Sentencia AC-1523 de marzo 23 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 70001-23-31-000-2000-1523-01, mar. 23/2001. Exp. 1523

C.P. Darío Quiñones Pinilla

Actor: Rafael Augusto Oviedo Ríos

Acción de cumplimiento

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 14 de diciembre de 2000, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Sucre accedió a las pretensiones formuladas en acción de cumplimiento promovida por el señor Rafael Augusto Oviedo Ríos.

I. Antecedentes

1. La solicitud.

A. Pretensiones.

El señor Rafael Augusto Oviedo Ríos, en su propio nombre y en el de los deportistas del municipio de Toluviejo (Sucre), ejerció la acción de cumplimiento contra la alcaldía de ese municipio con el objeto de que se le ordene cumplir los acuerdos 021 del 10 de julio de 1995 y 084 del 6 de junio de 1997 y los decretos municipales 014 y 074 de 1998 y 135 de 1999 y, en consecuencia, gire los recursos para funcionamiento e inversión de la Junta Municipal de Deportes de Toluviejo por un valor de $ 201.559.000 que corresponden a $ 48.089.555 a la vigencia fiscal de 1998, $ 38.499.167 a la vigencia fiscal de 1999 y $ 201.559.000 a la vigencia fiscal del año 2000”.

B. Hechos.

Como fundamento de la acción el demandante expone, en resumen, los siguientes hechos:

1. Mediante el Acuerdo 21 del 10 de julio de 1995, el Concejo Municipal de Toluviejo creó la junta municipal de deportes y recreación como un establecimiento público del orden municipal, determinó su patrimonio y autorizó al alcalde para hacer los traslados, adiciones y operaciones necesarios para el cumplimiento de la Ley 181 de 1995 y de ese acuerdo.

2. Mediante el Acuerdo 84 del 6 de junio de 1997, dicho concejo estableció un impuesto del 1% sobre los contratos de obras públicas que celebre el municipio con sus recursos, con el fin de canalizarlo a favor de la junta municipal de deportes y recreación.

3. Mediante el Decreto 14 de 1998 “de liquidación del presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Toluviejo para la vigencia fiscal 1998”, el alcalde le asignó como recursos a la junta municipal de deportes para funcionamiento $ 1.000 (sic) y para inversión $ 83.420.446, respectivamente. No obstante la junta municipal de deportes, mediante la Resolución 171 del 23 de diciembre de 1998, estableció la reserva presupuestal para 1998 por un valor de $ 18.627.046.

4. El Alcalde Municipal de Toluviejo, mediante el Decreto 74 del 31 de diciembre de 1999 “de liquidación del presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Toluviejo para la vigencia fiscal 1999”, le asignó a la junta municipal de deportes para la vigencia fiscal 1999 recursos para funcionamiento por valor de $ 20.000.000 y para inversión zona urbana $ 23.770.179 y zona rural $ 71.120 755.

5. Para la vigencia fiscal de 2000 el Alcalde Municipal de Toluviejo, en el Decreto 135 del 31 de diciembre de 1999, no asignó recursos para el funcionamiento a la junta municipal de deportes. Y como recursos para inversión $ 201.559.000.

6. El 27 de junio de 2000 el dirigente deportivo señor Gustavo Lozano solicitó a la directora del Banco Agrario de Toluviejo información sobre los aportes a la junta municipal de deportes.

7. El alcalde y el tesorero del municipio de Toluviejo dejaron de girar a la junta municipal de deportes un total de $ 288.147.722 que corresponden a los faltantes de los años 1998, 1999 y 2000.

8. Mediante oficio recibido en la Alcaldía del Municipio de Toluviejo el 4 de octubre de 2000, se requirió al alcalde para que explicara las causas por las cuales no ha dado cumplimiento a las transferencias de funcionamiento y de inversión de los años 1998, 1999 y 2000. El mismo día se requirió al director de la junta municipal de deportes para que informara si el alcalde había incumplido con las mencionadas transferencias.

