Sentencia AC-1587 de agosto 24 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA

POR VIOLACIÓN DEL ART. 110 DE LA CONSTITUCIÓN

EXTRACTOS: «El artículo 110 de la Constitución Nacional dice textualmente:

“ART. 110.—Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura”.

Es precisa la norma al establecer una expresa prohibición para quienes desempeñen funciones públicas, de hacer contribuciones a los partidos o movimientos políticos o a los candidatos, o inducir a otros a que lo hagan so pena de hacerse acreedores a la sanción de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.

La norma prevé la posibilidad de que la ley establezca excepciones a la prohibición.

—Los sujetos pasivos de la prohibición están determinados por los términos “quienes ejerzan funciones públicas” y ejercen funciones públicas no solamente los servidores de la rama ejecutiva del poder público, sino también los miembros del Congreso Nacional, tal como lo determina claramente el artículo 123 de la Constitución Nacional cuando dispone “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado...”.

Es claro entonces, que la prohibición a que se hace referencia cobija a los congresistas, en cuanto como miembros de corporaciones públicas, ejercen funciones públicas.

—La conducta prohibida es la de hacer contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que consagre la ley.

Si bien no existe ley especial que regule de manera expresa las excepciones a que se refiere la norma constitucional, la Ley 27 de 1992, en su artículo 30 dispuso que “El artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968 continuará vigente en todas sus partes y para todos sus efectos, a partir de la vigencia de esta ley”.

Por su parte el artículo 10, inciso 1º del Decreto-Ley 2400 de 1968, sin perjuicio del derecho al sufragio, había prohibido a los empleados “desarrollar actividades partidarias”, entendiendo por tales las de “aceptar la designación o formar parte de directorios y comités de partidos políticos aun cuando no se ejerzan las funciones correspondientes, intervenir en la organización de manifestaciones o reuniones públicas de los partidos; pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario y comentar por medio de periódicos, noticieros u otros medios de información, temas de la misma naturaleza, tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra, coartar por cualquier clase de influencia o presión la libertad de opinión o de sufragio de los subalternos”.

Y el mismo artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968, en su inciso 2º prohibía terminantemente “hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidario aun cuando medie autorización escrita de los empleados”.

Dicha norma fue sustituida por el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968 y la norma quedó textualmente así:

“Queda prohibido a los pagadores y habilitados de todas las dependencias administrativas nacionales, departamentales y municipales y de establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidista, salvo que medie autorización libre y escrita del empleado”. (Se subraya).

Y el artículo 14 de la Ley 130 de 1994 dispuso:

“Aportes de particulares. Los partidos, movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas (...)”.

De conformidad con las normas citadas es claro para la Sala que la prohibición de hacer aportes y de retener o descontar sumas de dinero con destino a los partidos políticos, a los movimientos políticos y aun a los candidatos tiene como excepción, por expreso mandato legal, posterior a la expedición de la Constitución de 1991, los que se hagan voluntariamente en el caso de los aportes y previa autorización libre y expresa en el caso de los descuentos y retenciones.

— La violación de la prohibición constituye causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura, según el mismo artículo 110 comentado.

Si como se anotó, la norma se refiere de manera genérica a todo aquel que desempeñe funciones públicas, debe tenerse en cuenta que existen diferentes formas de escogencia y vinculación de quienes adquieren el carácter de servidores públicos, y sin necesidad de entrar a estudiar cada uno de ellos, para el tema que se analiza, resulta pertinente hacer las siguientes precisiones:

Por investidura se entiende, según el diccionario de la Lengua Española, el “carácter que se adquiere con la toma de posesión de ciertos cargos o dignidades”, es decir que se trata de un concepto de carácter genérico que bien puede estar referido a cargos o a dignidades.

Si bien no existe, desde el punto de vista jurídico, una definición sobre el concepto de investidura, es la misma Constitución Nacional la que al referirse a ciertos servidores públicos, miembros de corporaciones públicas de elección popular, ha utilizado dicho término para mencionar su dignidad, título o cargo.

Así, el artículo 113 preceptúa que “los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo (...) el elegido es responsable ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura”; el artículo 179 numeral 4º se refiere a “quienes hayan perdido la investidura de congresista”; el artículo 183 prescribe que “los congresistas perderán su investidura...”; el artículo 237 numeral 5º al enumerar las funciones del Consejo de Estado, le atribuye la de “conocer de los casos sobre pérdida de investidura de los congresistas”; el artículo 291 dispone que “los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública y si lo hicieren perderán su investidura...”.

