Sentencia AC-12158 de noviembre 28 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONGRESISTAS QUE ESCRIBEN COLUMNAS DE OPINIÓN

CIRCUNSTANCIAS EN QUE NO INCURREN EN CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA

EXTRACTOS: «Se decide la solicitud de pérdida de investidura del representante a la Cámara Jorge Ubeimar Delgado Blandón formulada por el ciudadano Pablo Bustos Sánchez.

(...).

Considera la Sala:

a) Está demostrado que el demandado Jorge Ubeimar Delgado Blandón fue elegido representante a la Cámara para el período 1998-2002, según la certificación expedida por la Dirección Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil (fl. 17) y que tomó posesión el 20 de julio de 1998 (fl. 63).

b) El actor, como quedó referido anteriormente, fundamentó su petición en la causal primera del régimen de incompatibilidades a que están sometidos los congresistas, establecida en el numeral 1º del artículo 180 de la Constitución Política, según el cual no pueden desempeñar cargo o empleo público o privado y en el hecho de que el demandado, simultáneamente con el ejercicio de sus funciones como representante a la Cámara, se ha desempeñado como columnista en el periódico “El Caleño”, medio este en el que ha publicado semanalmente sus escritos.

c) En su defensa el demandado alegó, en síntesis y en lo pertinente, que tal actividad la cumplió porque el artículo 20 de la Constitución Política garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la cual, además, encaja dentro de la excepción al régimen de incompatibilidades establecido en el numeral 11 del artículo 283 de la Ley 5ª de 1992, a cuyas voces los congresistas pueden “Participar en actividades científicas, artísticas, culturales, educativas y deportivas”.

d) Los escritos del demandado. Las columnas que escribió el demandado en el periódico “El Caleño” (c. 2), desde el 17 de marzo de 1999 hasta el 26 de julio de 2000, se refirieron a los siguientes temas:

(...).

e) De otro lado, se acreditó (fl. 4, c. 2), que por sus escritos el demandado no percibió remuneración alguna, como lo certificó el revisor fiscal de la Editora el Caleño Limitada, con base en los libros de contabilidad.

f) Ahora bien, la Sala advierte, al rompe, que en las referidas columnas periodísticas, lo que hizo el demandado fue plasmar su opinión y manera de pensar acerca de los temas políticos, económicos, sociales, cívicos, etc., del acontecer del país, del Valle del Cauca y de la ciudad de Cali, situación esta que está amparada, como lo alegó aquél, por el artículo 20 de la Constitución Política, que le garantiza a toda persona su derecho a expresar y difundir libremente su pensamiento y opiniones y en relación con éste, considerado de manera concreta la Sala estima, además, que no existe razón jurídica alguna para que los congresistas por ser tales, puedan encontrarse en condiciones de inferioridad con respecto a las demás personas.

g) En cuanto a que en el presente caso resulte aplicable la jurisprudencia contenida en la sentencia que decretó la pérdida de investidura del senador Édgar Perea (Exp. AC 10.203) (*) , la Sala advierte, que los casos son distintos, como puede deducirse de lo dicho hasta ahora, ya que ni siquiera por aproximación en el proceso anterior, ni el senador, ni su apoderado, ni el Ministerio Público, ni el Consejo de Estado, pudieron tener en cuenta el artículo 20 de la Constitución Política, pues se trató del ejercicio de su oficio de locutor deportivo en el que, además, difundió comerciales. Fueron las empresas comerciales de radio y televisión las que ejercieron su derecho a informar sobre los distintos eventos deportivos y el senador Perea, narrador profesional, ejerció su oficio al servicio de ellas “... cuando llevó a cabo las transmisiones y comentarios deportivos... dentro de la programación y coordinación propios de tal tipo de eventos “ (sent. jul. 18/2000. Exp. AC 10.203). Es decir, obró dentro de las pautas que se le fijaron, y como se dijo en el mencionado fallo, el senador como representante del pueblo y de la institución legislativa de la que formaba parte, no ha debido poner su contingente al servicio de empresas económicas, pues de ese modo ejerció su oficio de locutor simultáneamente con su desempeño en el Congreso; razón principal para que se decretara la pérdida de investidura, pues se violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades a que se refiere el artículo 183-1 de la Constitución Política al haber ejercido cargo privado (art. 180-1 ib.). Al paso que en el presente asunto, relacionado con la pérdida de la investidura de Jorge Ubeimar Delgado Blandón, éste en forma personal e independiente simplemente se limitó, como puede hacerlo cualquier persona, a expresar sus propias opiniones sobre asuntos de interés social, político, educativo, cultural, etc., como se precisó en párrafos precedentes, sin desempeñar cargo privado alguno como periodista, pues, como se desprende del expediente, ese no ha sido su oficio, como el propio actor lo afirmó en la demanda.

