Sentencia AC-11854 de marzo 6 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

TRÁFICO DE INFLUENCIAS

DESIGNACIÓN DE PARIENTES DE CONGRESISTAS EN UNIDADES LEGISLATIVAS

EXTRACTOS: «Decide la Sala la solicitud de pérdida de investidura de congresista de Franklin Segundo García Rodríguez, representante a la Cámara por el departamento del Vichada, que formula el ciudadano Pablo Bustos Sánchez.

(...).

1. Tráfico de influencias debidamente comprobado.

El cargo se hace consistir en el hecho de que la madre del representante, señora Ana Felisa García Rodríguez, se desempeñó como asistente de la unidad de trabajo legislativo del ex representante Jacobo Rivera Gómez y actualmente trabaja en la unidad de trabajo legislativo del segundo renglón del último parlamentario en mención, Maximiliano Soler, y a cambio de su designación, el representante cuya pérdida de investidura se solicita vinculó a su unidad de trabajo legislativo a la hermana del ex representante Jacobo Rivera Gómez, señorita Herly Lucero Rivera Gómez.

Así mismo, el representante demandado vinculó a su hermano Velmar Alfonso García Rodríguez, en la unidad de trabajo legislativo del parlamentario Helí Cala López.

Con las anteriores conductas, el representante Franklin Segundo García Rodríguez violó el artículo 66 de la Ley 190 de 1995, que prohíbe a los congresistas intervenir en la designación de sus parientes en cualquier unidad de trabajo legislativo, pues estándole prohibido traficar, negociar, y mucho más, conmutar o intercambiar cupos en las unidades de trabajo legislativo, actuó contra dicha prohibición.

A juicio del demandante, el tráfico de influencias se evidencia por el parentesco aceptado por el representante demandado, quien, a su turno, nombró en su unidad de trabajo legislativo a la hermana del congresista que vinculó en su unidad de trabajo legislativo a la señora madre de aquél, lo cual es el producto de un necesario acuerdo previo y no de la simple casualidad, pues otros indicios frente al tráfico de influencias es que el parlamentario Franklin Segundo García Rodríguez, es oriundo de Orocué, departamento del Casanare, que a su vez es la circunscripción electoral de Jacobo Rivera Gómez y el lugar de domicilio y residencia tanto de su señora madre Ana Felisa García Rodríguez y su hermano Velmar Alfonso García Rodríguez, como de la hermana de Jacobo Rivera, la señorita Herly Lucero Rivera Gómez.

Igualmente, existe otro indicio frente al tráfico de influencias, consistente en que los parlamentarios Franklin Segundo García Rodríguez, Maximiliano Soler y Helí Cala López, al igual que el ex representante Jacobo Rivera Gómez pertenecen al mismo partido: el liberal, y a la misma tendencia, la oficialista, al igual que pertenecen a la misma corporación legislativa.

En el caso concreto de la señora Ana Felisa García Rodríguez, estima el actor que la injerencia indebida del congresista demandado se evidencia en el hecho de que su progenitora, quien es ama de casa, dijo no conocer a su supuesto jefe, el ex representante Jacobo Rivera Gómez, tal como consta en el informe publicado en el diario El Espectador, de fecha 9 de marzo de 1999.

Pues bien, en sentencia de pérdida de investidura de fecha 30 de julio de 1996, expediente Nº AC-3640, Consejero Ponente, doctor Silvio Escudero Castro, innumerables veces reiterada, la Sala precisó que para que se estructure el tráfico de influencias para efectos de la pérdida de investidura de congresista, deben reunirse los siguientes requisitos:

“a) Que se trate de persona que ostente la calidad de congresista;

b) Que se invoque esa calidad o condición;

c) Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas en la Ley 5ª de 1992, en cuanto a las gestiones de los congresistas en favor de sus regiones;

d) Con el fin de obtener beneficio de un servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer”.

De los anteriores elementos se desprende, entonces, que el congresista se vale indebidamente de su calidad de tal para obtener un beneficio de un servidor público, pues, como lo dijo la Sala en sentencia del 28 de noviembre de 2000, expediente AC-11349, la referida causal “presupone anteponer la investidura de congresista ante un servidor público, quien, bajo tal influjo sicológico, realiza una actividad que no adelantaría de no ser por la calidad de quien se lo solicita”.

Ahora bien, se halla acreditada en el expediente la calidad de congresista del demandado, por ser representante a la Cámara por el departamento del Vichada. (fl. 24). Sin embargo, no se encuentra probado que haya invocado su condición de representante a la Cámara para obtener la vinculación de su señora madre, Ana Felisa García Rodríguez a la unidad de trabajo legislativo del ex representante Jacobo Rivera Gómez, y de su segundo renglón Maximiliano Soler, a cambio de la designación de la hermana del primero, Herly Lucero Rivera Gómez, en su propia unidad de trabajo legislativo.

Tampoco se encuentra probado que haya ejercido su influencia de parlamentario para obtener la designación de su hermano Velmar Antonio García Rodríguez, en la unidad de trabajo legislativo del representante a la Cámara Helí Cala López.

Ante la ausencia de prueba del elemento en comento, aspecto sobre el cual volverá la Sala más adelante, no se analizarán los restantes requisitos que jurisprudencialmente se han definido como constitutivos de la causal en mención, puesto que los mismos son concurrentes y la falta de prueba de uno de ellos impide que se configure la causal de perdida de investidura de tráfico de influencias debidamente comprobado.

Ahora bien, antes de analizar las pruebas sobre el particular, debe la Sala precisar que de conformidad con el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, “por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara”, modificado por el artículo 1º de la Ley 186 de 1995, para el logro de una eficiente labor legislativa cada congresista contará con una unidad de trabajo legislativo, integrada por no más de 10 empleados y/o contratistas, y que para la provisión de estos cargos cada congresista “postulará ante la mesa directiva en el caso de la Cámara y ante el director general o quien haga sus veces, en el caso del Senado, el respectivo candidato para su libre nombramiento y remoción o para su vinculación por contrato”.

Así pues, resulta claro que quien designa a los miembros de las unidades de trabajo legislativo de los representantes a la Cámara es la mesa directiva de la referida corporación y no el congresista, prueba de lo cual es, por ejemplo, la Resolución 830 del 24 de julio de 1998, por la cual la citada autoridad designó a Velmar Alfonso García Rodríguez como integrante de la unidad de trabajo legislativo del representante Helí Cala López, en calidad de asistente III, (carpeta del señor Velmar Alfonso García Rodríguez ).

De otra parte, por virtud de la Resolución MD-0975 de 1995, “por la cual se establece el estatuto de administración de personal para los servidores públicos de la Honorable Cámara de Representantes”, se fijaron las funciones tanto de los asesores como de los asistentes de las unidades de trabajo legislativo, siendo la de estos últimos las de colaborar en todas y cada una de las actividades desarrolladas por el representante, mantener informado al representante sobre las citaciones para las sesiones de las comisiones y de las plenarias, recoger y distribuir diariamente la correspondencia del congresista, suministrar oportunamente el orden del día de las sesiones plenarias, la Gaceta del Congreso y demás documentos que requiera el representante para su labor legislativa y “las demás que le asigne directamente el representante al cual presta sus servicios”.

No debe perderse de vista que todas las personas respecto de las cuales el solicitante considera que el representante logró vincular a las unidades de trabajo legislativo “traficando influencias”, entre ellas la señora madre del congresista demandado, son asistentes de las unidades de trabajo legislativo, y que a quien corresponde verificar si son idóneos o no para el cargo es al nominador, esto es, a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, en el presente caso.

El que el nominador de los asistentes y asesores de las unidades de trabajo legislativo de cada representante sea la mesa directiva de la Cámara de Representantes, significa que el presunto tráfico de influencias deba ejercerse frente a los miembros de dicha autoridad, pues, en principio, la postulación del candidato por parte del congresista no es garantía de la posterior designación del mismo, que es la finalidad perseguida.

Adicionalmente, si de acuerdo con los elementos que de tiempo atrás ha precisado esta corporación para que se configure el tráfico de influencias como causal de pérdida de investidura, el congresista debe prevalerse de su calidad de tal y por su condición se ejerce una influencia o por qué no una presión en el destinatario de la influencia, tal como lo sostuvo la Sala en sentencia AC-11349 del 28 de noviembre de 2000, mal puede aceptarse que la sola calidad de congresista logre influir en el ánimo de un par suyo, pues goza de su misma investidura, lo que lleva a la Sala a concluir que, en las condiciones precisadas, la circunstancia de que se invoque la calidad de congresista, si ello es así, no permite concluir que exista influencia indebida en el destinatario de la misma.

