1737 del 21 de agosto de 1998 y 2209 del 29 de octubre de 1999 ya que la precitada ley ordenaba en su artículo 390 que algunos servicios administrativos comunes al Senado y la Cámara debían ser contratados de manera conjunta por ambas corporaciones legislativas y para el caso que nos ocupa dicha norma fue desconocida ya que la contratación se llevó a cabo directamente por una de las cámaras es decir por la cámara de representantes y particularmente por la mesa directiva de la cual hacía parte el demandado y no como lo ordenaba la norma, es decir, de manera conjunta con el Senado de la República. Igualmente los decretos citados buscaban que los entes públicos limitaran sus gestos y no estaba permitida la celebración de contratos que, tratándose de inmuebles, no fuesen estrictamente necesarios para mantener su estructura física. Es decir que los dineros públicos fueron usados para obras suntuosas e innecesarias explicándose así la causal invocada”.

Dijo también el demandante que los contratos “sobre los cuales se destinaron indebidamente los dineros públicos se encuentran establecidos en las siguientes actas de la mesa directiva”: 2 a 13 de 1998 y 13 a 20 y 22 de 1999.

Y concluyó: “La indebida destinación de los dineros públicos se encuentra determinada por los hechos relacionados en los numerales 5º a 10 de la demanda”.

Pero tampoco en esta oportunidad explicó el solicitante en forma concreta los hechos irregulares en que habría incurrido el representante acusado ni identificó los contratos correspondientes ni, por lo mismo, se cumplió el requisito del artículo 4º, literal c, de la Ley 144 de 1994, sin embargo de lo cual, por auto de 31 de mayo, la solicitud fue admitida.

Es que decir, simplemente, que algunos servicios administrativos comunes debían ser contratados conjuntamente por el Senado y la Cámara y que así no se hizo, y que sólo estaba permitido celebrar los contratos estrictamente necesarios para mantener la estructura física de los inmuebles, es decir bien poco. Debía el demandante indicar qué contratos fueron esos y de qué manera, entonces, se destinaron indebidamente dineros públicos, y esa exigencia no se encuentra satisfecha con la sola mención de las actas en que conste la autorización que habría impartido la mesa directiva de la Cámara para su celebración. Tampoco fue explicada adecuadamente la indebida destinación de dineros públicos con la sola referencia a “los hechos relacionados en los numerales 5º a 10 de la demanda”, cuya ambigüedad había sido censurada, que por ello fue ordenada su corrección.

He aquí la primera razón de nuestra discrepancia, pues sobre una acusación tal, tan genérica, ambigua, vaga e imprecisa, no era posible, sin violar gravemente el artículo 4º, literal c, de la Ley 144 de 1994, y desde luego, el debido proceso y el derecho de defensa que garantiza el artículo 29 de la Constitución, pronunciar sentencia condenatoria.

III.

También el ciudadano Pablo Bustos Sánchez, que acusó al representante Emilio Martínez Rosales de haber dado indebida destinación a dineros públicos, solicitó se decretara la pérdida de la investidura de congresista del representante Emilio Martínez Rosales.

De los cargos planteados nos referiremos sólo a aquellos que resultaron prósperos.

El primero, que el acusado “contrató al señor Luis Carlos Saavedra Manrique, ingeniero, tercer renglón en la lista inscrita para la Cámara de Representantes para el período 1998-2002, encabezada por el señor Emilio Martínez”.

Este primer cargo fue resuelto así:

“[...] la celebración de ese contrato por parte del doctor Emilio Martínez Rosales, en su condición de presidente de la Cámara de Representantes, con una persona que, junto con él, integró la lista de candidatos a esa corporación, implicó que hubiese incurrido en la causal de indebida destinación de dineros públicos, pues es fácilmente deducible que con la ejecución del mismo se destinaron dineros con la finalidad de derivar beneficio económico en favor de esa persona, y que, igualmente, representó un beneficio en su favor, aunque no económico. Pues de ese modo retribuyó a un candidato que hizo parte de su lista y, por tanto, contribuyó de manera importante en su elección como Representante a la Cámara. Se advierte, entonces, que la celebración de dicho contrato tenía como una de sus finalidades la de procurar unos beneficios en provecho suyo y de un tercero y no exclusivamente, como corresponde, la satisfacción de los cometidos estatales con arreglo a los principios de la función y contratación administrativas”.

Los dineros públicos se destinan indebidamente cuando el servidor público los apropia en su provecho o en el de terceros, o los compromete, invierte o utiliza en cantidad superior o en forma distinta de la señalada en el presupuesto.

En lo que concierne, ¿no cumplió sus obligaciones el contratista, señor Luis Carlos Saavedra Manrique, pese a lo cual se le pagó el valor convenido? O, acaso, ¿ese valor fue superior al presupuestariamente autorizado, o superior al valor real de los servicios contratados? ¿O, tal vez, para pagarlo se usaron dineros destinados a otros fines? ¿Se trataba quizá de un contrato ajeno a las funciones propias de la Cámara, de manera que la remuneración estipulada, cualquiera fuese, resultaba indebida? Nada de eso se probó, ni se dijo siquiera, e inferir, sin más, que se destinaron indebidamente dineros públicos sólo porque el contratista hizo parte de la lista de candidatos a la Cámara de Representantes que encabezó el señor Emilio Martínez Rosales, es monstruoso.