2. Contestación.

El Alcalde del Municipio de Toluviejo contestó la solicitud de cumplimiento propuesta contra esa entidad manifestando su oposición a las pretensiones de la misma por no ajustarse a la realidad social y por considerar, en resumen, lo siguiente:

1. Los recursos de la junta municipal de deportes son algunos de origen legal —los establecidos en la Ley 60 de 1993—, y otros meramente facultativos —las partidas que se asignen en el presupuesto municipal—, lo que quiere decir que lo señalado por el Acuerdo 21 que la creó no es necesariamente una camisa de fuerza. Además el IVA destinado para financiar el deporte en las entidades territoriales fue suprimido al iniciarse la administración Pastrana.

2. El acto administrativo que señaló el impuesto del 1% sobre los contratos de obra pública que celebre el municipio no es oponible a terceros porque no cumplió con el requisito de la publicación necesario para su eficacia. Además los impuestos son de creación legal por lo que las corporaciones administrativas de las entidades territoriales sólo pueden adoptarlos en virtud de la ley.

3. El representante legal de la junta municipal de deportes y recreación de Toluviejo omitió presentar el anteproyecto de presupuesto de gastos de funcionamiento para la vigencia fiscal de 1998. Por eso para esa vigencia se incluyó una partida de $ 1.000.

4. El artículo 19 del Acuerdo 21 de 1995 no tiene efectos intemporales o indefinidos en el tiempo, pues, en realidad, consagra una autorización temporal para la creación de la junta municipal de deportes. Los recursos del IVA turístico que para la época en que fue creada esa junta se destinaron a gastos de funcionamiento, realmente son exclusivamente para inversión.

3. La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 14 de diciembre de 2000, accedió a las pretensiones del demandante. Como fundamento de esa decisión señaló que, conforme al artículo 9º de la Ley 393 de 1997, la acción es procedente, pues no se trata de gastos sino de transferencias concretadas en actos administrativos y se reúnen los siguientes requisitos: a) La obligación está contemplada en actos administrativos como son los acuerdos 21 de 1995, 84 de 1997, y los decretos municipales 14 de 1998, 74 de 1998 y 135 de 1999; b) Los actos administrativos incumplidos son emanados de la corporación administrativa Concejo Municipal y Alcaldía de Toluviejo; c) Hay confesión expresa del alcalde sobre el incumplimiento; d) En el expediente aparece la prueba de la renuencia, de fecha 4 de octubre de 2000; e) No se dispone de otro medio de defensa judicial.

4. La impugnación.

El Alcalde del Municipio de Toluviejo impugnó la sentencia del tribunal. Como fundamento de su inconformidad señala que el saldo pendiente por transferir de la vigencia fiscal 1998 es de $ 1.100.006; que la transferencia cuantificada en $ 34.499.167 de la vigencia fiscal 1999 no se efectuó por cuanto que esos gastos fueron ordenados directamente por la alcaldía con cargo a los recursos de Ley 60 de 1993; y que en la vigencia fiscal del año 2000 ha debido transferirse la suma de $ 54.559.000 y no $ 201.559.000, como sostiene el demandante, pues las sumas de que trata el Decreto 135 de 1999 en el anexo 6, zona rural, $ 90.000.000 más los $ 25.000.000 relacionados en el anexo 6, zona urbana, son recursos de cofinanciación que nunca ingresaron al presupuesto del municipio, así como los $ 20.000.000 del anexo 6, zona urbana, cuya fuente de financiación es “otros recursos”.

II. Consideraciones

Según el artículo 87 de la Constitución Política “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.

La Ley 393 de 1997 que desarrolló la norma constitucional transcrita, dispuso en su artículo 1º que: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esa ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.