Así pues, advierte la Sala que en las designaciones de la señora madre y hermano del demandado en las unidades de trabajo legislativo de los representantes ya mencionados y el supuesto cruce de la designación de la señora Ana Felisa García Rodríguez en la unidad de trabajo legislativo de Jacobo Rivera Gómez, a cambio de la designación de Herly Lucero Rivera Gómez en la unidad de trabajo legislativo del demandado, nombramientos que, se repite, corresponden única y exclusivamente a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, no hubo ningún tráfico de influencias frente a la autoridad nominadora, no solo porque de la misma hacen parte congresistas, sino porque los indicios que el demandante invoca en contra del demandado como prueba de su indebido proceder, tales como el paisanaje y la misma filiación política de sus colegas, que por demás tampoco conducen a nada, se predican respecto de los congresistas postulantes, que, se reitera, no fueron los nominadores.

El anterior razonamiento es suficiente para estimar como no probada la causal de tráfico de influencias; sin embargo, tal como la Sala lo había enunciado, del conjunto de pruebas que obran en el expediente en relación con cada uno de los asistentes mencionados, no se desprende siquiera que el demandado haya invocado o se haya prevalido de su condición de representante a la Cámara para lograr la designación de sus parientes en las unidades de trabajo legislativo de los representantes también mencionados, ni que la designación de Herly Lucero Rivera Gómez en su propia unidad de trabajo legislativo, se hubiera hecho a cambio del nombramiento de su señora madre en la unidad de trabajo legislativo de Jacobo Rivera Gómez, hermano de esta última.

En efecto, respecto de la designación de la señora madre del demandado, señora Ana Felisa García Rodríguez, en la unidad de trabajo legislativo del ex representante Jacobo Rivera Gómez y posteriormente, de su segundo renglón, Maximiliano Soler, figura el interrogatorio de parte del demandado en el cual, ante la pregunta de si sabe de la actividad política de su progenitora, el representante contestó:

“Ella vive en Orocue (sic) (Casanare) departamento distinto que es al que yo represento, el Vichada. Somos muy independientes porque la verdad es que yo desde muy jovencito me independicé de la casa, siendo apenas un adolescente para irme a vivir y a estudiar al Vichada. Entiendo y conozco por información que en algunas oportunidades he compartido con mi madre cuando a veces nos hemos podido reunir en el fin de año, o en otras oportunidades, que ella trabaja políticamente en Orocue (sic) con otras causas políticas muy independientes a la mía, que es la del Vichada” (fl. 326, c. ppal.).

Al igual, ante la pregunta de si recordaba desde cuándo se enteró de que su señora madre trabajaba en el Congreso, contesto que “yo me enteré mucho después que ella laboraba en el Congreso Nacional”, lo que corrobora la independencia frente a su madre en relación con el punto que importa, esto es, la designación de la misma en las unidades de trabajo legislativo de los representantes Jacobo Rivera y Maximiliano Soler, y por ende, su no injerencia en dicha designación.

La no injerencia en relación con la designación de su progenitora en la unidad de trabajo legislativo del ex representante Jacobo Rivera Gómez se observa también en el citado interrogatorio, cuando ante la pregunta de si conoce al parlamentario Jacobo Rivera Gómez, respondió que:

“Lo conozco si mal no lo recuerdo 8 o 9 años un poco más o un poco menos cuando algunos amigos de Casanare me lo relacionaron pero una vez que llegó al Congreso por formar parte del bloque de la media Colombia como se le llaman al grupo de parlamentarios que pertenecemos a la Orinoquía y al Amazonas fue donde hubo la nueva oportunidad de compartir relaciones discretas y diría distantes ya que él formaba parte del grupo gran alianza por el cambio del actual gobierno, y yo no pertenecía ni pertenezco a este grupo si bien es cierto he apoyado los proyectos sanos, centrales y de importancia para la justicia del Gobierno Nacional. Hago alusión a este último ingrediente político debido a que en este nuevo cuatrienio en el Congreso el gobierno a (sic) jalonado mucho la idea de la gran alianza por el cambio y eso ha cohecionado (sic) al interior del Congreso a los parlamentarios que la conforman trayéndose como consecuencia una especia (sic) de exclusión de quienes no formamos parte de ese grupo temporal” (fl. 330, c. ppal.).

Nótese que no solamente existe independencia en general en las relaciones entre el demandado y su señora madre, sino que el demandado es un simple conocido de Jacobo Rivera Gómez, y aún más, sus relaciones son distantes, lo que pone de presente que no hubo la supuesta presión del demandado para que el citado ex representante postulara a la señora madre de aquél al cargo de asistente de su unidad de trabajo legislativo.

La anterior conclusión tiene su soporte, además, en las declaraciones de la señora Ana Felisa García Rodríguez, que frente a la pregunta de quién la recomendó para trabajar en la unidad de trabajo legislativo de Jacobo Rivera Gómez, afirmó que “Yo misma doctor....Yo misma la mentalidad mía me hizo que le pidiera el favor, ya estando dentro del movimiento de él se me facilitó.” (fl. 374).

Y cuando fue preguntada por sus relaciones con su hijo Franklin García Rodríguez, el demandado, contestó: “Las relaciones con mi hijo Franklin son muy alejadas él va a mi casa cada año o a veces no va”. (fl. 377). Así mismo, cuando se le preguntó por qué prefiere ayudar a otros congresistas en lugar de colaborarle a su propio hijo, manifestó que “Me queda difícil ayudarle a él porque el trabaja por el Vichada y yo vivo en el Casanare y no conozco al personal vichadense”.

Igualmente, cuando se le preguntó a la citada señora cómo conoció a los representantes con quienes trabajó, esto es, a Julio César Rodríguez, Jacobo Rivera Gómez y Maximiliano Soler, manifestó que al primero de ellos lo conoció

... cuando él fue a pedir ayudas para la campaña de él, a Orocué a las casa (sic), al doctor Jacobo por el doctor Julio y al doctor Maximiliano por el (sic) Jacobo, porque él me hizo venir para que lo conociera porque yo quedaba trabajando con él. Yo con el doctor Jacobo trabajé año y medio y ahorita llevo un año con el doctor Maximiliano” (fl. 377, c. ppal.).

A su vez, ¿cuándo se le indagó sobre si su hijo la recomendó ante los citados parlamentarios?, contestó “No señor, para nada en ningún momento, yo todavía no le he pedido ayuda así, ahorita él tiene que ayudarme con un pelado que está estudiando relaciones internacionales y es muy cara y no me alcanza el presupuesto para los tres” (fl. 378, c. ppal.).

Por último, ante la pregunta de si consultó al demandado al decidir trabajar con el representante Julio César Rodríguez, contestó “No doctora, para nada él no sabía, él se vino a enterar ahorita con estos escándolos, porque cuando yo venía al Congreso no le decía nada a él y tampoco nos encontrábamos con frecuencia. El viaja mucho” (fl. 378 c. ppal).

Por su parte, obran también las declaraciones de Jacobo Rivera Gómez y Maximiliano Soler. En la primera de ellas, el ex representante Jacobo Rivera Gómez, confirma que hace 8 años conoce al demandado y que hicieron parte de bancadas diferentes en el Congreso “lo cual indica que el grado de confianza entre los dos no era mayor” (fl. 341, c. ppal.).

Así mismo, cuando se le preguntó por qué designó a la señora Ana Felisa García Rodríguez en su UTL y si hubo alguna injerencia del demandado, afirmó que

“La señora Ana Felisa, ha sido una colaboradora política de varios años atrás en Casanare cuando me desempeñaba como diputado en la asamblea, ella tiene una destacada labor de liderazgo en cierta área de influencia, ya había tenido ella la oportunidad de trabajar en la UTL del representante a la Cámara saliente en esa oportunidad, doctor Julio César Rodríguez Sanabria y de manera directa ella conversó personalmente conmigo, me manifestó que quería vincularse y seguir trabajando en el Congreso haciendo parte de mi UTL y como de acuerdo a la Ley 5ª de 1992, es facultad del representante a la Cámara postular los posibles colaboradores, por tanto la incluí como candidata ante la mesa directiva de la corporación, quienes en su facultad legal, la seleccionaron dejando aclaración que no tenemos o no tiene un representante a la Cámara autoridad alguna para imponerse allí por cuanto es completamente claro que finalmente el nominador es la mesa directiva. El doctor Franklin Segundo García, en ningún momento y de ninguna manera, presionó ante el suscrito para que yo hiciera tal postulación, sino que obedeció a una respuesta hacia alguien que me había venido colaborando políticamente y que necesitaba que me ayudara en la actividad como congresista” (fl. 342, c. ppal.).