El segundo se hizo consistir en que “actuando como presidente de la Cámara de Representantes dentro del período indicado, ordenó publicaciones innecesarias de diversos libros, y contrarias a los principios de austeridad y economía, entre otros del titulado Audiencias públicas para el estudio de la reforma política-memorias, el cual contiene las actas de las audiencias o reuniones que en distintas ciudades o reuniones (sic) del país organizó la Presidencia de la Cámara de Representantes para explica (sic) el proyecto de acto legislativo Nº 88 (Cámara) y 18 (Senado) de 1998”, cuya “única utilidad esta (sic) seguramente en haber difundido una extensa y completa hoja de vida del Dr. Martínez, que incluye en la solapa de la portada y de la contraportada, acompañada de su fotografía a todo color”; y “del libro Mujer, con solapas en su portada y contraportada incluyen la hoja de vida del demandado, de nuevo generando un sobrecosto al erario público para su promoción personal”.

Para resolver este cargo se dijo, en esencia, que según lo establecido en el artículo 2º del Decreto 212 de 1999 la Cámara de Representantes no podía contratar la edición, impresión o publicación de documentos que no estuvieran relacionados con sus funciones, ni la impresión de ediciones de lujo o con policromías; que algunos de los libros cuya edición contrató la Cámara no guardaban relación con las funciones que debía cumplir, tales como Las lágrimas del camaleón y Narrativa marroquí contemporánea, lo que quiere decir que “al celebrar los contratos [...] para la impresión de esos libros, el presidente de la Cámara de Representantes destinó dineros públicos a objetos prohibidos [...] y, por tanto, incurrió en la causal de indebida destinación de dineros públicos”. Y que los libros Memorias de las audiencias públicas para la reforma política y Derechos nacionales e internacionales de las mujeres colombianas “tienen impresiones con policromía y solapas en la portada y la contraportada”; que la gerente general de la Imprenta Nacional informó que “las carátulas que se elaboran con solapa tienen un costo superior a las carátulas sencillas”, de lo que resulta que aun cuando en los contratos no se indicaron las especificaciones técnicas para la impresión de los libros, se estipuló que la entidad contratista debía “cumplir estrictamente con la ejecución del objeto del presente contrato de acuerdo con las especificaciones técnicas solicitadas”, es decir, que “la edición se hace de acuerdo con los detalles de las cotizaciones y, por tanto, se puede concluir que la impresión de los libros con las solapas representó un mayor valor de los mencionados contratos, aunque, eso sí, indeterminado en su cuantía”; que “la impresión de los libros con policromía está prohibida”, y que “la inclusión de las solapas representó unos mayores costos para el erario público”, de donde “el congresista Emilio Martínez Rosales incurrió en indebida destinación de dineros públicos al destinar recursos a objetos prohibidos en normas de austeridad en el gesto público”.

Pues bien, de la impresión de los libros Las lágrimas del camaleón y Narrativa marroquí contemporánea no fue concretamente acusado el representante Emilio Martínez Rosales, y por ello la sentencia, circunscrita como debía estar a los términos de la acusación, no podía ocuparse del asunto. La sentencia, ya se dijo, debe ser congruente con la solicitud de pérdida de investidura, de manera que el congresista acusado sólo puede ser juzgado por los hechos que le sean precisamente imputados.

Y en lo que concierne a la edición de los libros memorias de las audiencias públicas para la reforma política y Derechos nacionales e internacionales de las mujeres colombianas —esos sí materia de la acusación— que lo fueron con solapas y en policromías, cabe advertir, primero, que las ediciones de libros con solapas no se encontraban prohibidas, sino las ediciones de lujo y en policromías, que las solapas, que sólo son prolongación de la cubierta del libro, no hacen lujosa una edición, y, más todavía, como saben todos los que suelen estar en el trajín de los libros, sólo a las cubiertas de papel, que son propias de las ediciones rústicas, se hacen solapas. Y, segundo, que las ediciones policromas, tanto como las ediciones de lujo, fueron prohibidas por razones de austeridad y no por policromas, de manera que era necesario acreditar adecuadamente que, en el caso, la policromía determinó mayores costos, y ello no se acreditó.

El tercero de los cargos resulta de la “feria de condecoraciones realizada por el demandado como presidente de la Cámara, y el derroche de recursos en la adquisición de las mismas, así como el desbordamiento principalmente en la imposición de la Orden de la Democracia fue otro de los detrimentos en el manejo de los recursos públicos patrimoniales [...]. La elaboración de medallas en serie fue una de las connotaciones patrimoniales con que se afectó nuevamente el erario público. Las condecoraciones y pergaminos valieron ingentes cantidades de dinero. / Algunos de los contratos suscritos con tal despropósito son el 397 por $ 87''675.700, 829 por $ 49''944.940, 562 por $ 59.490, 964 por $ 39''985.200, 443 por $ 50''561.010 para un total por éstos de $ 287''657.470 (sic)”.

De este cargo se dijo en la sentencia que “el número de condecoraciones resultó excesivo y superó el límite de lo razonable [...] con la consecuencia de que se destinaron recursos a materias injustificadas”.

Pero, ¿cuál es el límite de lo razonable y qué norma lo estableció? O es que, tal vez, a falta de ley que lo establezca ¿puede el Consejo de Estado, en cada caso, señalar a su discreción ese límite?

La sentencia mediante la cual se decretó de pérdida de investidura, en lo que tiene como causa que —según el señalamiento posterior ad hoc del Consejo de Estado, no por estar así dispuesto en norma previa alguna— se excedió el límite de lo razonable, es otra enormidad.

Pero, además, se dijo en la sentencia que “para la adquisición de medallas y condecoraciones, es decir con el mismo objeto, el presidente de la Cámara celebró en el año de 1999, en un período corto —entre el 15 de marzo y el 19 de julio— tres contratos con una misma persona —la señora Beatriz Helena Rodríguez Gutiérrez— por valor de $ 247''197.749”, y en ello hubo fraccionamiento de contrato, que “también condujo a la indebida destinación de dineros públicos, pues de esa manera se favoreció con la contratación directa a una persona que pudo o no resultar beneficiada si, de acuerdo con la ley, se hubiera celebrado licitación pública”.