En el caso en estudio, el señor Rafael Augusto Oviedo Ríos, mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento, pretende que se ordene a la Alcaldía del Municipio de Toluviejo cumplir los acuerdos 21 del 10 de julio de 1995 y 84 del 6 de junio de 1997 y los decretos municipales 14 de 1998, 74 de 1998 y 135 de 1999 y, en consecuencia, gire los recursos para funcionamiento e inversión de la junta municipal de deportes de Toluviejo por un valor de $ 201.559.000.00 que corresponden a $ 48.089.555 de la vigencia fiscal de 1998, 38.499.167 de la vigencia fiscal de 1999, y $ 201.559.000 de la vigencia fiscal de 2000.

El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 14 de diciembre de 2000, accedió a las pretensiones del demandante, pues considera que, conforme al artículo 9º de la Ley 393 de 1997, la acción es procedente, pues no se trata de gastos sino de transferencias concretadas en actos administrativos.

La Sala considera que la acción de cumplimiento propuesta por el señor Rafael Augusto Oviedo Ríos es improcedente. Para llegar a esa conclusión se tiene en cuenta lo siguiente:

El Concejo del Municipio de Toluviejo, mediante el Acuerdo 21 del 10 de julio de 1995, creó el establecimiento público de orden municipal denominado “junta municipal de deporte y recreación de Toluviejo”. Y determinó en su artículo 76 que el patrimonio de esa junta está constituido, entre otros, por los siguientes recursos: 1. Los que constituyen donaciones para el deporte, las cuales serán deducibles de la renta líquida en los términos del artículo 125 y subsiguientes del estatuto tributario y el artículo 76 de la Ley 181 de 1995; 2. Los que de conformidad con el numeral 4º del artículo 22 de la Ley 60 de 1993 correspondan al deporte y a la recreación por la participación del municipio en los ingresos corrientes de la Nación; 3. Los que el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, y el ente deportivo departamental asignen, de acuerdo con los planes y programas de estímulo y fomento del sector deportivo y las políticas del Gobierno Nacional, conforme al artículo 75 de la Ley 181 de 1995; 4. Las partidas que se asignen en el presupuesto nacional, departamental o municipal; y 5. Las rentas que el concejo municipal destine a su favor.

El mismo acuerdo en su artículo 19 autoriza al Alcalde del Municipio de Toluviejo para efectuar los traslados, adiciones y operaciones necesarios en el presupuesto municipal para que se cumpla tanto el artículo 175 de la Ley 181 de 1995 como lo allí dispuesto (fls. 15 a 22).

El 6 de junio de 1997 el Concejo Municipal de Toluviejo expidió el Acuerdo 84 estableciendo un impuesto del 1% a todos los contratos de obras públicas que celebre el municipio con sus recursos, ya sea la alcaldía municipal o los entes descentralizados del orden municipal, a favor de la junta municipal de deportes y recreación (fls. 23 y 24).

En el Decreto 14 del 2 de abril de 1998, mediante el cual “se modifica el Decreto 093 de diciembre 30 de 1997 que contiene la liquidación del presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Toluviejo, Sucre, para la vigencia fiscal de 1998”, se destinaron para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1998 como gastos de funcionamiento para la junta municipal de deportes $ 1.000 y como gastos de inversión:

NumeralConceptoApropiación
 A. Inversión forzosa zona urbana 
10Programa 04: sector deporte y cultura$ 29.238.866
 Zona rural 
15Programa 09: sector deporte y cultura$ 54.181.580

Mediante el Decreto 74 de 1998, “Por el cual se liquida el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Toluviejo para la vigencia fiscal de 1999”, se asignó lo siguiente:

 Gastos de funcionamiento 
5.5Otras transferencias 
5.5.1Junta municipal de deportes$ 20.000.000
7Gastos de inversión 
7.1.1.Zona urbana 
7.1.1.4Cultura, recreación y deportes$ 23.770.179
7.1.2Zona rural 
7.1.2.4Cultura, recreación y deportes$ 71.120.755
Y al liquidarse el presupuesto general de rentas y gastos para la vigencia fiscal de 2000 mediante el Decreto 135 del 31 de diciembre de 1999, se señaló:

Gastos de inversión
OrdinalConceptoApropiación
 Gastos de inversión 
6.1Gastos de inversión forzosa 
6.1.1Zona urbana 
6.1.1.4Cultura, deporte y recreación$ 36.243.000
6.12Zona rural 
6.1.2.4Cultura, deporte y recreación$ 53.813.000
6.3Cofinanciación 
6.3.1Zona urbana 
6.3.1.4Cultura, deporte y recreación$ 25.000.000
6.3.2Zona rural 
6.3.2.4Cultura, deporte y recreación$ 90.000.000

La directora del Banco Agrario de Colombia, al responder una petición que hizo el señor Gustavo Lozano Osorio, indicó que los aportes hechos a la junta municipal de deportes de Toluviejo fueron: a) en el año 1998, $ 56.515.099, b) en el año 1999, $ 58.355.416; y c) En el año 2000, $ 36.623.032 (fl. 85).

De manera que los decretos cuyo cumplimiento se solicita, efectivamente, establecieron un gasto —funcionamiento e inversión— a cargo del municipio de Toluviejo y a favor de la junta municipal de deporte y recreación de esa localidad. Ahora, del contenido de los documentos allegados al expediente se puede deducir que en los presupuestos municipales para las vigencias fiscales de 1998, 1999 y 2000 se incluyó una apropiación para atender esos gastos y que, en parte, esos recursos fueron girados a favor de esa junta, como se anotó.

De consiguiente, en este caso resulta aplicable el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, según el cual la acción de cumplimiento no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Esa disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, en la que se expresó:

“Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la C.P., no puede hacerse erogación alguna con cargo al tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (C.P., art. 346).

Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos que “inevitablemente” deban efectuarse por la administración, puesto que ese carácter es el de constituir “autorizaciones máximas de gasto”. El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene “la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aun respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso.

En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura”.

Es claro, entonces, que la acción de cumplimiento no se puede utilizar para conseguir que respecto de unas partidas incluidas en el presupuesto se asignen los recursos que permitan su ejecución, como es lo que, en esencia, persigue el demandante.

Además, advierte la Sala que el efecto jurídico de los decretos 14 de 1998, 74 de 1998 y 135 de 1999 cesó el 31 de diciembre de los años 1998, 1999 y 2000, respectivamente, por vigencia presupuestal, de acuerdo con las normas legales que regulan la ejecución de los presupuestos públicos. Ello permite predicar que respecto de tales actos ha operado el fenómeno jurídico de la pérdida de fuerza ejecutoria consagrado en el artículo 66, numeral 5º, del Código Contencioso Administrativo.

Es de anotar que, conforme a, principio de anualidad contenido en el artículo 14 del Decreto 111 de 1996; los saldos de apropiación no afectados por compromisos durante el año fiscal, caducarán al concluir el mismo. De modo que si durante la vigencia fiscal respectiva no se adquirieron compromisos con cargo a las apropiaciones de ese año, se produce la caducidad de esas apropiaciones o de los saldos de éstas, y, por tanto, los actos administrativos relativos al presupuesto, pierden fuerza ejecutoria, en lo pertinente. Por tanto, ésta es otra razón adicional que impide la orden de cumplimiento, pues resultaría imposible transferir unos recursos que en este momento no figuran en el presupuesto.

En esta forma, la Sala revocará la providencia apelada para, en su lugar, rechazar la acción de cumplimiento ejercida.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revócase la sentencia del 14 de diciembre de 2000 dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre. En su lugar se rechaza la acción de cumplimiento ejercida por el señor Rafael Augusto Oviedo Ríos.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Esta providencia se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Magistrados: Mario Alario Méndez—Reinaldo Chavarro Buriticá—Roberto Medina López—Darío Quiñones Pinilla.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

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