A su vez, frente a las afirmaciones del actor en el sentido de que la indebida injerencia del demandado se evidencia en el hecho de que su progenitora, quien es ama de casa, dijo no conocer al supuesto jefe, el ex representante Jacobo Rivera Gómez, tal como consta en el informe publicado en el diario El Espectador, de fecha 9 de marzo de 1999, la Sala encuentra que tales aseveraciones carecen también de respaldo probatorio pues el propio dicho tanto de Ana Felisa García Rodríguez, como del ex representante Jacobo Rivera Gómez, dejan en claro que se conocen bien, y que aún más, el citado ex congresista confía plenamente en ella y en sus cualidades de líder en Orocué, por lo que sumado a la descripción física del citado ex congresista que al deponer hizo la señora Ana Felisa García Rodríguez, llevan a la Sala a desestimar las afirmaciones del actor en tal sentido.

De otra parte, el representante a la Cámara Maximiliano Soler, también declaró que la señora Ana Felisa García Rodríguez es asistente en su UTL, que está trabajando en Orocué, coordinando sus reuniones, los proyectos, la actividad política, y reconoce su liderazgo en la región, y ante la pregunta de si tuvo alguna presión para mantener en el cargo a la citada señora, su respuesta negativa fue tajante, “porque yo soy autónomo para eso” (fls. 349 y 350). A su vez, cuando se le indagó acerca de sus relaciones con el demandado, contestó “únicamente conocidos”.

Los anteriores testimonios al igual que el interrogatorio de parte corroboran con creces que el congresista demandado no tuvo injerencia alguna en la designación de su señora madre, Ana Felisa García Rodríguez, en las unidades de trabajo legislativo del ex representante a la Cámara Jacobó Rivera Gómez y de su segundo renglón Maximiliano Soler.

Idéntica conclusión se predica respecto de la designación de su hermano Velmar Alfonso García Rodríguez en la unidad de trabajo legislativo del representante a la Cámara Helí Cala López, pues, de nuevo, las pruebas confirman la falta de injerencia del representante demandado en la vinculación del citado señor.

En efecto, es clara la independencia entre el señor Velmar Alfonso García Rodríguez frente al demandado, pues cuando en el interrogatorio de parte se le preguntó qué tenía que decir en relación con el hecho de la vinculación de su hermano a la UTL del representante Helí Cala López, contestó:

Mi hermano Velmar ha vivido tradicionalmente, como mi madre, en Orocué (Casanare) y por las mismas razones de información familiar, autónoma, independiente y discreta, a la cual aludí antes con relación a mi señora madre acá mismo en lo que respecta a Velmar pues él ha trabajado, colaborado y pertenecido a causas políticas del Casanare y no a la mía que es la del departamento del Vichada, situación que es la que según sus versiones lo han aproximado al doctor Helí Cala, cuyo vínculo laboral sólo conocí después de que el ya estaba trabajando con el congresista“ (fl. 330).

De dicha independencia también da fe la madre de los señores Velmar Antonio y Franklin Segundo García Rodríguez, el demandado, cuando frente a la pregunta de cuáles fueron las circunstancias que rodearon la vinculación de su hijo Velmar Alfonso a la Cámara de Representantes, contestó que “eso no lo conozco yo, él estudia es uno de los que está estudiando derecho, pero lo de él no lo conozco, él ya es emancipado, él tiene su hogar él está aparte de nosotras...” (fl. 376 c. ppal.)

A su vez, en el testimonio del representante Helí Cala López se lee que la razón para la vinculación de Velmar Alfonso García Rodríguez como asistente de su UTL es la retribución de su liderazgo político en Orocué de donde él es oriundo “y lo hice en forma personal conociéndole su trayectoria de que es una persona bastante diligente, es decir su nombramiento fue una compensación por su trabajo” (fl. 353, c. ppal.).

Igualmente, ante la pregunta de si recibió algún tipo de presión de alguno de los parlamentarios de la Nueva Colombia, manifestó que no, y cuando se le preguntó sobre los nexos políticos y de amistad con el demandado, contestó que no tienen nexos políticos, sino los vínculos laborales, puesto que él ejerce en el Casanare y el demandado en el Vichada y que sus relaciones se limitan a un trato de colegas, es decir, “el trato cordial y respetuoso que tengo para con los otros parlamentarios” (fl. 354, c. ppal.).

A su vez, preguntado el señor Velmar Alfonso García Rodríguez sobre cómo se vinculó a la UTL del doctor Helí Cala López sostuvo que él lideraba un movimiento juvenil en Orocué, que las relaciones entre el parlamentario para cuya UTL trabaja y su hermano, el demandado, son las de “parlamentario a parlamentario”, y que para su vinculación a la referida UTL no hubo ninguna recomendación escrita o verbal de parte de su hermano (fl. 383, c. ppal.).

Adviértase que en el caso del señor Velmar Alfonso García Rodríguez, es claro que el demandado no ejerció ninguna influencia o presión para obtener la vinculación de aquél, pues las relaciones entre ellos es independiente, cada uno hace política en diferentes departamentos y el trato entre el demandado y el representante a quien presta sus servicios es bastante distante.

Para concluir el análisis de la presente causal resta por analizar si el nombramiento de Herly Lucero Rivera Gómez en la unidad de trabajo legislativo del demandado, obedeció a un intercambio de parientes entre éste y el ex representante Jacobo Rivera Gómez, quien a su vez obtuvo en su UTL la designación de la señora madre de aquél.

Al respecto basta recordar que esta probado que la vinculación de la señora Ana Felisa García Rodríguez en la UTL del ex representante Jacobo Rivera Gómez, obedeció a la postulación libre y espontánea que éste hiciera de aquélla ante la mesa directiva de la Cámara de Representantes, que las relaciones entre el citado ex congresista y el demandado son “distantes” y que en tales términos no habría lugar al supuesto intercambio, lo cual se corrobora al revisar el dicho de Herly Lucero Rivera Gómez, en donde se precisa que fue ella quien solicitó al demandado ayuda para un trabajo de la universidad y que posteriormente nació una relación de amistad (fl. 379, c. ppal.), lo cual es confirmado por el demandado al absolver el interrogatorio de parte, de donde también se desprende que la postulación de la citada señorita en la UTL del demandado obedeció a la decisión libre de éste, movido por la confianza en la seriedad, responsabilidad y aptitudes de aquélla (fl. 330, c. ppal.).

De otra parte, no se advierte que se haya violado la prohibición consagrada en el artículo 66 de la Ley 190 de 1995, que prevé que los empleados y/o contratistas de la unidad de trabajo legislativo de las cámaras no podrán tener vínculo de matrimonio, unión permanente o parentesco en los términos allí precisados, con cualquier congresista o funcionario administrativo que intervenga en su designación, pues, a juicio de la Sala, el congresista que interviene en la designación de los empleados y/o contratistas de las UTL es el congresista postulante, y en el presente caso no está probado que el demandado tenga algún vínculo de parentesco con las personas vinculadas a su propia unidad de trabajo legislativo.

Así las cosas, la causal de tráfico de influencias debidamente comprobada no se encuentra configurada en el sub judice, por lo que procede el estudio de la siguiente causal invocada, esto es, la indebida destinación de dineros públicos.

2. Indebida destinación de dineros públicos.

El cargo lo hace consistir, a su vez, en dos irregularidades en que incurrió el demandado: haber permitido y habilitado el pago de dineros a personas que no trabajaron como Herly Lucero Rivera Gómez, vinculada a su propia unidad de trabajo legislativo y su propia progenitura, Ana Felisa García Rodríguez, en la unidad de trabajo legislativo de Jacobo Rivera y actualmente de Maximiliano Soler, así como haber cedido y autorizado el uso de un tiquete aéreo a favor de un particular, Omar Bravo, ajeno a la función parlamentaria.

En relación con la primera de las irregularidades en mención, sostiene el demandante que el representante demandado provocó mediante maniobras y argucias el pago de una labor no prestada como da cuenta la confesión de Ana Felisa García, quien le informó al diario El Espectador que no conoce al parlamentario, lo que pone de presente que ha recibido puntualmente su remuneración, pero, a cambio, no ha prestado ninguna labor. Frente a Herly Lucero Rivera Gómez, afirma que son mentirosas las certificaciones de cumplimiento de labores para amparar el negocio privado en que han convertido sus equipos de asesores de las UTL.

