SENTENCIA AC-175 DE SEPTIEMBRE 8 DE 1992

 

Sentencia AC-175 del septiembre 8 de 1992 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO

PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA

PROCEDIMIENTO

EXTRACTOS: «Procede la Sala a resolver definitivamente sobre la solicitud de pérdida de la investidura de senador del doctor Samuel Alberto Escrucería Manzi formulada por el doctor Carlos Espinosa Faccio Lince en su condición de Presidente del H. Senado de la República mediante oficio Nº 2643 de junio 8 de 1992, suscrito también por el Secretario General de esa corporación, doctor Gabriel Gutiérrez Macías, documento que obra a folio 1 del cuaderno principal.

Antecedentes

Con fecha 8 de junio de 1992, el Presidente del Senado dirigió al Presidente del Consejo de Estado el oficio Nº 2643 cuyo texto es el siguiente:

“Con fundamento en el artículo 184 de la Constitución Política me permito muy respetuosamente, remitirle para los trámites de rigor fotocopia autenticada de la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia del veintiocho (28) de abril de 1992 con relación al caso del senador Samuel Alberto Escrucería Manzi.

Agradezco a usted se sirva mantenerme informado sobre los pronunciamientos que al respecto emita esa H. corporación”.

El asunto fue repartido por el Presidente de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y el Magistrado Ponente profirió auto admisorio de la demanda, visible a folios 47 a 52 del expediente.

...

Consideraciones de la Sala Plena

Dado que al contestarse la demanda se propusieron excepciones, es pertinente analizarlas previamente para determinar acerca de su prosperidad.

...

b) La excepción de ineptitud de la demanda 

Tampoco tendrá prosperidad esta excepción, habida cuenta de que una racional interpretación del artículo 184 de la Constitución lleva a la conclusión de que la solicitud a la que se refiere, no debe ni puede tener los mismos requisitos que el Código Contencioso Administrativo exige en el artículo 137. Estas exigencias son valederas para los procesos que se adelantan ante el Consejo de Estado en relación con los procesos que corresponden al ámbito de su control ordinario, señalado en el artículo 83 ibídem y eso, realizando las debidas adaptaciones que sean adecuadas a la naturaleza propia de la acción que se ejercita. No es de recibo para la Sala la afirmación de que por tratarse de un “lacónico” oficio, deba la solicitud que origina este juicio ser rechazada, pues ella cumple con los requisitos que la Constitución exige, a saber: Se dirige al Consejo de Estado en su condición de Presidente del Senado el senador Carlos Espinosa Faccio Lince para remitirle copia auténtica de la sentencia condenatoria ejecutoriada proferida contra el senador Escrucería Manzi y lo hace para que esta corporación aplique, según es su competencia el artículo 184 de la Constitución. No exige nada más este artículo de la Carta: ni que la solicitud tenga los rigorismos de una demanda ordinaria, ni que la solicitud deba presentarse por personas distintas a los ciudadanos o a las Mesas Directivas de las Cámaras, ni que el solicitante deba hacer consideraciones jurídicas con invocación de las normas violadas. En el caso presente como se dijo, la solicitud está contenida en un documento público suscrito por el Presidente y el Secretario del Senado, que contiene la estampación de los sellos oficiales respectivos y que la corporación está en la obligación de presumir auténtico.

c) La excepción de pleito pendiente 

Se hace consistir esta excepción en que por demanda entablada ante la Sección Quinta del Consejo de Estado, por el doctor Hugo Escobar Sierra se pretende la nulidad parcial los artículos 1º y 2º de la Resolución 121 de 1991 del Consejo Nacional Electoral en cuanto declaró electo y expidió la credencial como Senador de la República al doctor Samuel Alberto Escrucería Manzi. Este pleito radicado bajo el Nº 633, no ha sido fallado.