(*) Publicada en J. y D., Nº 348, pág. 2479 (N. del D.).

i) A juicio de la Sala, huelga el estudio de si la actividad desplegada por el demandado encaja dentro de la hipótesis del numeral 11 del artículo 283 de la Ley 5ª de 1992, que le permite a los congresistas “Participar en actividades científicas, artísticas, culturales, educativas y deportivas”, o en la del artículo 180-1 ibídem, debido a que, como ya quedó concluido, es el artículo 20 constitucional el que la gobierna, en este caso.

Por consiguiente, la Sala denegará la pretensión del actor.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGASE la pretensión de pérdida de la investidura del representante a la Cámara Jorge Ubeimar Delgado Blandón formulada por el ciudadano Pablo Bustos Sánchez.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Registrador Nacional del Estado Civil, al Presidente de la Cámara de Representantes y al Ministro del Interior, publíquese y archívese».

(Sentencia de noviembre 28 de 2000. Expediente AC-12.158. Consejero Ponente: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda).

ACLARACIÓN DE VOTO

El representante señor Jorge Ubeimar Delgado Blandón fue acusado de ejercer simultáneamente cargo o empleo privado, porque se desempeñó también como columnista del diario El Caleño, en que semanalmente publicaba escritos. Y según lo establecido en los artículos 180, numeral 1º y 180, numeral 3º, de la Constitución, es motivo de pérdida de la investidura de congresista desempeñar cargo o empleo público o privado.

Ejercen cargo o empleo público los empleados públicos, vinculados a entidades públicas mediante una relación laboral legal y reglamentaria, que quedan así sometidos a un régimen previamente establecido en la ley; y los trabajadores oficiales, vinculados a las mismas entidades por una relación contractual laboral.

De manera semejante, ejercen cargo o empleo privado quienes se encuentran vinculados a particulares mediante un contrato de trabajo.

Una misma es la prohibición: se trata de vínculo laboral con entidades públicas o con particulares.

Y siendo que el representante señor Jorge Ubeimar Delgado Blandón no desempeñaba cargo o empleo privado, pues no tenía vínculo laboral alguno con empleador particular, y no estaba incurso en la alegada causal de pérdida de investidura, y debía ser absuelto, como lo fue mediante la sentencia de 28 de noviembre de 2000.

Pero ha sido otra la opinión de la Sala acerca de lo que ha de entenderse por cargo o empleo público o privado, y ello me obliga a hacer algunas consideraciones.

Mediante la sentencia de 18 de julio de 2000 —contra la cual voté— se decretó la pérdida de la investidura de congresista del senador Édgar Perea Arias, bajo la consideración de que “ha desempeñado su oficio de locutor y comentarista deportivo, para diferentes empresas comerciales de radio y televisión, simultáneamente con el ejercicio de sus funciones en el Congreso”, y que por ello había violado la disposición del artículo 180, numeral 1º, de la Constitución, que prohíbe a los congresistas desempeñar cargo o empleo público o privado. Para decidirlo así se dijo en esa sentencia que cargo o empleo, público o privado, era cualquier oficio “remunerado o gratuito, con vinculación jurídica o sin ella, bajo subordinación o con autonomía administrativa o técnica, en el tiempo libre del congresista o durante su jornada de trabajo [...], ya que lo que pretendió el constituyente de 1991 fue exigir la exclusividad de la labor personal” de los congresistas (1) .