Respecto de la cesión del pasaje, afirma que el demandado autorizó por escrito a un particular, el señor Omar Bravo, el uso de un pasaje aéreo de uso oficial y personal para viajar entre Bogotá y Barranquilla, entregado a aquel para el desempeño de actividades oficiales.

Sobre la causal en comento, añade el actor que cuando un parlamentario dispone del nombramiento de los miembros de su unidad de trabajo legislativo está realizando actos de administración y ordenando el gasto, en tanto que cuando cede a un particular un pasaje entregado por el Congreso para su uso personal realiza actos de disposición, y en ambos casos está afectando recursos públicos de manera directa.

Ahora bien, el alcance de la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos, consagrada en el numeral 4º del artículo 183 de la Carta y reproducida en el numeral 4º del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, ha sido fijado de tiempo atrás por la Sala, prueba de lo cual es el fallo del 19 de octubre de 1994, expediente AC-2102, Consejero Ponente, doctor Juan Montes Hernández. A su vez, en sentencia del 30 de mayo de 2000, expediente 9877, Consejero Ponente, doctor Germán Rodríguez Villamizar, la Sala sostuvo lo siguiente:

“4. Contenido y alcance de la causal invocada.

Sustenta el actor la petición de pérdida de investidura del representante a la Cámara (...), en la causal cuarta del artículo 183 de la Constitución, la misma que aparece reproducida en el numeral 4º del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, consistente en la indebida destinación de dineros públicos, cuyo contenido no se encuentra definido en el texto Constitucional, ni tampoco en las normas legales que reglamentan el ejercicio de la acción ciudadana a la cual aquella está referida (L. 5ª/92 y 144/94).

No obstante lo anterior, ha de tenerse en cuenta que destinación, como acción y efecto de destinar, significa ordenar, señalar, aplicar o determinar una cosa para algún fin o efecto; por consiguiente, desde el punto de vista jurídico, aquélla se torna indebida, cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario.

Ha de precisarse, sin embargo que, en el caso de la causal cuarta del artículo 183 de la Constitución, la indebida destinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni mucho menos exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de esos específicos dineros públicos por parte del congresista, se realice en forma ilícita, esto es, con transgresión de los linderos del derecho penal. En otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punible (2) .

(2) Sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado del 19 de octubre de 1994, expediente AC-2102, ponente Dr. Juan de Dios Montes H.

Entre la gama de conductas que pueden dar lugar a la causal en cuestión, si bien algunas de ellas al tiempo se encuentran definidas en la legislación penal como delitos, tales como: el peculado por apropiación, por uso, o por aplicación oficial diferente (arts. 133, 134 y 136 del C.P.), el enriquecimiento ilícito (art. 148 del C.P.), el interés ilícito en la celebración de contratos (art. 145 del C.P.), el trámite de contratos sin observancia de los requisitos legales (art. 146 del C.P.), ellas no son las únicas a las que se refiere el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución, por cuanto existen otras más que perfectamente pueden quedar comprendidas en esta específica causal de pérdida de investidura, en tanto consistan en la aplicación de dineros públicos a una finalidad o propósito diferente o contrario al legal o reglamentariamente preestablecido, sin que necesariamente las mismas estén tipificadas como delitos.

Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (C.P., art. 123), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.

En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos.

Por lo anterior, dada la posibilidad constitucional y legal de que respecto de una misma conducta de un congresista puedan concurrir, tanto la responsabilidad penal y disciplinaria, lo mismo que por la independencia y autonomía existente para su investigación, juzgamiento y penalización, en sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria, la Corte Constitucional manifestó:

“Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el constituyente erigió en causa de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiera también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal (...).

Agrégase a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad separables y autónomos es, por lo demás, lo congruente con las razones que inspiraron al constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad de la investidura de congresista, alejada de cualquier proceso previo de carácter penal”” (subraya fuera de texto).

De acuerdo con la jurisprudencia que se ha dejado transcrita y cuyas precisiones se reiteran, incurriría, entonces, en indebida destinación de dineros públicos, entre otros, el congresista que en el manejo de dineros públicos tenga la finalidad de “obtener un incremento patrimonial personal o de terceros”, el cual, agrega la Sala debe ser injustificado.

Pues bien, la primera irregularidad en que monta el actor la causal en comento fue la de que el demandado permitió y habilitó el pago de dineros a personas que no trabajaron, siendo éstas Herly Lucero Rivera Gómez, vinculada a su propia UTL, y Ana Felisa García Rodríguez, su señora madre, quien estuvo vinculada a la UTL de Jacobo Rivera Gómez y actualmente pertenece a la UTL de Maximiliano Soler, segundo renglón de aquél.

Al respecto advierte la Sala que no se encuentra acreditado que el demandado hubiera perseguido un incremento patrimonial indebido o un incremento patrimonial indebido de un tercero, en este caso, las dos señoras citadas, al estar aquellas vinculadas, la una a su UTL, y la otra, a la de otros representantes, ya que en el caso de Herly Lucero Rivera Gómez, existe prueba de que trabaja efectivamente en la unidad de trabajo legislativo del demandado, por lo que es legítima la remuneración que recibe de parte de la rama legislativa del Estado, tal como lo demuestra el propio demandado en su interrogatorio de parte, quien, por demás, en su calidad de congresista es el llamado a certificar el cumplimiento de labores de los empleados y/o contratistas de su UTL (L. 186/95, art. 1º).

En efecto, en la citada diligencia, frente a la pregunta de que relate detalladamente las funciones que ha venido cumpliendo y cumple la señorita Herly Lucero Rivera Gómez y el lugar donde las desarrolla, el representante manifestó que las desempeña en Bogotá, dentro y fuera del Congreso, y “por ser eminentemente jurídicas me ayuda y me asesora en la preparación de proyectos de ley, de actos legislativos, en las proposiciones y debates a nivel de comisiones y plenarias”, en fin, de todo lo cual rinde informes mensuales escritos y semanales de manera, pues “Le he descargado la labor jurídica que me corresponde a título de asesoría jurídica a ella y a mi otro asesor (fl. 334, c. ppal.).

De otra parte, a folios 194 y siguientes del cuaderno principal, obra constancia de los informes rendidos por la citada señorita desde agosto de 1998 a agosto de 2000, y su versión testimonial confirma que su labor es eminentemente jurídica, que le ayuda al demandado a preparar proyectos de ley, proposiciones, debates y lo que en general él le solicite (fl. 380, c. ppal.), lo cual cabe dentro de sus funciones como asistente de la UTL, pues, recuerda la Sala que al tenor de la Resolución M.D. 0975 de 1995, dentro de las funciones de tales empleados están las que le asigne directamente el representante.

A su vez, a folio 158 del cuaderno principal obra oficio del secretario general de la Cámara de Representantes, en donde, a solicitud del demandado, informa que de acuerdo con el artículo 88 de la Resolución M.D. 0975 de 1995, “por la cual se establece el estatuto de administración de personal para los servidores públicos de la Cámara de Representantes”, y el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, es al congresista a quien corresponde fijar el horario de trabajo de los asistentes de la UTL, al igual que su sitio de trabajo, el cual puede ser dentro y fuera del Congreso y, así mismo, a él corresponde vigilar el cumplimiento de las funciones, deberes y obligaciones de aquéllos.

Igualmente, carece de fundamento probatorio la afirmación del actor en el sentido de que el demandado permitió y habilitó el pago de dineros a su progenitora, ya que la misma no trabajó en las UTL de Jacobo Rivera Gómez y de Maximiliano Soler. El actor sostiene que la citada señora no trabajó en la UTL del ex representante Rivera Gómez, porque manifestó a la prensa no conocerlo, y no trabaja efectivamente en las UTL por cuanto vive en Orocué y su grado de instrucción es mínima.

En relación con la afirmación de que no conoce al ex representante Jacobo Rivera Gómez, la Sala se remite a lo expuesto al estudiar el cargo del tráfico de influencias, en donde, de acuerdo con el testimonio de la señora madre del demandado, corroborado por el ex congresista, la señora Ana Felisa García Rodríguez conoce al “doctor Jacobo”, le ayudó a hacer política en Orocué y trabajó en su UTL (fls. 374 al 378, c. ppal.).