La Sala considera, en acuerdo con la distinguida Procuradora Delegada, que no son, el juicio que se adelanta para decretar la pérdida de la investidura de un congresista —con fundamento en el artículo 184 de la Carta— y el juicio electoral que pretende la nulidad de su elección —aunque se refieran a una misma persona— juicios idénticos, fundados en los mismos hechos y con igualdad de causa. En efecto, la pérdida de la investidura implica en el fondo una sanción por conductas asumidas por la persona del congresista que lo priva de esa condición que alguna vez fue poseída por él; al paso que, el juicio electoral lo que pretende es definir si la elección y la condición de congresista son legítimas o, si por el contrario, en el caso de que existan motivos para su anulación, son ilegítimas. Quiere decir lo anterior que en el primer caso, lo que se juzga es la ruptura del pacto político existente entre el elector y el elegido, elemento fundamental de la democracia representativa; cuando el candidato se presenta ante el electorado hace una declaración, a veces implícita, de no estar incurso en causal de inhabilidad que impida su elección; si tal declaración no resulta cierta, el elegido, en este caso el congresista, viola dicho pacto político, caso en el cual procede, por mandato de la Constitución, la pérdida de la investidura cuya finalidad es preservar la legitimidad de las instituciones de la sociedad política, sin perjuicio de las consecuencias personales que el decreto de la medida acarrea de conformidad con el artículo 179, numeral 4º de la Constitución Política. En el segundo caso, en cambio, se cuestiona la legalidad de los actos que permitieron el acceso del congresista a esa condición y si éstos se declaran nulos, ello equivale a que nunca se tuvo acceso legítimamente a la referida investidura.

Es claro, entonces, para la Sala que no puede tener prosperidad la excepción de pleito pendiente, máxime que las partes que actúan en los dos procesos son igualmente diferentes: en el uno, el electoral, un ciudadano actúa como demandante en ejercicio de un derecho político, en función de la guarda de la integridad del orden jurídico; en el otro, el que ahora se falla, el Presidente y el Secretario del Senado, actúan en cumplimiento de un deber que les impone la propia Constitución.

d) La excepción de sustracción de materia 

Con respecto a la excepción que se plantea como “inexistencia de la investidura cuya pérdida se reclama”, basta a la Sala para declararla impróspera decir que no es cierto que la renuncia presentada al cargo de senador y aceptada por el Senado, tenga la virtualidad de inhibir el proceso sancionatorio que debe concluir con una decisión que puede ser condenatoria o absolutoria. No está ni puede estar en manos del congresista que se juzga, inhibir este proceso con la simple dejación voluntaria del cargo ya que la sanción determinada por la Constitución puede tener efecto y cumplimiento por anotación en la hoja de vida, en forma similar a lo que acontece en el régimen común sancionatorio de los funcionarios públicos, en el cual la sanción de destitución es aplicable aún a aquellos que ya no permanecen en el cargo al momento de su imposición.

De otra parte, hay que tener en cuenta que la sanción de pérdida de la investidura no puede asimilarse en sus efectos a la renuncia, puesto que según el mandato constitucional aquella inhabilita a quien la sufre, a voces del artículo 179 numeral 4º para ejercer el cargo de congresista.

Resueltas en los términos que se dejan expuestos las excepciones propuestas por la parte demandada y antes de entrar a decidir en el fondo, se ocupará la Sala en sentar su criterio acerca de su competencia y la legalidad del procedimiento que se ha seguido para darle curso a la solicitud de la Presidencia del Senado de la República. Considera la corporación que ello es conveniente, habida cuenta de que el señor apoderado del demandado, en su alegato de conclusión, insiste en calificar esta actuación como nula por ser violatoria del debido proceso establecido por el artículo 29 de la Carta y porque además el término establecido en la Constitución como “no mayor de 20 días hábiles contados a partir de la fecha de la solicitud” venció desde el día 8 de julio de 1992 y por tanto se está vulnerando el término improrrogable fijado por el Constituyente Colombiano para proferir la sentencia. Aunque el señor apoderado que esto afirma había planteado las mismas objeciones jurídicas al procedimiento en su escrito de contestación de la demanda a título de nulidades procesales y aunque dichas nulidades fueron denegadas mediante auto de 6 de agosto de 1992 (fol. 6 cuad. 2) sin que se hubiera interpuesto recurso alguno, causándose su ejecutoria, la Sala Plena estima pertinente rememorar y hacer suyas las razones que se expusieron en dicho auto:

“En efecto, con relación a la causal 4a, del artículo 140 del C.P.C. alegada, se tiene que ella no se presenta en este caso por cuanto como ya se dejó dicho desde el auto admisorio de la demanda, ésta se debe tramitar siguiendo el procedimiento ordinario en ausencia de un procedimiento especial señalado por la ley. La causal 4a referida, expresa que hay nulidad “cuando la demanda se tramite por proceso diferente al que le corresponde” y para que ella se produzca es menester entonces, que exista una disposición legal que le determine a esa demanda un procedimiento concreto por el cual debe tramitarse y que el juez le haya dado curso siguiendo un procedimiento diferente al legalmente señalado. No es, por supuesto, este el caso que se analiza ya que ninguna norma legal o constitucional ha establecido que el juicio para la perdida de la investidura de los Congresistas deba adelantarse bajo un procedimiento específico y el que se ordenó que debía seguirse por el juez, no fue escogido como producto del capricho o del error, sino que obedece al mandato legal contenido en el artículo 206 del CCA que precisa y claramente determina, tanto en su versión original del decreto 01 de 1984, como en las reformas que a él le introdujo el artículo 45 del decreto 2304 de 1989, que en los procesos ante el Consejo de Estado para los cuales la ley no haya señalado un trámite especial se aplicarán las reglas del procedimiento ordinario”. (folio 7 cuaderno 2).

Agrega la Sala que esta solución, que como se vio, tiene respaldo en la ley procesal contencioso administrativa, no es otra cosa que aplicación del principio jurídico de que donde hay juez hay procedimiento, porque sería inconcebible la existencia de la autoridad judicial, con la competencia pero sin los instrumentos procesales para desarrollarla. Cuando menos, el juez ha sido dotado de un procedimiento común u ordinario, que es el aplicable a los asuntos de su competencia cuando la ley no les haya señalado específica y expresamente, uno especial.

Así mismo estima la Sala saludable aclarar que el hecho de que el proceso no haya podido culminarse dentro del término de veinte días, previsto, en el artículo 184 de la Constitución, en manera alguna puede significar que el Consejo de Estado haya perdido la competencia para emitir el fallo correspondiente como lo afirma el señor memoralista. Sobre dicho particular también existe pronunciamiento en el expediente, puesto que al admitirse la demanda, expresamente se dijo en el auto de 15 de junio de 1992:

“Observa finalmente, la Sala Unitaria, que aunque puede parecer a simple vista improbable el que todas las etapas de juicio ordinario se puedan realizar dentro del término de veinte días a que se refiere la norma constitucional, ello no es motivo para concluir que el juicio no pueda adelantarse. En efecto, la doctrina procesal enseña de manera unánime, que el incumplimiento de los términos que se conceden al juez para proferir sus providencias, puede generar a quien los incumple injustificadamente, situaciones de responsabilidad personal; mas ninguna consecuencia acarrea con relación a la providencia que deba dictarse o se haya dictado por fuera del plazo señalado. En otras palabras, que si el juez no produce la providencia dentro del término establecido, podrá decirse que existe mora, justificada o injustificada pero no que haya perdido la competencia para expedirla o que si la ha expedido ésta quede viciada de nulidad” (fl. 50 a 51 cuaderno 1).