Por regla general la celebración de contratos ha de hacerse previa licitación o concurso públicos, según lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, pero es posible la contratación directa, entre otros casos, cuando se trate de contratos de menor cuantía, estimada conforme a lo establecido en el artículo según el artículo 38 del Decreto 2150 de 1995(16). Desde luego que se violan tales disposiciones cuando se celebran directamente varios contratos, cada uno de menor cuantía y todos con el mismo objeto, si sumadas sus cuantías resulta ser que se contrató un objeto único, por cuantía superior, que por lo mismo debió ser materia de licitación o concurso. Y eso es fraccionar lo que, en realidad, constituye un solo contrato, y eludir el cumplimiento de la ley.

(16) Para el efecto la menor cuantía se determina, según el artículo 38 del Decreto 2150 de 1995, así: para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 1''200.000 salarios mínimos legales, la menor cuantía será hasta de 1.000 salarios mínimos legales mensuales; para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 1''000.000 e inferior a 1''200.000 salarios mínimos legales, la menor cuantía será hasta de 800 salarios mínimos legales mensuales; para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 500.000 e inferior a 1''000.000 salarios mínimos legales, la menor cuantía será hasta de 600 salarios mínimos legales mensuales; para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 500.000 e inferior a 1''000.000 salarios mínimos legales, la menor cuantía será hasta de 600 salarios mínimos legales mensuales; para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 250.000 e inferior a 500.000 salarios mínimos legales, la menor cuantía será hasta de 400 salarios mínimos legales mensuales; para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 120.000 e inferior a 250.000 salarios mínimos legales, la menor cuantía será hasta de 300 salarios mínimos legales mensuales; para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 50.000 e inferior a 120.000 salarios mínimos legales, la menor cuantía será hasta de 250 salarios mínimos legales mensuales; y para las entidades que tengan un presupuesto anual inferior a 50.000 salarios mínimos legales, la menor cuantía será hasta de 125 salarios mínimos legales mensuales.

Pero, ¿cuándo se trata de un mismo objeto?

La ley no lo dice, pero un objeto es el mismo cuando es naturalmente uno. Dicho en otros términos, se fracciona un contrato cuando se quebranta y se divide la unidad natural de su objeto.

Entonces, si para la adquisición de condecoraciones y medallas, pocas o muchas, se celebraron con una misma persona varios contratos, no hay tal que hubo fraccionamiento, porque no constituyen, en conjunto, un objeto naturalmente único.

Por otra parte, si bien es contraria a la ley la celebración directa de contratos que deban celebrarse previa licitación o concurso, esa irregular celebración de contratos no indica necesariamente la destinación indebida de dineros públicos, es decir, que del solo hecho de la celebración de contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales no resulta que el servidor público apropie dineros públicos para sí o en provecho de terceros, o los comprometa, invierta o utilice en cantidades superiores o para propósitos distintos de los señalados en el presupuesto respectivo.

IV.

Tales son las razones de nuestra discrepancia, que debieron llevar a la Sala a una decisión diferente.

Mario Alario Méndez—Camilo Arciniegas Andrade 

Diciembre 19 de 2000.

ACLARACIÓN DE VOTO

Motiva mi respetuosa aclaración de voto, el razonamiento que consigno enseguida. Dos fueron las causales retenidas finalmente como motivo de pérdida de investidura (indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias debidamente comprobado).

Comparte el suscrito consejero el análisis expuesto por el magistrado conductor del proceso en relación con la actividad del congresista demandado y en particular lo consignado en la página 59 en relación con la prueba indiciaria y las conclusiones, en cuanto atañe al contrato celebrado por el doctor Martínez Rosales con Luis Carlos Saavedra Manrique quien además lo remplazó durante la licencia concedida a éste el 30 de noviembre de 1999 y el 29 de febrero de 2000.

Comedidamente me separo de la consideración frente a las publicaciones de varios libros, ordenadas por el mencionado representante, así como de lo concerniente a las condecoraciones que por lo costosas y abundantes fueron objeto de reparo. Si bien, la publicación de títulos exóticos por cuenta del erario público no es por sí mismo hecho que se destaque como para constituir causal de pérdida de investidura, vale la pena llamar la atención para que se dé un mejor destino a los dineros públicos.

Lejos está el tiempo en que el Estado dedicaba sus primicias a los deberes fundamentales como el de erradicar el analfabetismo, y para el caso vale la pena evocar una decisión del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, de febrero 7 de 1916, con ponencia del doctor Perilla V. (Anales del Consejo de Estado, año 2, Nº 15, Imprenta Nacional, 1916, página 191), según la cual un contrato celebrado por el Ministro de Instrucción Pública con el señor Gregorio Cortés Gregori fue declarado ajustado a la ley y su objeto era el de comprar sesenta mil (60.000) ejemplares de la “Cartilla objetiva para enseñar a leer y a escribir” cuyo autor era César B. Baquero, por valor de $ 3.750 que serían pagados en dos contados después de la entrega del objeto del contrato, que debía ocurrir una vez quedara perfeccionado el mismo.

Así mismo, aunque queda bajo el poder discrecional de quien discierne una condecoración, el otorgarla a múltiples ciudadanos o extranjeros, es del caso convocar a la prudencia y razonabilidad en el ejercicio del derecho. Como en el caso anterior, el hecho en nuestro criterio no alcanza a configurar causal de pérdida de investidura.

Jesús María Carrillo Ballesteros. 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto que me merece la decisión mayoritaria, expongo a continuación las razones por las cuales me aparté de la providencia de 3 de octubre de 2000, por medio de la cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decretó la pérdida de la investidura de congresista al representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales.

Aquellas razones están fundamentalmente dadas y surgen por mi convicción sobre la necesidad de una prueba no sólo abrumadora sino incontrastable en los casos de pérdida de investidura de congresistas. A mi juicio, no puede proceder en estos casos el Consejo de Estado con base en prueba indiciaria, así ésta se encuentre constituida por un mar de indicios.