Además, a juicio de la Sala es justificable la respuesta que dio a la prensa la referida señora (fl. 55), pues en su testimonio, cuando se le preguntó sobre la opinión que le merece la publicación del diario El Espectador” en donde se sostiene que al ser consultada por ese periódico dijo no conocer al “doctor Jacobo” y ser ama de casa, contestó lo siguiente:

“Es muy sencillo, yo contesté esa llamada, no sabía quién me llamaba, era una llamada que no conocía la voz que me hablaba y me hacía preguntas que no sé por que me las hacía y yo le contesté que no lo conozco y que no he trabajado con él, pero era para favorecer a mi jefe, porque yo cogí la primera llamada y no reconocí la voz y me puse nerviosa porque allá anda la guerrilla y la otra gente masetos (paramilitares), entonces yo dije esto es para algo, de pronto me matan o lo matan a él y yo no di (sic) números telefónicos y nunca me volvieron a llamar” (fl. 376).

De otra parte, tampoco resulta de recibo la conclusión del actor en el sentido de que como la señora es prácticamente ignorante y vive en Orocué es evidente que no trabaja en las UTL a las cuales ha pertenecido, pues, los testimonios de la señora Ana Felisa García Rodríguez y de Jacobo Rivera coinciden en sostener que la progenitora del demandado trabaja principalmente desde Orocué, lo cual se compadece con la previsión de la Resolución 975 de 1995, que permite al congresista fijar el sitio de trabajo de los asistentes y asesores de las UTL.

Adicionalmente, los testimonios de Jacobo Rivera Gómez y Maximiliano Soler, a quienes corresponde certificar el cumplimiento de las funciones de la citada señora, también son coincidentes al resaltar que la misma es cumplidora de su deber. Así mismo, si tienen o no los requisitos para ser asistente de una UTL es cosa que debe verificar la mesa directiva de la Cámara de Representantes, en el caso de esta corporación legislativa, y es entendido que si dicha autoridad la designó como miembro de la UTL de varios representantes es porque reúne los requisitos para el efecto.

Sobre estos puntos, el ex representante Jacobo Rivera Gómez manifestó en su declaración que la señora Ana Felisa García Rodríguez fue eficiente en su actividad de liderazgo regional y que cumplió a cabalidad las tareas encomendadas, prueba de lo cual el segundo renglón, Maximiliano Soler, aún la conserva en el cargo. Frente a los requisitos expresó que

“El hecho de haber sido seleccionada por la mesa directiva del listado de nombres que personalmente postulé indica que reunió los requisitos exigidos por el reglamento, o de lo contrario me hubieran hecho cambiar el nombre y si eso hubiera sucedido no había tenido el mínimo reparo en postular una persona diferente“ (fl. 342, c. ppal.).

Por su parte, el representante a la Cámara Maximiliano Soler, afirmó en su testimonio que la señora Ana Felisa García Rodríguez, es líder en su pueblo, y que está trabajando en Orocué, coordinándole las reuniones, los proyectos como alcantarillados, “todo el resto que se necesita de la comunidad coordinándome la actividad política con la comunidad en la parte de indígenas” y además está satisfecho con su liderazgo regional. Así mismo, precisó que las labores jurídicas que le corresponden a sus asesores, calidad que la referida señora no tiene ya que es asistente de la UTL (fls. 349 a 352, c. ppal.).

Igualmente, la misma señora Ana Felisa García Rodríguez, ha corroborado también que es una líder en su región, y al respecto ha dicho que recoge al congresista “los informes de la gente que necesita por ejemplo que están enfermos y necesitan alguna droga o madres que no tienen cómo poner a estudiar a sus hijos me dicen a mi y entonces yo hablo con el parlamentario sobre el caso de esa familia madre o niño. Muchas veces el parlamentario enviaba libros cuadernos y yo repartía” (fl. 375, c. ppal.).

Así las cosas, no se encuentra probada la indebida destinación de dineros públicos por haber supuestamente permitido el demandado el pago de dineros a personas que, como se afirma en la demanda, no trabajaron en las UTL, como son Herly Lucero Rivera Gómez y Ana Felisa García Rodríguez, dado que lo probado es todo lo contrario.

En relación con la causal en mención, resta a la Sala analizar si se presentó o no una indebida destinación de dineros públicos al haber cedido el parlamentario a un particular, Omar Bravo, el pasaje aéreo de Avianca 113 X 4472656825, entre Bogotá y Barranquilla.

Al respecto, obran en el expediente las siguientes pruebas:

— El pasaje aéreo sin utilizar, de fecha 16 de diciembre de 1998 (fls. 25 al 33, c. ppal.).

— Escrito de fecha 14 de septiembre de 1999, en el que el demandado solicita al secretario general de la Cámara de Representantes autorización para ceder el pasaje al señor Omar Bravo (fl. 189, c. ppal. ).

— Respuesta del secretario general de la Cámara de Representantes, de fecha 14 de septiembre de 1999, en la que se autoriza al representante Franklin Segundo García Rodríguez la cesión “debido a que ya pasaron nueve (9) meses de la expedición del mismo y para nada afecta a la Cámara su utilización” (fl. 190, c. ppal.).

— Cesión del pasaje del representante a Omar Bravo, mediante escrito del 15 de septiembre de 1999 (fl. 34, c. ppal.).

— Oficio del 12 de septiembre de 2000, expedido por el jefe de la división financiera y presupuesto de la Cámara de Representantes, en donde informa que revisadas las cuentas de Avianca pagadas en el mes de diciembre de 1998 no se encontró relacionado el tiquete Nº 134-4072656825 y verificado en las tarjetas en secretaría general tampoco aparece entregado el tiquete con el número mencionado. Luego en estos términos no se afectó el presupuesto de la Cámara de Representantes” (fl. 191, c. ppal.).

— Certificado del jefe control ingresos Colombia de Avianca, expedido el 29 de agosto de 2000, en donde afirma que a 15 de agosto de 2000, el tiquete en mención no tiene registrada ninguna transacción en el sistema” (fl. 193, c. ppal.).

— Comunicación de la directora de la división jurídica de Avianca, dirigida a esta corporación, de fecha 17 de noviembre de 2000, en donde se manifiesta que en sus archivos se encontró copia del cupón de venta del tiquete a nombre de Franklin García, sin que hasta la fecha haya sido utilizado (fl. 121, c. 1).

— Oficio del secretario general de la Cámara de Representantes, del 22 de enero de 2001, en donde se comunica que en sus archivos se encontró comunicación dirigida al doctor Franklin Segundo García, donde se le autorizó a ceder el pasaje, y que revisadas las tarjetas de manejos de tiquetes de esa secretaría no se encontró ninguna relación de que el pasaje aéreo Nº 11344407265682 5, hubiera sido solicitado por esa secretaría con cargo a la Cámara de Representantes (fl. 132, c. 1).

Las anteriores pruebas llevan a la inobjetable conclusión de que en relación con la cesión del pasaje por parte del demandado no hubo una indebida destinación de dineros públicos, porque, en primer lugar, la cesión fue autorizada por el secretario general de la Cámara de Representantes, “debido a que ya pasaron nueve (9) meses de la expedición del mismo y para nada afecta a la Cámara su utilización”, y en segundo término, el pasaje no fue utilizado, prueba de lo cual es que obra en el expediente, con lo que se evidencia que no hubo desmedro de los dineros públicos. Dada, entonces, la contundencia de las pruebas, el cargo formulado en contra del demandado carece de fundamento.

En consecuencia, tampoco se encuentra probada la indebida destinación de dineros públicos por parte del demandado.

(...).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

(...).

2. NIÉGASE la solicitud de pérdida de la investidura de congresista del representante Franklin Segundo García Rodríguez, presentada por el ciudadano Pablo Bustos Sánchez».

(Sentencia de marzo 6 de 2001. Expediente AC-11.854. Consejero Ponente: Dr.Delio Gómez Leyva).

ACLARACIÓN DE VOTO

Aunque comparto la decisión de la Sala, con todo respeto debo expresar que tengo una opinión diferente de la que motiva el fallo, en cuanto a la tipificación relativa a la causal de pérdida de la investidura de los congresistas consistente en el tráfico de influencias (C.P., art. 183-5).

En las páginas 35 y 36 de la sentencia, con miras a establecer los elementos que componen la causal, se transcribe lo pertinente del fallo de 30 de julio de 1996, proferido dentro del expediente AC-3640, el cual, a su turno, tomó como punto de partida el tipo penal descrito en el código correspondiente.