De acuerdo con lo anterior puede afirmarse que si bien todos los servidores públicos tienen una “investidura”, en nuestra Carta Fundamental se utiliza dicho término en relación con los miembros de las corporaciones públicas, que son escogidos por elección.

Por ello cuando el artículo 110 consagra una prohibición genérica para todos aquellos que ejerzan funciones públicas y establece la respectiva sanción, hace la diferenciación en el mismo sentido, y ha de entenderse entonces que cuando habla de la pérdida de la investidura se refiere, como lo hace en las demás normas constitucionales que se han citado, a los miembros de las corporaciones públicas quienes son escogidos por elección, y por ello a juicio de la Sala sí se consagra allí una causal de pérdida de investidura adicional a las enumeradas en el artículo 183 de la Constitución Nacional para los congresistas.

El hecho de que la Asamblea Constituyente hubiera discutido las causales de pérdida de investidura al estudiar el artículo 183 no puede llevar a desconocer que, cuando reguló lo previsto en el artículo 110 y se refirió expresamente a la pérdida de investidura precisamente era para establecer la sanción de quienes ha calificado como servidores públicos que detentan una investidura, como lo son los congresistas.

A juicio de la Sala no resulta válida la afirmación de que la conducta descrita en el artículo 110 de la Constitución Nacional pueda ser sancionada con la remoción del cargo en el caso de los congresistas, pues justamente cuando la norma distingue entre remoción del cargo o pérdida de investidura es para referirse en este último caso a quienes ejercen funciones públicas y tienen una investidura como miembros de una corporación pública, que es el tratamiento que al tema da la Constitución en las normas correspondientes, y por ello utiliza la conjunción disyuntiva “o”.

El hecho de que normas de rango legal, como la Ley 5ª de 1992, no incluyan dentro de las causales de pérdida de investidura la prevista en el citado artículo 110 de la Constitución no puede tener como consecuencia desconocer la causal que de una manera expresa consagra la Carta Fundamental.

Por todo lo anterior la Sala comparte lo afirmado por el señor Procurador Primero Delegado ante la corporación, en el sentido de afirmar que la prevista en el artículo 110 de la Constitución es una causal de pérdida de investidura, adicional a las previstas en el artículo 183 ibídem y por lo tanto si es un congresista quien incurre en la conducta prohibida, la sanción será la pérdida de la investidura y si es un empleado público la sanción será la remoción del cargo».

(Sentencia de agosto 24 de 1994. Expediente AC-1587. Consejera Ponente: Dra. Consuelo Sarria Olcos).

ACLARACIÓN DE VOTO

1. La institución de la pérdida de la investidura de los congresistas conlleva una sanción. Ella acarrea, nada menos, que la imposibilidad, para el futuro, de volver a ostentar la dignidad de congresista —senador o representante— (art. 179-5), o de diputado (art. 299, inciso tercero), o de gobernador (art. 303, inciso segundo), o de concejal (art. 312, segundo inciso) o de magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado (art. 233 “mientras observen buena conducta”), o de presidente o vicepresidente de la República (art. 191 concordante con los arts. 272 y 202), lo que equivale, en la práctica, a una “muerte política”.

2. Siendo una sanción, y de tan grandes magnitudes, participa de los principios fundamentales que rigen el derecho penal, como el de la legalidad, el del hecho punible, el de la tipicidad, el de la antijuridicidad, el de la culpabilidad, el de la favorabilidad y el de exclusión de analogía, además del de igualdad ante la ley, por todo lo cual las normatividades que rigen la figura han de ser de interpretación restrictiva y circunscrita a las causales que para la pérdida de la investidura de congresista ha establecido la disposición del caso, que lo es el art. 183 de la Constitución sin que sea dable recurrir a otras, aplicándolas por analogía.

3. El art. 183 de la Constitución dice a la letra:

“Los congresistas perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.

2. Por la inasistencia, en un mismo período de decisiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

4. Por indebida destinación de dineros públicos.

5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

Parágrafo. Las causales 2ª y 3ª no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor”.