No incurro, en manera alguna, en rigorismos o en exageradas interpretaciones que pudieran echar por tierra la eficacia de la acción de pérdida de investidura. Pero pienso que debe encontrarse el Consejo con una prueba muy consolidada y clara sobre la conducta del congresista y sobre las consecuencias de sus actuaciones; analizarla con el rigor exigido por la voluntad del constituyente y las normas constitucionales y legales y examinarla frente a las precisas normas aplicables y a los cargos que formula el solicitante para determinar sin duda alguna, la causal o causales de pérdida de investidura en que efectivamente pudiera estar incurso el congresista. Esto en todos los casos pero particularmente en aquellos en los que el congresista está acusado por destinación indebida de dineros públicos. Aquí radican mis respetuosas discrepancias con las apreciaciones y la decisión de la Sala Plena.

Soy un convencido de la importancia y las bondades de la acción constitucional de pérdida de investidura, introducida en nuestro ordenamiento jurídico por el constituyente de 1991 y cuyo conocimiento y fallo le fueron atribuidos al Consejo de Estado. Esta tal acción llamada a garantizar la transparencia del ejercicio parlamentario y la pureza y efectividad de la función legislativa. Pero por eso mismo soy intransigente no sólo en relación con la severidad con que debe ser juzgada la conducta de los congresistas vinculados a acciones de pérdida de investidura, a la luz de las disposiciones constitucionales y legales, sino en relación con el cuidado y el celo que deben acompañar al juez en el recaudo; la apreciación y el análisis de las pruebas y las precisas disposiciones legales aplicables, en busca de la verdad real.

Los comentarios que anteceden me llevan a reiterar que con dudas no puedo comprometerme con una decisión que decreta pérdida de investidura.

En efecto:

a) Afirma la sentencia de la cual me aparto que el señor Emilio Martínez Rosales, con la celebración de algunos contratos, incurrió en conductas que ocasionaron destinación indebida de dineros públicos.

Uno de tales contratos fue el de prestación de servicios celebrado con Luis Carlos Saavedra Manrique, tercer renglón de la lista inscrita por Emilio Martínez Rosales para las elecciones de congreso de 1998.

Se pretende, por el solo hecho de que Saavedra Manrique ocupaba el tercer renglón de la lista del congresista Martínez Rosales, estructurar contra éste cargos por indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias.

Pero no cree el suscrito magistrado que de tal hecho, escuetamente considerado, pueda deducirse la causal de indebida destinación de fondos públicos o la existencia de un beneficio económico indebido en favor de Saavedra Manrique o del propio Martínez Rosales, o efectivas intenciones de favorecimiento y retribución concretadas con la celebración y ejecución del contrato.

Procedió la Sala, en relación con este contrato, en actitud que respeto pero no comparto, con base en indicios, como la misma providencia lo afirma. A mi juicio no era ni es posible apoyar sólo en ellos la decisión en relación con indebida destinación de dineros públicos, que requiere no sólo prueba abundante sino muy bien consolidada.

El contrato parece haberse celebrado de acuerdo con las formalidades legales; se ejecutó normalmente y en relación con su desarrollo, se rindieron los correspondientes informes. No se probó que la actividad desplegada por el contratista fuera innecesaria o inútil ni que los honorarios hubieran sido excesivos o hubieran sobrepasado límites normales.

En estas condiciones y no habiendo la Sala encontrado probado el cargo por tráfico de influencias, me parece que ha debido rechazarse, por lo que acabo de señalar, aquel por indebida destinación de dineros públicos.

En relación con el contrato para publicación de algunos libros cuyas celebración y ejecución se aducen también como fundamento de cargos contra el congresista Martínez Rosales por indebida destinación de dineros públicos, tengo los mismos reparos que he expuesto en los párrafos que anteceden y ellos se refieren a la debilidad de la prueba. No la encuentro ni completa ni suficiente para probar que el representante a la Cámara violó las disposiciones sobre austeridad del gesto público con la celebración de tal contrato o que por lo pactado en este se hubieran hecho erogaciones no permitidas o superiores a las autorizadas.

No se me escapa que en la celebración de tales contratos pudo incurrirse en alguna anomalía o que en ella pudo no obrarse con la necesaria y severa ortodoxia que debe utilizarse en la contratación pública. Pero cualquier ocurrencia de este estilo no lleva, por si sola, así obren ciertos indicios, a dar como probado un cargo por indebida destinación de dineros públicos.

b) El otro cargo contra el congresista Martínez Rosales se refiere a la imposición de la Orden de la Democracia. Se le acusa por destinación indebida de dineros públicos y la Sala admite el cargo por cuanto el número de condecoraciones “resultó excesivo y superó el límite de lo razonable”.

Con todo respeto manifiesto que no entiendo cómo la Sala —que reconoce que en el otorgamiento de la Orden de la Democracia no se advierte violación de la resolución que reglamenta dicha Orden por cuanto los integrantes de ese Consejo pueden determinar discrecionalmente el número de condecoraciones— admite así dicho cargo porque el representante Martínez Rosales superó el límite de lo razonable en ejercicio precisamente de poder discrecional.

¿En dónde estaba lo razonable o fuera de qué límites se pisa el terreno de lo irrazonable en el otorgamiento de las condecoraciones de la Orden de la Democracia?

En este aspecto de la acusación sí que echo de menos la prueba sólida y completa sobre la causal que se pretende estructurar contra Emilio Martínez Rosales. Por todo lo anterior, resulta para el suscrito magistrado prácticamente intrascendente el cargo que se le endilga al congresista por haber superado el límite de lo razonable en el otorgamiento de unas condecoraciones de la Orden de la Democracia. A mi entender y con mejores razones este cargo sí que ha debido desecharse.