(1) Expediente 10.203.

El representante Delgado Blandón fue acusado de violar la prohibición del artículo 180, numeral 1º, de la Constitución, porque “simultáneamente con el ejercicio de sus funciones como representante a la Cámara, se ha desempeñado como columnista en el periódico El Caleño, medio este en el que ha publicado semanalmente sus escritos”, hecho que fue plenamente establecido.

Pero a pesar de que, según la sentencia de 18 de julio de 2000, cargo o empleo, público o privado, era cualquier oficio “remunerado o gratuito, con vinculación jurídica o sin ella, bajo subordinación o con autonomía administrativa o técnica, en el tiempo libre del congresista o durante su jornada de trabajo [...], ya que lo que pretendió el constituyente de 1991 fue exigir la exclusividad de la labor personal” de los congresistas, y de que al senador Perea Arias había sido retirada su investidura porque había “desempeñado su oficio de locutor y comentarista deportivo, para diferentes empresas comerciales de radio y televisión, simultáneamente con el ejercicio de sus funciones en el Congreso” y violado con ello la disposición del artículo 180, numeral 1º, de la Constitución, en el caso del representante Delgado Blandón, que “simultáneamente con el ejercicio de sus funciones como representante a la Cámara, se ha desempeñado como columnista en el periódico El Caleño, medio este en el que ha publicado semanalmente sus escritos”, consideró la Sala que se advertía “al rompe, que en las referidas columnas periodísticas, lo que hizo el demandado fue plasmar su opinión y manera de pensar acerca de los temas políticos, económicos, sociales, cívicos, etc., del acontecer del país, del Valle del Cauca y de la ciudad de Cali, situación esta que está amparada, como lo alegó aquél, por el artículo 20 de la Constitución Política, que le garantiza a toda persona su derecho a expresar y difundir libremente su pensamiento y opiniones [...]”.

Expuesto lo anterior en dos columnas, resulta más claro:

1. El artículo 180, numeral 1º, de la Constitución prohíbe a los congresistas desempeñar cargo o empleo público a privado. Cargo o empleo, público a privado es cualquier oficio “remunerado o gratuito, con vinculación jurídica o sin ella, bajo subordinación o con autonomía administrativa o técnica, en el tiempo libre del congresista o durante su jornada de trabajo [...], ya que lo que pretendió el constituyente de 1991 fue exigir la exclusividad de la labor personal” de los congresistas.

2. El senador Édgar Perea Arias “ha desempeñado su oficio de locutor y comentarista deportivo, para diferentes empresas comerciales de radio y televisión, simultáneamente con el ejercicio de sus funciones en el Congreso”.

3. Luego, el senador Édgar Perea Arias violó el artículo 180, numeral 1º, de la Constitución.

1. El artículo 180, numeral 1º, de la Constitución prohíbe a los congresistas desempeñar cargo o empleo público o privado. Cargo o empleo, público o privado es cualquier oficio “remunerado o gratuito, con vinculación jurídica o sin ella, bajo subordinación o con autonomía administrativa o técnica, en el tiempo libre del congresista o durante su jornada de trabajo [...], ya que lo que pretendió el constituyente de 1991 fue exigir la exclusividad de la labor personal” de los congresistas.

2. El representante Jorge Ubeimar Delgado Blandón “simultáneamente con el ejercicio de sus funciones como representante a la Cámara, se ha desempeñado como columnista en el periódico El Caleño, medio este en el que ha publicado semanalmente sus escritos”.