La sentencia C-319/94, de la Corte Constitucional, distinguió perfectamente la responsabilidad que se deriva del proceso de pérdida de investidura, de la responsabilidad penal, circunstancia que permite su coexistencia, pues, además de que cada una de ellas está atribuida a organismos jurisdiccionales diferentes, “los regímenes correspondientes protegen intereses diferenciados”.

En el mismo sentido, también la sentencia de 19 de octubre de 1994, proferida dentro del expediente AC-2102 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dejó establecido que “...la Constitución no señala tipos penales; esa labor está deferida al legislador; y por fuera de esta diferencia simplemente orgánica, en segundo lugar se tiene que la descripción que hace la Constitución de la conducta erigida como causal de desinvestidura, es sustancialmente distinta de los tipos penales nominados como delitos contra la administración pública, si bien —por razón de la zona donde operan— puedan tener también algunas similitudes”.

Siguiendo la lógica trazada por la Corte y por el Consejo —según queda visto—, es preferible acudir al significado gramatical del vocablo “tráfico” y al implícito legal “autoridad” para concluir que se trata del “tráfico o comercio de la autoridad de que se está investido”, como lo expresara un salvamento de voto al fallo que sirve de base al presente.

Alier E. Hernández Enríquez 

SALVAMENTO DE VOTO

En gracia de la brevedad que me imponen las circunstancias, digo de manera apretada que estoy en desacuerdo con la sentencia que decide mantener la investidura de Congresista del acusado, porque sin duda alguna tuvo activa participación en el intercambio burocrático que ha sido protagonizado nada menos que con tres familiares muy cercanos, dos de él y una de otro representante, en las unidades de trabajo legislativo del Congreso, UTL.

De acuerdo con el artículo 1º de la Ley 186 de 1995, para la provisión de los tres cargos cada uno de los dos congresistas debió postular ante la mesa directiva de la Cámara “el respectivo candidato para su libre nombramiento y remoción o para su vinculación por contrato”.

Y de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 190 de 1995, ley expedida para preservar la moralidad en la administración pública y fijar disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción administrativa, los empleados y contratistas de esa unidad legislativa no pueden tener vínculos por unión conyugal o dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil “con cualquier congresista” o funcionario administrativo que en este caso intervenga en su designación.

Por consiguiente, acudir al método de la reciprocidad burocrática, al que acudió el acusado, y que de manera expresa prohíbe el propio legislador por la mera existencia del lazo familiar “con cualquier congresista”, produce el quebrantamiento de norma destinada a defender la moralidad y proscribir la corrupción administrativa, vale decir que el acto lleva in se la calificación de inmoral y corrupto, y así las cosas no queda la menor duda de que serán su consecuencia la malversación de los dineros del Estado apropiados para cubrir los sueldos de los cargos reservados a los allegados del congresista, con mayor razón si llegan a ocuparlos gentes impreparadas, como si se tratara de prestar servicios particulares, cuando la unidad de trabajo legislativo se ha creado “para el logro de una eficiente labor legislativa” (artículo precitado). El diccionario, en la acepción octava de la palabra “corbata” señala que se trata de un colombianismo equivalente a “empleo de poco esfuerzo y buena remuneración”.

Afirmar que como corresponde a la mesa directiva de la Cámara, designar a los candidatos de los representantes, es ella la responsable de la idoneidad de los nombrados, y que como los miembros de la mesa, son pares de los demás representantes, son ininfluenciables, para concluir que eso desdibuja la teoría de la acusación sobre el “tráfico de influencias”, me parece argumento ligero. Si se ha visto en otros casos y se lee en el reglamento, la planta de personal del congresista se ha diseñado, como su nombre lo indica, con características muy personales. No sostengo que el sistema sea malo, sino que el argumento de la sentencia es insensato.

Finalmente, encuentro valiosos instrumentos de formación del juicio, en hechos tales como la cercanía familiar del congresista, con empleados de la UTL, como dije al comienzo, todo dentro de un estrecho cerco de sangre, de espacio, de funciones, de nómina, que se me hace imposible que el acusado desconociera la violación de la prohibición legal antes referida. La sentencia encontró más acertado acudir a los testimonios de los propios involucrados en la nómina oficial, para resolver en forma desfavorable la petición de desinvestidura. Mi conclusión es la opuesta.

Roberto Medina López 

ACLARAClÓN DE VOTO

Según lo dispuesto en el artículo 183, numeral 5º, de la Constitución, los congresistas perderán su investidura por tráfico de influencias debidamente comprobado, y así se dispuso también en el artículo 296, numeral 5º, de la Ley 5ª de 1992, o reglamento del Congreso.

En el parágrafo segundo de este último artículo y en el artículo 297 de la misma ley fue establecido que la referida causal de pérdida de investidura requería de previa sentencia penal condenatoria, y en el artículo 5º de la Ley 144 de 1994, por la cual se estableció el procedimiento de pérdida de investidura de congresistas, se dispuso que cuando la causal invocada fuera el tráfico de influencias debería acompañarse a la solicitud copia auténtica de la sentencia condenatoria, con las constancias de que se encontraba vigente y no extinguida judicialmente.

Pero la Corte Constitucional, mediante sentencia C-319 de 14 de julio de 1994, declaró que eran inconstitucionales el parágrafo segundo del artículo 296 y el artículo 297 de la Ley 5ª de 1994, considerando, entre otras razones, que el proceso de pérdida de investidura “constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario, que castiga la transgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben observar”, que “el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al congresista que incurriere en una de las conductas que el constituyente erigió en causal de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal”, y que se trata de “dos tipos de responsabilidad separables y autónomos” (1) . Y así también, mediante sentencia C-247 de 1º de junio de 1995, declaró contrario a la Constitución el artículo 5º de la Ley 144 de 1994 (2) .

(1) Gaceta de la Corte Constitucional, 1994, t. 7, págs. 189 a 192.

(2) Gaceta de la Corte Constitucional, 1995, t. 6, vol. I, págs. 133 a 135.

Entonces, el delito de tráfico de influencias para obtener favor de servidor público de que trata el artículo 147 del Código Penal, es distinto de la falta disciplinaria de tráfico de influencias, motivo de pérdida de investidura señalado en los artículos 183, numeral 5º, de la Constitución y 296, numeral 5º, de la Ley 5ª de 1992, aun cuando, eventualmente, una misma conducta pudiera ser constitutiva de uno y otra.

Pero con el fin de precisar los elementos que podrían configurar el tráfico de influencias para efecto de la pérdida de investidura de congresista, se dijo en sentencia de 30 de julio de 1996 (3) se tomó como referencia el artículo 147 del Código Penal, y se señalaron cuáles serían esos elementos. En verdad, se tomaron los mismos elementos del delito de tráfico de influencias para definir la falta disciplinaria de tráfico de influencias que es motivo de pérdida de investidura.

(3) Expediente AC-3.640.

En efecto, según lo establecido en el artículo 147 del Código Penal comete el delito de tráfico de influencias el que invocando influencias reales o simuladas, reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con el fin de obtener cualquier beneficio de parte de un servidor público en asunto que este se encuentre conociendo o haya de conocer. Y, según la sentencia de 30 de julio de 1996, incurre en el motivo de pérdida de investidura de tráfico de influencias el congresista que invocando esa calidad, reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con el fin de obtener cualquier beneficio de parte de un servidor público en asunto que este se encuentre conociendo o haya de conocer.

En otros términos, se trajo al caso, analógicamente, el artículo 147 del Código Penal.

Y ese es el criterio que recoge la sentencia de 6 de marzo de 2001, de que me separo.

Frente al tráfico de influencias como motivo de pérdida de investidura y para establecer los elementos que lo constituyen, solo caben, según creo, dos posiblidades.

La primera, como he sostenido en otros casos, que los artículos 183, numeral 5º de la Constitución y 296, numeral 5º de la Ley 5ª de 1992 que lo señalan, simplemente nombran esa conducta punible, sin definirla, como debe hacerse, clara e inequívoca, pues sólo así se cumple a cabalidad el precepto Constitucional según el cual nadie puede ser juzgado sino con arreglo a ley preexistente al acto que se le impute (4) .

(4) En este sentido, en sentencia de 7 de marzo de 1985, dijo la Corte Suprema de Justicia que toda norma punitiva ha de ser previa y enunciativa de manera clara e inequívoca de la conducta, que tal es el principio de la estricta y preexistente legalidad punitiva o de la certidumbre normativa previa (Gaceta Judicial, t. CLXXX111, num. 2.422, pág. 173).