Con todo respeto,

Alberto Arango Mantilla. 

ACLARACIÓN DE VOTO

EXTRACTOS: «El suscrito magistrado, aclara su voto favorable a la providencia de Sala Plena indicada en la referencia, precisamente en relación con la calificación de indebida destinación de dineros públicos que se dio a la contratación de servicios de asesoría en asuntos gerenciales mediante el contrato 173 de 1998, celebrado por la Cámara de Representantes con el señor Luis Carlos Saavedra Manrique.

(...).

En mi opinión, la indebida destinación de dineros públicos no se configura porque la Sala considere “... con apoyo en indicios que así lo demuestran, ...” que dicha contratación celebrada y ejecutada con el pleno cumplimiento de los requisitos legales, “... tenía la indicada finalidad de favorecimiento y retribución”.

En este caso, cuando la celebración del contrato tiene por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales, como lo ordena el artículo 3º de la Ley 80 de 1993 y se celebró y ejecutó con arreglo a la ley y el reglamento, tal como lo registra la sentencia, (acta de iniciación de labores de 19 de agosto de 1998 e informe de actividades mensuales fl. 523) no puede hablarse de indebida destinación de dineros públicos porque ésta requiere que dichos dineros se apliquen a finalidades y cometidos distintos de los previstos en la Constitución, la ley o el reglamento. Y en este caso se utilizaron para retribuir un servicio que efectivamente se prestó a la entidad y resulta injustificado afirmar que existen indicios de que dicha remuneración tenía finalidad de “favorecimiento y retribución” de servicios electorales, porque para llegar a esa conclusión hubiera sido necesario demostrar que no se prestó el servicio o que el efectivamente cumplido fue de mala calidad, lo cual es contrario a la evidencia existente en el proceso.

2. Contrario a lo afirmado en la sentencia, en mi modesto entender se configura la causal de tráfico de influencias debidamente comprobado, con la sola salvedad de que el ex representante Martínez Rosales subsume en sí la doble circunstancia de Representante a la Cámara, Presidente de dicha corporación y como tal, titular de la competencia para autorizar la celebración del contratos y, sin necesidad de gestionar ante nadie por ostentar la condición referida, la utilizó en beneficio personal y de su socio político.

La sentencia no reconoce la existencia de esta causal, merced a una lectura muy literal de los elementos de la misma que le llevó a no encontrar ante quién gestionó o con quién traficó el Presidente de la Cámara. Si se tiene en cuenta que el objeto jurídico de la prohibición consiste en impedir el tráfico ilegal con los recursos de poder que confiere el Estado a cambio de un beneficio personal o de terceros, hay que convenir que quien, sin necesidad de gestionar ante otro servidor público, utiliza ilegalmente su propio poder para obtener beneficio personal o en favor de un tercero, incurre en la causal de tráfico de influencias. Y ello fue lo que ocurrió en la situación examinada.

En los anteriores términos dejo aclarado mi voto favorable a la sentencia».

Reinaldo Chavarro Buriticá 

Febrero 28 de 2001.

ACLARACIÓN DE VOTO

Pese a compartir la decisión de la Sala, encuentro que en tratamiento del tema relativo a las “condecoraciones”, sobre las cuales se asienta uno de los cargos formulados en contra del parlamentario, en la página 72 de la providencia, se sostiene lo siguiente:

“De modo que con motivo de la imposición de la Orden de la Democracia evidentemente se incurrió en unos gastos elevados que permite advertir, entonces, que, por los costos, el número de condecoraciones resultó excesivo y superó el límite de lo razonable, dada la austeridad en el gasto público que, legalmente, desde esa época se estableció como pauta general para todas las entidades públicas, con la consecuencia de que se destinaron recursos a materias injustificadas. El número de condecoraciones otorgadas durante la Presidencia del doctor Martínez Rosales superó en proporciones elevadas a las impuestas durante las dos presidencias anteriores, no obstante que durante la primera empezaron a regir las normas de austeridad en el gasto público contempladas en los decretos 1737 y 2204 de 1998 y 212 de 1999. En efecto, según la relación remitida por el jefe de protocolo antes anotada, entre el 20 de julio de 1996 y el 20 de julio de 1997, período en que ejerció la presidencia de la Cámara de Representantes el doctor Giovanny Lamboglia Mazzilli, se otorgaron 208 condecoraciones; y entre el 20 de julio de 1997 y el 20 de julio de 1998, Presidencia del doctor Carlos Ardila Ballesteros, se impusieron 351”.

En mi opinión, el juez de la pérdida de investidura no puede tomar este tipo de consideraciones para deducir la configuración de la causal constitucional; en efecto, ¿cuál es “el límite de lo razonable” a que alude el fallo, en materia de condecoraciones, para que, establecido, pueda seguidamente predicarse la adecuación de la conducta a la prohibición constitucional? La introducción de elementos como éste, de naturaleza eminentemente subjetiva, distorsionan el principio de la interpretación restrictiva de la prohibición y generan un campo demasiado amplio al arbitrio judicial.

Respetuosamente,

Alier E. Hernández Enríquez 

Marzo 6 de 2001.

ACLARACIÓN DE VOTO

EXTRACTOS: «No obstante compartir la decisión mayoritaria me separo de las apreciaciones que se hacen a propósito del tráfico de influencias como causal de pérdida de investidura de congresista.

(...).