También se estima pertinente precisar de manera previa algunos aspectos de tipo procesal, especialmente relacionados con la naturaleza del juicio de pérdida de investidura y con la competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y con la incidencia que sobre ellos haya podido tener la expedición de la ley 5a de 1992 y a ello se procede:

a) Sobre la naturaleza del juicio de pérdida de la investidura. No cabe duda para la Sala, por los términos en que está redactado el artículo 184 de la Constitución, que la decretación de la pérdida de la investidura de congresista es un acto de naturaleza jurisdiccional que debe cumplirse luego de que se surta un proceso de la misma naturaleza, que se inicia a solicitud de cualquier ciudadano o de la mesa directiva de la cámara a la que corresponda el congresista afectado. No se le atribuyó al Consejo de Estado por la norma constitucional referida una función consultiva o de simple naturaleza administrativa, o en fin, de naturaleza meramente disciplinaria, sino una función jurisdiccional de estirpe constitucional que debe ser ejercida de conformidad con las reglas que rigen el desarrollo de tales funciones, las que están contenidas en el Código Contencioso Administrativo y en los reglamentos internos del Consejo de Estado.

Pero si quedara alguna duda, esta vino a ser despejada por el legislador al expedirse la ley 5a, de 1992, la cual al referirse al tema de la pérdida de la investidura, en el artículo 304 expresamente habló, reproduciendo el artículo 184 de la Carta, de que ella requiere “declaración judicial” decretada por el Consejo de Estado, de donde se colige que la materia de esta controversia es esencialmente jurisdiccional.

b) Sobre la competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Tratándose de un asunto de naturaleza jurisdiccional es obvio que la competencia, que la Constitución radica en el Consejo de Estado, debe ser atribuida a la Sala de lo Contencioso Administrativo y al no existir asignación legal o del reglamento a una de las Secciones que la integran, el asunto debe ser conocido en Sala Plena, en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 97 del CCA que en su numeral 3º, establece que es función de dicha Sala Plena “Conocer de todos los procesos de competencia del Consejo de Estado que no estén asignados a las secciones”.

En el anterior sentido ejercita la Sala la atribución de competencia que le hace la Constitución en su artículo 184 al Consejo de Estado y que también aparece reflejada en los artículos 296 a 304 de la ley 5a de 1992 cuando en alguno de ellos se menciona esta competencia como del “Consejo de Estado en Pleno”.

La interpretación que hace radicar la competencia en la Sala Plena del Consejo de Estado peca de ser contraria a lo dispuesto por el artículo 236 de la Carta, en cuanto establece que “el Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley”, ya que pondría a intervenir en un asunto de naturaleza jurisdiccional a unos magistrados, los de la Sala de Consulta, que no cumplen, ni pueden cumplir funciones de esta naturaleza.

c) La ley 5a de 1992 y la pérdida de la investidura. Aunque el trámite del presente proceso se inició con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la ley 5a de 1992 (18 de junio) y en consecuencia, no podría predicarse que la solicitud formulada el 8 de junio de 1992 adolece de algunas fallas en frente de la regulación que sobre el tema trajo la referida ley en sus artículos 296 a 304, debe la Sala precisar también que le da primacía, como es su obligación, a la norma constitucional, la cual no exige, como parecería exigirlo la ley, ningún requisito de procedibilidad de la acción y mucho menos, que la calificación de esa procedibilidad, que se hace radicar en el Congreso, sea un presupuesto que el Consejo de Estado deba tener en cuenta para adelantar el trámite de las solicitudes que a este respecto se le formulen. La Constitución, sólo exige para que la competencia del Consejo de Estado se active, que cualquier ciudadano o la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, formule solicitud para que se decrete la pérdida de la investidura de un congresista acusándolo de estar incurso en alguna de las cinco causales mencionadas en el artículo 183 de la Constitución. La admisión de los medios de prueba y la apreciación que de estos haga el juez, para determinar si en efecto, el congresista acusado incurrió en los hechos que la Carta prevé como determinantes de la pérdida de la investidura, constituyen la medula del proceso y se gobiernan por sus instrumentos procesales propios y por el principio del derecho universal de la independencia del juez, en buena hora consagrado como norma constitucional en el artículo 228. No pueden ser pues, las clasificaciones previas, judicial o congresional, a que se refieren los artículos 297 y 298 de la ley en cita, requisitos de procedibilidad de la acción, sino medios de prueba de los hechos que configuran la causal constitucional para la pérdida de la investidura, con la aclaración de que en casos diferentes a los que requieran para su configuración sentencia judicial, no pueden considerarse, como parecería sugerirlo la ley, como medio único de prueba.