Por lo mismo creo que los artículos 183, numeral 5º de la Constitución 296, numeral 5º, de la Ley 5ª de 1992, que establecen el tráfico de influencias como causal de pérdida de investidura, han de ser materia de desarrollo legal, para establecer de manera clara e inequívoca los elementos que constituyen esa conducta punible, que hoy solo está nombrada, mas no definida.

Y otro es el criterio según el cual “frente a la definición de esas conductas en el Código Penal debe entenderse que dicho significado técnico es para los asuntos propios del derecho penal, pero no para situaciones diferentes como es la pérdida de investidura, que tiene carácter político-disciplinario, y que el concepto e tráfico de influencias viene dado con precisión en esas mismas normas, “a través del significado gramatical de las palabras tráfico de influencias “ que en términos generales hacen referencia a comercio o negocio y a autoridad, de tal manera que podría decirse que se trata del tráfico o comercio de la autoridad de que se está investido (5) ”.

(5) Es aclaración de voto del Consejero doctor Libardo Rodríguez Rodríguez a la referida sentencia de 30 de julio de 1996.

Creo, repito, que los artículos 183, numeral 5º, de la Constitución 296, numeral 5º, de la Ley 5ª de 1992, que establecen el tráfico de influencias como causal de pérdida de investidura, sólo nombran esa conducta, pero no la definen, y no que esa conducta se encuentra precisamente definida.

Pero, sea como fuere, es en todo caso inadmisible la aplicación del artículo 147 del Código Penal, que resulta impertinente.

Compartí la decisión adoptada, pero no sus motivaciones, en lo que corresponde, y ello me obliga a esta aclaración.

Mario Alario Méndez 

ACLARACIÓN DE VOTO

Respetuosamente me permito sustentar la aclaración de voto que hice a la sentencia de marzo 6 de 2001, con ponencia del Consejero Dr. Delio Gómez Leyva, en el caso de la referencia.

Me permito presentar algunos puntos de vista relevantes, a saber:

1. El nombramiento de parientes de Congresistas en las UTL de otros congresistas.

La designación de parientes de congresistas en las UTL de otros congresistas no es bien vista por el público en general; consideran que se trata de intercambio de favores, con tráfico de influencias, aunque no se logre demostrar en el proceso.

Ahora, es cierto que el poder nominador, al final, en la Cámara de Representantes está asignado a la comisión de la mesa, pero debe recordarse que la “postulación” proviene de los propios representantes interesados, por lo que se está frente a una designación por actuación compleja; en fin, no se nombra sino al postulado por el representante en su propia UTL.

De otro lado, la Constitución Política ha consagrado la incompatibilidad de los nominadores de elegir parientes de quienes han participado en su designación. La Comisión de la Mesa deberá, entonces, ser celosa en este aspecto. Para velar por el cumplimiento de la prohibición Constitucional deberán exigir las declaraciones del caso; la falta de esta exigencia bien podría comprometer las responsabilidades pertinentes.

2. Los pasajes de los congresistas y la indebida destinación de dineros públicos.

Si con recursos del tesoro público se adquieren pasajes para los congresistas con miras al cumplimiento de sus funciones, en caso de no uso de ellos, no deben ser utilizados por ellos en cometidos ajenos al servicio público o por otras personas. De serlo, su conducta bien podría ser enjuiciada por indebida destinación de los recursos públicos.

El funcionario que pretenda AUTORIZAR la utilización de un pasaje otorgado a un congresista, que no hizo uso de él, para su disfrute por otra persona o con fin diferente, deberá tener dicha facultad en forma clara y precisa para disponer sobre el particular; en caso contrario, compromete directamente su responsabilidad.

Tarsicio Cáceres Toro 

ACLARACIÓN DE VOTO

No obstante que la pobreza probatoria impidió decretar la pérdida de investidura, queda un sabor muy amargo, los hechos que se ventilaron en este proceso demuestran un desvergonzado nepotismo donde se aprovechan las unidades legislativas para que los congresistas se intercambien favores los unos nombrándole a los otros sus parientes más cercanos teniendo el cuidado de no violar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.

Como juez me sentí impotente ante la carencia de medios legales que permitieran sancionar condignamente tamaño despropósito.

Como ciudadano encuentro plenamente justificado el deterioro institucional causado por tales vicios recurrentes.

Da grima permanecer impávido observando como se abusa de una dignidad para ponerla al servicio de intereses personales.

No sobra recordar que los artículos 126 de la Constitución Nacional y 66 de la Ley 190 de 1995, establecen como inhabilidad la designación de parientes de los servidores públicos que intervengan en la designación de sus nominadores. Desafortunadamente para la justicia y para la moral pública, tales cargos no fueron señalados en la demanda y quien fue demandado en este proceso no estaba dentro de las previsiones normativas.

Alejandro Ordóñez Maldonado 

ACLARACIÓN DE VOTO

Con el mayor respeto por las opiniones distintas, aclaro mi voto favorable a la sentencia indicada en la referencia en cuanto he disentido de algunos aspectos de su parte motiva, así:

A folio 39 se afirma:

“Adicionalmente, si de acuerdo con los elementos que de tiempo atrás ha precisado esta corporación para que se configure el tráfico de influencias como causal de pérdida de investidura, el congresista debe prevalerse de su calidad de tal y por su condición se ejerce una influencia o por qué no una presión en el destinatario de la influencia, tal como lo sostuvo la Sala en sentencia AC-11349 del 28 de noviembre de 2000, mal puede aceptarse que la sola calidad de congresista logre influir en el ánimo de un par suyo, pues goza de su misma investidura, lo que lleva a la Sala a concluir que, en las condiciones precisadas, la circunstancia de que se invoque la calidad de congresista, si ello es así, no permite concluir que exista influencia indebida en el destinatario de la misma” (resaltado fuera del original).

Ha dicho la jurisprudencia de la corporación que la causal de pérdida de investidura establecida en el artículo 183.5 de la Constitución Nacional no coincide con las prescripciones penales sobre los tipos del artículo 147 del Código Penal “Tráfico de influencias para obtener favor de empleado oficial o testigo“, modificado mediante el artículo 25 de la Ley 190 de 1995. “Tráfico de influencias para obtener favor de servidor público”, pero, que los mismos se tomaban como referencia para efectos de estructurar los elementos que pudieran configurar el tráfico de influencias como causal de pérdida de investidura de congresista(1) señaló los siguientes elementos:

a) Que se trate de persona que ostente la calidad de congresista;

b) Que se invoque esa calidad o condición;

c) Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas en la Ley 5ª de 1992, en cuanto a las gestiones de los congresistas en favor de sus regiones;

d) Con el fin de obtener beneficio de un servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer.

(1) Sentencia de 30 de julio de 1996, AC 3640, M.P. Silvio Escudero Castro.

Es necesario precisar que no se trata, para tener por configurada la referida causal, del agotamiento exhaustivo de todos y cada uno de los elementos señalados como tampoco de la aplicación de una interpretación por analogía, que estaría vedada por versar sobre regulaciones que limitan la libertad. Al no estar definida por el legislador la causal es necesario asumirla con base en desentrañar el sentido natural y obvio de las palabras que la constituyen, esto es, que debe constatarse la existencia de un tráfico que tiene como causa o sustento las influencias o recursos de poder que confiere la alta dignidad de congresista.

En ese orden de ideas no puedo menos de disentir de la interpretación que restringe la existencia de la causal a que “... el congresista debe prevalerse de su calidad de tal y por su condición se ejerce una influencia o por qué no una presión en el destinatario de la influencia, tal como lo sostuvo la Sala en sentencia AC-11349 del 28 de noviembre de 2000, mal puede aceptarse que la sola calidad de congresista logre influir en el ánimo de un par suyo, pues goza de su misma investidura”.

En la perspectiva Constitucional de la causal, el tráfico de influencias se puede ejecutar frente a servidores públicos de superior, igual o inferior rango jerárquico, e inclusive, se puede traficar con el poder —en este caso el del congresista— sin necesidad de influir sobre otro servidor público, cuando, verbi gratia, se utiliza el poder propio para traficar, es decir obtener provechos ilícitos para sí o para un tercero.

De tal manera que comparto la decisión porque no existe en el proceso prueba del trafico de influencias, pero disiento de la motivación sobre el aspecto específico señalado.

H.H. Consejeros, con toda consideración.

Reinaldo Chavarro Buriticá 

ACLARACIÓN DE VOTO

Expreso a continuación las razones por las cuales aclaro mi voto respecto de la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al no encontrar configurada la causal de tráfico de influencias en el proceso de pérdida de investidura del Representante Franklin Segundo García Rodríguez.