Al respecto he considerado en diferentes oportunidades entre otras en el proceso Ac-5411, actor: Flavio Restrepo Gómez, que hoy día es claro, a partir de las sentencias C-319 del 14 de julio de 1994 y C-247 de 1º de junio de 1995 mediante las cuales la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos 296, parágrafo segundo y 297 de la Ley 5ª de 1992, así como el artículo 5º de la Ley 144 de 1994, normas estas que exigían la previa sentencia penal condenatoria para la prosperidad de la causal de pérdida de investidura de congresista por tráfico de influencias, que la responsabilidad política de carácter disciplinario exige al congresista que incurriere en una de las conductas que el constituyente erigió en causal de pérdida de investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la acción penal que la misma pudiera también originar, por haber incurrido en un delito, ya que se trata de “dos tipos de responsabilidad separables y autónomos”.

Por tal motivo, no considero acertada la remisión que en la providencia se hace al artículo 147 del Código Penal para establecer los elementos constitutivos del tráfico de influencias como causal de pérdida de investidura.

Así, la jurisprudencia de la Sala bien podría encontrar configurada la causal de pérdida de investidura cuando lo que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero, un congresista no sea dinero o alguna dádiva como lo exige el tipo penal descrito en el artículo 147 del Código Penal sino cualquier otra cosa, por ejemplo la adjudicación de un contrato.

Y no cabe afirmar que este es un asunto que por la gravedad de la sanción que comporta tenga que definir el legislador, porque a pesar de ello el constituyente sólo defirió a la ley en esta materia la determinación de lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones (C.P., art. 182), aspecto este que por lo demás aparece regulado en el reglamento del Congreso (L. 5ª/92, arts. 286 y ss)».

Ricardo Hoyos Duque. 

SALVAMENTO DE VOTO

Estoy de acuerdo con el salvamento de voto de los H. consejeros Mario Alario Méndez y Camilo Arciniegas Andrade, al cual me uno con la venia de sus autores.

Además, por las siguientes otras razones que también tuve ocasión de expresar en el caso del representante Juan Ignacio Castrillón Roldán, expediente Nº 10.528.

Enseñan los diccionarios que solicitud es el memorial en que se pide una cosa con diligencia y cuidado; y es en esa forma como se debe elaborar la petición de pérdida de investidura de un congresista, vale decir, con indicación puntual de la causal quebrantada (art. 183 de la Carta), y del nexo que guarde con los hechos en que incurrió, todo expuesto con claridad y precisión, pues así debe ser como el actor o el solicitante o el ciudadano o el acusador, sinónimos de la parte promotora de la acción, individualice los cargos que le formula al legislador, cargos que deben presentarse con sus circunstancias, se repite, pues eso que constituye el marco de la actividad procesal, evita que el acusado quede expuesto a muchos riesgos, por ejemplo, a la aducción en su contra de pruebas sorpresivas. Y el tiempo del debate es muy breve.

Encuentro y lo corrobora la sentencia en la parte inicial de las consideraciones, que las solicitudes son bastante vagas, no lanzan imputaciones concretas, a pesar de que la primera se ordenó corregir, y de ahí los reclamos constantes de la defensa que también tiene derecho a disponer de tiempo y de los medios legítimos para responder a los cargos. De todos modos aquellas deficiencias hacían aconsejable rehacer las solicitudes o inadmitirlas, que no se observó como manda la ley y que no podía bendecirse con el “nihil obstat” de que se trata de una generosa “acción pública ciudadana” o de que la más leve exigencia formal a la solicitud inicial constituye “rigorismo procesal”.

Además, se ha puntualizado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que ésta es una acción política y disciplinaria, lo cual quiere decir que es mucho más compatible con las instituciones y ritualidades del Procedimiento Penal y del Código Disciplinario, que con las del Código Contencioso Administrativo y Código de Procedimiento Civil. Y así entonces lo indicado es que con la solicitud de desinvestidura se presenten los elementos de juicio suficientes, claros, precisos y explicados, en orden a considerar estructurada una seria acusación o formulación de cargos, que permita la apertura de una auténtica causa judicial, en lugar de acudir al comodísimo método de algunos, de convertir lo que debe ser un juicio, en una investigación mal adelantada.

Cordialmente,

Roberto Medina López. 

ACLARACIÓN DE VOTO

Con todo respeto me permito plasmar las razones de mi aclaración de voto en relación con el fallo fechado octubre 3 del año 2000, mediante el cual la Sala Plena de la Corporación decretó la pérdida de investidura de congresista del representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales.

Disiento en cuanto a la referencia que hace la ponencia de la causal de tráfico de influencias a la norma del artículo 147 del Código Penal, por cuanto considero que para efectos de la pérdida de investidura el Consejo de Estado debe deslindar la conducta objeto de la investigación penal de la objeto de investigación disciplinaria, esta última constituida por los elementos que la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado ha delimitado.

Lo anterior por cuanto si se hace coincidir la estructura típica punible con la causal constitutiva de sanción disciplinaria, conllevaría que sólo en el evento a que se den a cabalidad todos los elementos del tipo penal procedería la pérdida de investidura.

Olga Inés Navarrete Barrero 

Marzo 8 de 2001.

SALVAMENTO DE VOTO

Con mi respeto acostumbrado por la decisión que tomó la mayoría de la Sala, expongo las razones de mi salvamento de voto.

Fundamentos de la sentencia:

Al demandado se le sancionó por haber incurrido en indebida destinación de dineros públicos, al celebrar contratos, así:

a) el contrato de prestación de servicios que celebró con Luis Carlos Saavedra Manrique tuvo la finalidad de derivar un beneficio económico a favor del contratista, quien fue su compañero de lista y otro no económico, en su propio provecho, para retribuirlo por la contribución a su elección.

b) contratos con objetos prohibidos: publicación de libros que no guardan relación con las funciones de la Cámara de Representantes, edición de libros con policromías y solapas y para promover y publicitar su imagen.

c) contratos sobre materias injustificadas —elevado número de condecoraciones— y, en consecuencia, gastos excesivos en su adquisición y

d) fraccionamiento de contratos.