3. Luego, el representante Jorge Ubeimar Delgado Blandón no ha violado el artículo 180, numeral 1º, de la Constitución, sino que “en las referidas columnas periodísticas, lo que hizo [...] fue plasmar su opinión y manera de pensar acerca de los temas políticos, económicos, sociales, cívicos, etc., del acontecer del país, del Valle del Cauca y de la ciudad de Cali, situación esta que está amparada, como lo alegó aquél, por el artículo 20 de la Constitución Política, que le garantiza a toda persona su derecho a expresar y difundir libremente su pensamiento y opiniones”.

No fue la Sala congruente con el criterio inicialmente señalado, por más que se diga, como se dijo en la sentencia de 28 de noviembre, “que los casos son distintos”, y que “ni siquiera por aproximación” pudo en el caso del senador Perea Arias tenerse en cuenta el artículo 20 de la Constitución.

Mario Alario Méndez 

ACLARACIÓN DE VOTO

Comparto la decisión adoptada por la Sala pero creo indispensable hacer algunas reflexiones en torno del tratamiento que ha dado la jurisprudencia de la corporación a la causal de pérdida de investidura de congresistas fundada en la incompatibilidad que tienen para desempeñar cargo o empleo público o privado (C.P., 183-1 y 180-1) y que, a mi juicio, genera mucha inseguridad en un tema que, por estar inserto en el terreno de las prohibiciones, requiere de la claridad necesaria para que los afectados sepan con exactitud las reglas a las cuales deben ajustar su conducta.

Me refiero, en este caso, a la significación otorgada al vocablo constitucional “empleo privado”, nuclear en la configuración de la causal, pues, del sentido que la de el juzgador dependerá que el congresista esté o no incurso en ella.

En el salvamento de voto a la sentencia del 18 de julio de 2000, dictada dentro del expediente AC-10203, sostuve lo siguiente:

“En esa tarea, la sentencia de la cual, respetuosamente, discrepo, creo que se apartó del principio hermenéutico enunciado y, al contrario, realizó una interpretación amplísima de la prohibición constitucional.

En efecto, buscando la configuración de la causal primera del artículo 180 constitucional y en orden a desentrañar el sentido de lo que debe entenderse por “empleo privado”, lo identifico con el de “oficio”, en estos términos:

“Lo anterior determina, entonces, que la Constitución Política estableció la incompatibilidad que se analiza; no sobre la base de que el cargo o empleo, entendidos también como oficio, se ejerza remuneradamente, mediante vínculo jurídico, sometido a dependencia o subordinación, sin autonomía técnica, durante la jornada de trabajo del congresista, o de manera que le impida su desempeño. No. Aquel ejercicio puede ser remunerado o gratuito, con vinculación jurídica o sin ella, bajo subordinación o con autonomía administrativa o técnica, en el tiempo libre del congresista o durante su jornada de trabajo, y la incompatibilidad es predicable aun frente al mejor de los congresistas por su cumplimiento, ya que lo que pretendió el constituyente de 1991, fue exigir la exclusividad de la labor personal de aquéllos, precaver la posibilidad de un tráfico de influencias y evitar que su profesión u oficio se use en beneficio de terceros, de modo que se garantice su independencia, la cual se desvanece si el congresista entra a participar de un engranaje comercial, como cuando presta sus servicios a empresas de esta naturaleza” (fl. 21, sent.) —subrayo.

Del párrafo transcrito, que constituye base fundamental de la decisión de la Sala, se deducen varios aspectos controvertibles:

a) La definición de “empleo privado” como “oficio”, entendido este último, según se desprende del contexto de la providencia, en la acepción de “ocupación habitual”.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sus anteriores pronunciamientos sobre el tema, nunca había hecho una asimilación de esa naturaleza; en efecto, en la sentencia de 22 de marzo de 1994, exp. AC-1351, algunos de cuyos apartes cita en su apoyo el presente fallo, si bien retiene varios de los significados del vocablo “empleo” y “empleo privado” y, entre ellos, el de “oficio”, finalmente concluyó que

“Del texto de la Carta parece derivarse la interpretación de que ningún congresista puede detentar, simultáneamente con esa investidura, una relación contractual laboral con empleadores privados o públicos; ni una relación de derecho público distinta con un organismo oficial.