Con relación al aspecto de fondo de esta litis, observa la Sala que en el expediente, a folios 7 a 42, obra copia auténtica de la sentencia de abril 28 de 1992, proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, relativa al asunto en el cual era parte acusada el señor Samuel Alberto Escrucería Manzi.

Igualmente observa que a folio 43 es visible la certificación expedida por el Secretario de la mencionada Sala de Casación Penal cuyo texto es el siguiente:

“Que la sentencia de la Corte (cuyas copias auténticas se adjuntan) de fecha 28 de abril de 1992 (28-IV-92) que desechó el recurso de casación en el proceso contra Yezid Castelbondo (sic) Sarmiento, Samuel Alberto Escrucería Manzi y otros por el delito de peculado, se encuentra debidamente ejecutoriada. Bogotá, 24 de mayo de 1992 (fdo.) Rafael Cortés Garnica. Secretario”. (Las subrayas son del texto).

De otra parte, que en el memorial de contestación de la demanda y en el de alegato de conclusión, según se dejó dicho en el capítulo de antecedentes de esta providencia, el apoderado del doctor Escrucería relata y acepta que:

“Por hechos supuestamente sucedidos entre finales del mes de julio y septiembre de 1978, consistentes en unos sobregiros consentidos por el Gerente de la Caja Agraria en Tumaco, mi mandante fue penalmente investigado y en virtud de sentencia de primera instancia dictada el día 23 de marzo de 1988 por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Pasto (Dpto. de Nariño) fue condenado, entre otras personas, a una pena de prisión de 23 meses, como supuesto cómplice del delito de peculado por apropiación, y además a la pena de interdicción de derechos y funciones públicas por un período igual a la pena principal, habiéndosele concedido el beneficio de libertad condicional mediante el otorgamiento del subrogado de la condena de ejecución condicional, por reunir los requisitos de que trata el artículo 68 del Código Penal, señalándose en el fallo citado un período de prueba de dos años.

2.3. Apelada esta sentencia de primera instancia, el H. Tribunal Superior del Distrito judicial de Pasto por medio de su Sala Penal y por fallo fechado el día 4 de octubre de 1988 confirmó, con algunas reformas y adiciones, la providencia condenatoria de primer grado. Sinembargo, contra esta decisión de segunda instancia se interpuso por varios de los encartados el recurso de casación, que fue concedido por el H. Tribunal, para ante la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, la cual mediante su sentencia de fecha 28 de abril de 1992 desechó el recurso de casación, habiendo quedado ejecutoriada la sentencia de segunda instancia solamente a partir del día 14 de mayo de 1992” (Fl. 62).

Las anteriores referencias documentales constituyen suficiente acervo probatorio para concluir que está plenamente demostrado que el doctor Samuel Alberto Escrucería Manzi fue condenado mediante sentencia que se encuentra ejecutoriada por un delito que implica pena privativa de la libertad y que no tiene el carácter de delito político ni de delito culposo, con lo cual quedó incurso en la causal la inhabilidad descrita en el artículo 179 de la Carta, la que a su turno se estructura como causal para la pérdida de la investidura de Congresista a voces del numeral 1º del artículo 184 ibídem.

En estas condiciones, es claro para la Sala que a partir del 14 de mayo de 1992, fecha en que causó ejecutoria la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, el doctor Escrucería Manzi quedó afectado por la causal de inhabilidad antes mencionada, lo cual lo hace merecedor a la pérdida de la investidura, la que será decretada por esta corporación con fundamento en lo dispuesto por el artículo 184 de la Constitución Política y las pruebas que obran en el expediente.

Por lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

NO PROSPERAN las excepciones propuestas.

DECRETASE la pérdida de su investidura como senador al doctor Samuel Alberto Escrucería Manzi, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 12.906.076 de Tumaco.