Disentimiento

Me referiré, en su orden, a cada uno de los anteriores puntos, así:

1. El contrato de prestación de servicios de Luis Carlos Saavedra Manrique.

Afirmó la sentencia que “es fácilmente deducible que con la ejecución del mismo se destinaron dineros con la finalidad de derivar un beneficio económico en favor de esa persona, y que, igualmente, representó un beneficio en su favor, aunque no económico, pues de ese modo retribuyó a un candidato que hizo parte de su lista y, por tanto, contribuyó de manera importante en su elección como Representante a la Cámara. (...) La Sala, con apoyo en indicios que así lo demuestran, llega a la conclusión de que la celebración del mencionado contrato, así aparezca celebrado con las formalidades legales, tenía la indicada finalidad de favorecimiento y retribución”. (negrilla fuera de texto).

Porque, dijo la sentencia, fue celebrado entre dos personas que hicieron parte de la misma lista de candidatos a la Cámara de Representantes, una elegida y quien como presidente de la Corporación lo suscribió a nombre de la Nación y la otra no elegida. “En segundo lugar, el candidato no elegido y luego contratista, posteriormente reemplazó al doctor Martínez Rosales como representante a la Cámara durante una licencia que le fue concedida a éste”.

Y, “En tercer lugar, el artículo 30, numeral 2º, (sic) consagra el impedimento del respectivo servidor público para realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas en actuaciones administrativas, distintas de la contratación estatal, cuando ha hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado. El establecimiento de esa causal de impedimento indica que, por lo general, el servidor público que haya integrado listas de candidatos a elección popular con un interesado en una actuación administrativa no es imparcial y tiende a favorecer a su compañero de causa política” (negrilla fuera de texto).

Al respecto, observo que el contratista no estaba incurso en alguna de las causales legales de inhabilidad o incompabitilidad para celebrar el contrato, conforme a las previsiones de los artículos 8º y 9º de la Ley 80 de 1993.

De otro lado, la misma providencia advierte que el motivo de recusación establecido en el numeral 1º del artículo 30 del Código Contencioso Administrativo, no es aplicable a los contratos estatales, y sin embargo lo tuvo en cuenta para condenar al demandado, amén de que no imputándosele a éste la omisión de haber solicitado ofertas y sin existir prueba de la existencia de oferentes, el principio de imparcialidad que aquella reclama es inocuo en este caso, por obvias razones.

Si con posterioridad a la celebración y ejecución del contrato el contratista reemplazó al demandado en la curul de la Cámara de Representantes, es jurídicamente indebido tener en cuenta el hecho como indicio del favorecimiento en su celebración, precisamente porque los actos o hechos posteriores no pueden servir de fundamento para fulminar condena en materia sancionatoria. Por excepción sirven de atenuante, pero en ningún caso para tipificar la falta.

El otro “indicio” de haber celebrado el contrato con la finalidad de derivar un beneficio económico a favor del contratista y de beneficiarse el contratante, se extrae de haber integrado ambos la lista de candidatos a la Cámara.

Aquí la providencia de la cual me aparto, revive la responsabilidad objetiva en la esfera penal-disciplinaria, por la sola circunstancia de existir una relación político-electoral entre contratante y contratista y sin parar mientes en la inexistencia de plena prueba sobre el elemento subjetivo del contrato. En defecto de prueba y como la buena fe se presume, yo diría que el motivo del contrato sería el conocimiento que el contratante tenía del contratista, lo mismo que en el presente caso.

Y en punto a la prueba, considero que para fulminar condena de pérdida de investidura o de cualquiera otra sanción disciplinaria, se requiere de plena prueba de la falta, como inequívocamente se deduce de los mandatos de los artículos 118 de Código Disciplinario Único y 247 del Código de Procedimiento Penal.

En cambio, la providencia, utilizó un “indicio”, relacionado con el artículo 30,1 del Código Contencioso Administrativo, que no era aplicable. Otro “indicio” extraído de un hecho posterior imposible de tener en cuenta y el primer “indicio”, por haber hecho parte de la misma lista de candidatos. Las reglas de la experiencia en Colombia, por el contrario, demuestran las difíciles relaciones entre el candidato elegido y quienes no lo fueron, pues han sido muchos los demandados en esta clase de procesos que le han atribuido la solicitud de pérdida de la investidura, por interpuesta mano, a sus compañeros de fórmula, lo cual no permite suponer, el motivo que tuvo el contratante, como lo hizo la providencia.

Además, la afirmación que allí se hizo de que el contratista “contribuyó de manera importante” en la elección del demandado, carece de fundamento probatorio en el expediente.

Como no existe prueba sobre la intención que tuvo el demandado para la celebración del contrato, otra hipótesis podría ser de recibo, de acuerdo con las reglas de la experiencia. Así, podría ser más válida la posibilidad de que no fue para beneficiar al contratista, sino mas bien para mantenerlo ocupado en Bogotá lejos del electorado del Tolima.

Si el contrato se utilizó para derivar un beneficio económico a favor del contratista y para beneficiarse el contratante, la providencia se quedó corta, porque ha debido entonces compulsar copias para la Sala Penal de Corte Suprema de Justicia, en orden a investigar la conducta del demandado a la luz del Código Penal y para la Procuraduría General de la Nación, para los efectos del artículo 26,2 de la Ley 80 de 1993.

En suma, a mi juicio la celebración del referido contrato no podía ser útil para configurar la causal de indebida destinación de dineros públicos.

2. Publicación de libros prohibidos en normas de austeridad en el gasto público.

Afirma la sentencia que “se puede concluir que la impresión de los libros con las solapas representó un mayor valor de los mencionados contratos, aunque, eso sí, indeterminado en su cuantía”; que se presentó la violación del artículo 8º del Decreto 1737 de 1998, con la modificación introducida por los artículos 4º del Decreto 2209 de 1998 y 2º del Decreto 212 de 1999, pues la publicación de los libros con policromía está prohibida en esa norma, amén de lo ya expuesto sobre el mayor valor por las solapas y en cuanto las entidades públicas no pueden publicitar o promover la imagen de la entidad o sus funcionarios con cargo a recursos públicos” (negrilla fuera de texto).