Esa norma, por tanto, sólo permite concordancia respecto a los arts. 179 y 180, que establecen, en su orden, el régimen de inhabilidades y el régimen de incompatibilidades, y respecto a los cánones legales que hayan desarrollado lo atinente al “régimen de conflicto de intereses”.

4. El art. 110 del supremo estatuto, “norma de normas” (art. 4º) consagra unas prohibiciones y unas sanciones causales a quienes las infrinjan. Las prohibiciones hacen vocación a contribuir, por parte de los funcionarios públicos, en forma alguna, al sostenimiento de los partidos, movimientos o candidatos y en el inducir a otros, a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. Incurrir en una de esas prohibiciones acarrea la remoción del cargo o la pérdida de la investidura; las palabras subrayadas son las que han hecho estimar a la ilustrada mayoría de la corporación que estas causales también cobijan a los congresistas, quienes si bien desempeñan funciones públicas, y que por lo tanto son servidores públicos, no es a éstos a quienes se refiere la norma sino a quienes desempeñen en carácter de funcionarios públicos, servicios públicos. Además, a ojos del suscrito, la norma se refiere a otra clase de investiduras, como la de los ministros, viceministros, magistrados de las corporaciones judiciales, etc., mas no así a los congresistas, por las razones dadas en el numeral 1º de esta aclaración de voto y porque será ilógico que estuviera prohibido a los congresistas hacer contribuciones a los partidos o movimientos o a los candidatos de sus simpatías, pese a que ellos desempeñan tareas eminentemente políticas y a que deben su investidura a la elección popular. También será ilógico, piensa el suscrito, que un congresista, que es, por regla general, un político, no pudiera para sus campañas solicitar —que es una forma de “inducir”— de sus adherentes contribuciones de cualquier clase, inclusive de tipo pecuniario. Es un hecho notorio el gran costo que tienen las campañas electorales las que no solamente se pueden solventar con el beneficio de financiación de que habla el art. 109 de la Carta.

5. Obsérvese, por último, que lo que la Constitución quiso prohibir es que los funcionarios públicos contribuyan al sostenimiento de los partidos o movimientos o candidatos, o que induzcan a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley, lo que en sí envuelve una prohibición, a los funcionarios de intervención en política, lo que descarta, como se ha explicado, a los congresistas.

6. Por todo ello, como ha tenido el suscrito ocasión de explicarlo en otras oportunidades semejantes, no es posible erigir en una causal más de pérdida de investidura de los congresistas, las prohibiciones contenidas en el art. 110 de la Constitución.

Cordialmente,

Álvaro Lecompte Luna. 

Por estar en un todo de acuerdo con la aclaración presentada por el H. Consejero Alvaro Lecompte Luna, me adhiero en su totalidad.

Atentamente,

Juan de Dios Montes Hernández.

ACLARACIÓN DE VOTO

Con el respeto de siempre me permito aclarar mi posición en cuanto a la materia de fondo de este asunto, así:

1. Estimo que las causales de pérdida de investidura de los congresistas están taxativamente contempladas en el título VI, capítulo 6, “De los congresistas”, de la Carta Política de 1991.

2. Por tal razón, considero que el artículo 110 de dicho estatuto no le es aplicable a los congresistas, y antes bien, creo que por su redacción los excluye, particularmente a quienes tienen la calidad de dirigentes de los partidos o movimientos políticos, o son candidatos a las corporaciones públicas.

3. En efecto, la norma en comento dice, en su parte inicial, que le está prohibido a quienes desempeñan funciones públicas “hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley”. Y a primera vista me parece casi elemental que los dirigentes de los partidos o movimientos políticos y los candidatos a las corporaciones públicas, son los primeros interesados en hacer “si tienen con qué”, o en conseguir contribuciones para financiar las campañas y actividades del respectivo grupo al cual pertenecen. Otra cosa es que cuando las obtengan de terceros pudiesen emplear métodos coercitivos o faltos de ética; sin embargo, en este caso pienso que entrarían en juego las normas disciplinarias o penales que regulen la materia. En últimas, esta temática debe ser desarrollada y reglamentada por la ley, y en la medida en que persistan las dudas planteadas considero que no puede aplicarse la norma para despojar de su investidura a los congresista.

Con todo acatamiento,

Carlos Arturo Orjuela Góngora. 

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