“Sin embargo, podría tener una dignidad, tarea o encargo con entes del sector privado, en tanto no se vea afectada su tarea como congresista, ni comprometida su responsabilidad enfrente del pueblo que lo eligió, por manera que pudiese terminar defendiendo o representando, al mismo tiempo, intereses privados y los públicos propios de su calidad de vocero popular”.

Lo cual indica claramente que el sentido de “empleo privado” que la jurisprudencia desentrañó para efectos de la configuración de la causal de incompatibilidad de que se trata, fue doble :”una relación contractual laboral con empleadores privados”, o “una dignidad tarea o encargo con entes del sector privado...” siempre que afecte su tarea como congresista” o permita que dicho servidor público termine defendiendo o representando, o al mismo tiempo, intereses privados y los públicos propios de su investidura, criterio que está bien lejos de la tesis que sirve de sustento a la Sala.

De este primer presupuesto se deduce que el congresista no podrá ejercer un oficio (a fortiori tampoco una profesión), “durante el período constitucional respectivo”, según lo ordena la primera parte del artículo 181 de la Constitución Política; pero además —y esto es lo grave—, en caso de renuncia, esta prohibición se extenderá durante el año siguiente a la aceptación si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuese superior.

La sola expresión de esta conclusión muestra que no pudo ser ese el querer del constituyente, ni la voluntad de la Constitución.

b) El congresista no podrá ejercer su oficio durante el período constitucional para el cual fue elegido, o durante el año posterior a su renuncia en el evento descrito antes, ni en forma remunerada, ni en forma gratuita.

c) No podrá hacerlo ni de manera independiente, ni subordinada.

d) La prohibición se extiende tanto a la jornada de trabajo como al tiempo libre.

e) La prueba de un excelente ejercicio de la labor parlamentaria no exonera de responsabilidad al congresista.

f) La finalidad de la causal de incompatibilidad es doble: la exclusividad en el ejercicio parlamentario y precaver la posibilidad de un tráfico de influencias.

Como lo proyecta fácilmente la descripción anterior, en estas condiciones, le resulta casi imposible al parlamentario no incurrir en esta causal de incompatibilidad, lo cual no puede ser el propósito de la norma”.

En este fallo, en cambio, se adopta una tesis bien distinta, cuando sostiene:

“f) Ahora bien, la Sala advierte, al rompe, que en las referidas columnas periodísticas, lo que hizo el demandado fue plasmar su opinión y manera de pensar acerca de los temas políticos, económicos, sociales, cívicos, etc., del acontecer del país, del Valle del Cauca y de la ciudad de Cali, situación esta que está amparada, como lo alegó aquél, por el artículo 20 de la Constitución Política, que garantiza a toda persona su derecho a expresar y difundir libremente su pensamiento y opiniones y en relación con éste, considerado de manera concreta la Sala estima, además, que no existe razón jurídica alguna para que los congresistas por ser tales, puedan encontrarse en condiciones de inferioridad con respecto a las demás personas”.

De allí bien se puede deducir, como en efecto ocurre, que el ejercicio del periodismo, como desarrollo del artículo 20 constitucional, no configura en ningún caso la causal de incompatibilidad comentada; lo cual, a mi entender, es situarse en el otro extremo, vale decir, dejar sin contenido la prohibición superior olvidando que, en muchos casos, el ejercicio del periodismo puede estructurar la conducta prohibida por el constituyente, atendiendo siempre a la finalidad de la prohibición que es la profesionalización del legislador.

En síntesis, si bien estoy convencido de que en este caso —como en el anterior que he citado—, no se configuraba la causal de incompatibilidad, razón por la cual comparto la decisión, creo que resulta conveniente que la jurisprudencia de la Sala precise los alcances de la prohibición.

Con todo respeto,

Alier E. Hernández Enríquez 

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