En torno al tema del mayor valor de las publicaciones existen dos pruebas, el documento suscrito por la gerente general de la Imprenta Nacional en el sentido de que las solapas tienen un costo superior y el suscrito por el subgerente comercial de la misma, que sugiere lo contrario, en cuanto afirma que la incorporación de fotografías o textos en una solapa no implica incremento alguno en el valor del trabajo, no obstante lo cual y sin estar acreditado ese mayor valor, se dio por demostrado y fue una de las causas de la sanción al demandado.

De otro lado, si los “acuerdos de voluntades” celebrados entre la Cámara de Representantes y la República de Corea y el Reino de Marruecos, son válidos o serían válidos a la luz de la Ley 80 de 1993, pues en relación con ellos no militaría alguna causal de nulidad, va de suyo que los contratos celebrados para cumplirlos hicieron parte de las obligaciones contractuales de la Cámara, que por mandato legal y decoro internacional debía ejecutar. No veo, entonces, que en este punto las publicaciones no tuvieran relación con sus funciones, así hubiera sido más normal que el Ministerio de Relaciones Exteriores se hubiera encargado de la ejecución de las leyes que sustentaron aquellos “acuerdos de voluntades”.

Y en lo atinente a la transgresión de las normas sobre austeridad en el gasto público, si se hubiera advertido que las publicaciones fueron elaboradas por la Imprenta Nacional, no se habría afirmado su transgresión, ya que es de perogrullo que lo que ocurrió fue el egreso de unos dineros del presupuesto de la Nación-Cámara de Representantes y un ingreso al presupuesto de la Nación-imprenta Nacional, lo cual significa que tales valores no salieron del tesoro público.

3. En relación con las condecoraciones, la sentencia, después de establecer que fueron 667 y su costo de $ 457.232.618, sostuvo que “evidentemente se incurrió en unos gastos elevados que permite advertir, entonces, que, por los costos, el número de condecoraciones resultó excesivo y superó el límite de lo razonable, dada la austeridad en el gasto público que, legalmente, desde esa época se estableció como pauta general para todas las entidades públicas, con la consecuencia de que se destinaron recursos a materias injustificadas”. (negrilla fuera de texto).

Mas adelante, sostuvo: “Es cierto que de acuerdo al Reglamento de la Orden de la Democracia, los miembros del Consejo de esa orden tienen un manejo discrecional en cuanto al número de condecoraciones que pueden imponer con base en las postulaciones, mas esa atribución no puede desbordar lo razonable, dado, sobre todo, los costos que aquellas implican, pues, de lo contrario, el exceso resulta injustificado en cuanto a la utilización elevada de recursos públicos en una época en que regían normas legales de austeridad en el gasto público” (negrilla fuera de texto).

Y finalizó la providencia con la argumentación tendiente a demostrar que en la celebración de tres contratos para la adquisición de medallas y condecoraciones, el demandado incurrió en fraccionamiento contractual, figura implícitamente prohibida en la Ley 80 de 1993, en cuanto por su artículo 24 se dispuso que, por regla general, la escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso público, salvo en los casos que menciona en los que se podrá celebrar directamente, que no era la hipótesis de los tres contratos, pues dada la cuantía, no se presentaba la excepción para contratar directamente.

A mi manera de ver, me parece que la providencia está en contravía del principio de legalidad de la falta, respecto de las condecoraciones, ya que en la providencia se afirma que existen normas legales de austeridad en el gasto público que impedirían su contratación, pero no se dice cuáles son, a diferencia de cuando se estudió lo referente a las publicaciones en que, inclusive, se transcribieron .

De otro lado, en la providencia se incurre en una incongruencia que genera una inseguridad jurídica mayúscula. En efecto, si la materia contratada fue injustificada, ello significa que ni siquiera se podía contratar para una condecoración. Pero más adelante, ya no es la materia lo injustificado sino el exceso de las condecoraciones, lo cual significa que sí se podían contratar, pero no se sabe en qué cantidad. No existe norma que ponga límite al respecto, diferente de la partida presupuestal. Luego, el demandado no podía quedar en manos del criterio subjetivo de sus jueces, que por lo demás tampoco le dijeron hasta cuantas condecoraciones fue razonable.

La “figura” de la razonabilidad, a mi juicio, no puede servir de fundamento en materias disciplinarias, precisamente porque ella es la negación del principio de legalidad de la falta, el cual exige que esté inequívocamente tipificada. A tal punto que si en esta oportunidad se le hubiera ocurrido a la mayoría establecer una cantidad de condecoraciones que fueran lo razonable, el día de mañana otros jueces podrían no estar de acuerdo con ese criterio.

En cambio, lo indiscutible e inequívoco es la partida presupuestal de que disponía la Cámara de Representantes, y ello traslada el problema a una esfera diferente de la cuestión disciplinaria. Porque con el criterio de la razonabilidad que tuvo en cuenta la Sala, difícilmente un funcionario público ordenador del gasto, sin existir norma que establezca un límite en el gasto, se atrevería a cumplir sus funciones, para no correr con el riesgo de que sus jueces le digan posteriormente que se excedió, no obstante disponer de la correspondiente partida presupuestal.

La única posibilidad para que pudiera afirmarse que se incurrió en el fraccionamiento contractual, era mediante la verificación de que la programación de la entrega de las condecoraciones así lo determinaba, pero sobre este punto no existe prueba en el expediente.

Atentamente,

Nicolás Pájaro Peñaranda.

_____________________________________________________