La sentencia toma como noción de tráfico de influencias unos elementos que se ajustan más al tipo penal que al concepto que debe servir de base a la pérdida de investidura. Es cierto que el concepto de tráfico de influencias no tiene precisión en la Constitución, pero ello no impide que pueda enmarcarse en el alcance de su sentido natural y obvio.

En este orden de ideas como lo expresé durante el debate del proyecto, considero que habrá tráfico de influencias cuando el congresista utilice su imagen o su condición de tal, para obtener de otra persona que realiza una función, una decisión que en condiciones normales no hubiera adoptado en esa forma. En otras palabras, hay tráfico de influencias cuando el congresista o quien se encuentra en una condición especial de supremacía, se presenta o pone de por medio su imagen o condición para influir en la decisión de la persona que tiene a su cargo afrontar determinada manifestación de voluntad en nombre del Estado, configurándose así la causal de pérdida de investidura, independientemente de que exista o no dádiva, para sí mismo o en favor de un tercero, elementos estos propios del tipo de conducta descrita en el código penal.

Juan Ángel Palacio Hincapié 

ACLARACIÓN DE VOTO

Con mi acostumbrado respeto, me permito manifestar que si bien compartí la decisión tomada y el análisis probatorio que se hace en el fallo materia de esta aclaración, es para mí una obligación y una necesidad hacer énfasis en el malestar que en mi ánimo generan las prácticas antiéticas de evidente acomodamiento que se dan en el órgano legislativo.

No es posible pasar por alto, que, si bien es cierto, la prueba aportada no permitió desinvestir al Representante a la Cámara de su calidad de congresista, no es menos cierto, que me asalta cierta inconformidad respecto del manejo inelegante y poco delicado que se le da a la conformación de las unidades de trabajo legislativo, las cuales fueron creadas esencialmente para fortalecer el trabajo parlamentario y para lograr una mayor eficiencia en las labores desarrollas por los congresistas.

De otra parte, es cierto que no puede limitarse el acceso de los familiares de los parlamentarios al mercado laboral; sin embargo, resulta curioso, por decir lo menos, que en el caso en estudio no es sólo uno el familiar del congresista vinculado a las células legislativas de otros parlamentarios, sino varios de los miembros de su familia, lo cual deja duda sobre la transparencia de la gestión desarrollada por quien fue elegido para representar y proteger los intereses del pueblo, y cuya actuación, según el mandato del artículo 133 de la Carta Fundamental, le impone consultar siempre la justicia y el bien común, fines éstos de los cuales, aparentemente, se apartó el representante, para atender primordialmente los suyos y los de su familia.

Pero, además, resulta absurdo y poco creíble la versión que manejó el Congresista a lo largo del proceso, como parte de su defensa, de no conocer ni dar razón del trabajo o actuación de los miembros de su familia referenciados ante la mesa directiva de la cámara respectiva para ser vinculados irregularmente, contrariando la Ley 190 de 1995.

Es importante además resaltar que la conducta del encartado si bien no se subsume dentro de la causal quinta del artículo 183 de la Constitución Política de pérdida de investidura, sí constituye un motivo de nulidad de los nombramientos que se realizaron ilegalmente, al tenor del artículo 126 de la Carta Política que prohíbe a los servidores públicos —los congresistas lo son— designar a personas vinculadas por los lazos de consanguinidad y afinidad que señala dicho artículo, con servidores públicos competentes para intervenir en su designación, cuestión que acontece cuando la comisión de la mesa directiva de las respectivas cámaras nombra a familiares de los congresistas, no obstante que fueron electos en tales dignidades, precisamente, por los parlamentarios que recomiendan la vinculación de familiares de otros parlamentarios; evidenciándose un extraño cruce de postulaciones entre ellos.

Aunado al anterior precepto constitucional, existe la prohibición expresa en el artículo 66 de la Ley 190 de 1995, estatuto anticorrupción, para designar en las unidades de trabajo legislativo a personas que tengan vínculo por matrimonio o unión permanente o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con cualquier congresista o funcionario administrativo que intervenga en su designación.

Y no puede estimarse, como dijo el fallo, que como tales parientes del congresista son nombrados por la mesa directiva y que tal postulación no es garantía de la posterior designación, no se esté incurso en la inhabilidad para tal designación, ni se transgreda el estatuto anticorrupción, pues el mismo artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, prevé que para la provisión de cargos en la unidad de trabajo legislativo, cada congresista postulará, ante la mesa directiva, en el caso de la cámara y, ante el director general, o quien haga sus veces, en el caso del Senado, el respectivo candidato para su libre nombramiento y remoción o para su vinculación por contrato. Significa lo anterior, sin ahondar en más análisis, que sólo pueden ser nombrados en la unidad de trabajo legislativo, quienes han obtenido de cada uno de los correspondientes congresistas la postulación.

Sabido es que el fin buscado por el constituyente con el propósito de dignificar la labor parlamentaria y por ende depurar la institución, fue evitar, entre otras malas costumbres políticas, el nepotismo y la utilización indebida del cargo para obtener ventajas para sí o para los suyos, eso explica el código severo de conductas no permitidas; por ello, dentro de este marco, el verdadero político es el que celosamente atiende las cargas que la investidura le impone, lo que parece ser que no fue la conducta asumida por el congresista encartado, pues si bien del acervo probatorio allegado no se podía colegir la violación al régimen de incompatibilidades e inhabilidades, sí existe una actuación reprochable en su proceder como servidor público, así como de la mesa directiva, la cual sería plausible que se investigue por la Procuraduría General de la República.

En los anteriores términos dejo aclarado mi voto,

Ana Margarita Olaya Forero 

ACLARACIÓN DE VOTO

Compartí la decisión que con ponencia del doctor Delio Gómez Leyva tomó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo por medio de providencia del 6 de marzo de 2001.

Fue negada la solicitud de pérdida de investidura de congresista del señor Franklin Segundo García Rodríguez, representante a la Cámara por el Departamento de Vichada y quien había sido acusado por tráfico de influencias debidamente comprobado; por indebida destinación de dineros públicos y por violación al régimen de incompatibilidades (C.P., art. 183, nums. 5º y 4º y art. 180, num. 2º).

Voté favorablemente esa decisión por el análisis cuidadoso y detallado que hizo el ponente sobre las pruebas aportadas al proceso para sustentar todos y cada uno de los cargos y por el estudio, amplio y juicioso, de todos los aspectos de la acusación en relación con cada uno de los cargos que le fueron formulados al congresista García Rodríguez. Aquel análisis y este estudio llevaron al ponente a la conclusión de falta de pruebas para afirmar que “en consecuencia y por cuanto ninguna de las causales alegadas por el demandante resultó probada, se denegará la solicitud de pérdida de investidura de congresista del representante a la Cámara Franklin Segundo García Rodríguez”.

Estuve y estoy de acuerdo con esa conclusión pero no puedo pasar por alto las situaciones que llegaron al conocimiento del Consejo de Estado y que fueron analizadas a lo largo del proceso. Ese es el objeto de la aclaración de mi voto.

Se generan al examinar el expediente y luego de la cuidadosa lectura de la ponencia del doctor Delio Gómez, muy serias dudas acerca de la pureza y claridad de nuestras costumbres políticas y de la seriedad, responsabilidad y celo que muy poco demuestran algunos de nuestros congresistas en el ejercicio parlamentario.

Puede percibirse a lo largo de este proceso y al final de su trámite, que todavía existen en ciertos notorios casos un estilo, vicios y costumbres que definitivamente deben erradicarse del Congreso de Colombia para que así, como justo respaldo a la labor de la gran mayoría de nuestros congresistas, se hable siempre de ejercicio desinteresado, honesto, responsable y eficaz de la función legislativa.

Eso fue definitivamente lo que quiso el constituyente de 1991 con la introducción de la figura de la acción de pérdida de investidura de congresistas dentro de nuestro ordenamiento jurídico positivo. Y eso lo que lamentablemente en el camino que abrió la Carta Política, se interrumpe en ocasiones al no poder sancionar de manera ejemplarizante por falta de pruebas, o por prueba incompleta o inapropiada o por prueba aportada con negligencia o equivocadamente levantada o practicada sin que a veces el juez tenga la posibilidad de actuar en ejercicio de sus amplias facultades para decretarlas de oficio o sin que se le den elementos para hacerlo en la búsqueda de la verdad real.

Con todo respeto,

Alberto Arango Mantilla. 

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