Notifíquese y cúmplase».

(Sentencia del septiembre 8 de 1992. Expediente AC-175. Consejero Ponente: Dr. Guillermo Chahín Lizcano).

SALVAMENTO DE VOTO

Con el mayor respeto me permito apartarme de la decisión mayoritaria adoptada en la providencia que antecede por las siguientes razones:

El art. 183 de la C.N. estableció que los congresistas pierden su investidura si incurren en cualquiera de las causales de que trata la norma en cita.

El artículo 184, ibídem, estableció que “la pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte (20) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano”.

Salta a la vista que la disposición transcrita necesita de la expedición de la ley a que hace mención el texto mismo del artículo transcrito para que pueda dársele aplicación.

En efecto, del solo texto constitucional no puede deducirse en forma absoluta que el acto mediante el cual el Consejo de Estado decreta la pérdida de la investidura tenga naturaleza judicial pues no se origina en una controversia.

Ahora bien, es un hecho que la Asamblea Nacional Constituyente pretendía que el Consejo de Estado se pronunciara en forma rápida y definitiva sobre la pérdida de la investidura, por ello, se dejó a la ley la regulación correspondiente para precisar, entre otras cosas, la naturaleza del acto que expida el Consejo de Estado, la competencia, el trámite que debe originarse en una controversia y la diferenciación con la acción electoral.

En tales condiciones la solicitud suscrita por el Presidente del H. Senado de la República y el señor Secretario de dicha institución el 8 de junio de 1992 ha debido ser desechada por las razones anotadas.

No obstante lo anterior, la solicitud en cuestión fue recibida y tramitada en la Sala de lo Contencioso Administrativo por el H. Consejero a quien le correspondió en reparto, por el procedimiento ordinario, nada de lo cual era de recibo según lo expresado.

Durante la tramitación del asunto, se promulga la ley 5a de 1992 (por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes) y en ella, con respecto de la pérdida de la investidura de los congresistas, se hacen algunas precisiones:

El acto por el cual el Consejo de Estado decreta la pérdida de la investidura es una decisión judicial.

El decreto en cuestión debe expedirlo el Consejo de Estado en pleno.

Se establece un procedimiento interno previo con observancia de las plenas garantías de defensa.

Reitera que la ley establecerá el procedimiento judicial especial correspondiente a la acción pública de pérdida de la investidura en lo que al Consejo de Estado se refiere.

Como se observa fácilmente en la ley 5a de 1992 se habla de una acción pública de pérdida de investidura (art. 304), califica de decisión judicial al decreto de que habla en art. 184 de la C.N. (arts. 297 y 304), atribuye la competencia para decretar la pérdida de la investidura al Consejo de Estado en pleno (arts. 297, 298 y 304), por el procedimiento judicial especial que fijará la ley (art. 304).

De las anteriores disposiciones la corporación en la providencia que motiva este salvamento, acepta que la decisión tenga carácter judicial, pero no considera que deba existir ningún mecanismo anterior a la solicitud con base en el cual ésta deba ser presentada, ni le parece del caso que la solicitud deba hacerse por la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente ni, en fin, que el decreto de pérdida de la investidura corresponda expedirlo al Consejo en pleno.

En mi concepto, si se trata de una decisión de carácter judicial, repito, debe existir una controversia que la origine; en consecuencia debe aceptarse un procedimiento anterior que dé lugar a la acción. En el presente caso no se acepta.

El envío de la solicitud por parte de la mesa directiva de la Cámara correspondiente es exigencia. constitucional y no legal y en el presente caso no se cumple.

Es dudosa, igualmente, la competencia que asume la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, si se parte de la base de que la ley 5a de 1992 establece que el decreto de pérdida de investidura lo dictará el Consejo de Estado en pleno, sin hacer exclusión alguna. Se trata de la atribución de una competencia que no puede someterse a interpretaciones como se hace en la providencia que motiva este salvamento.

Por último el procedimiento para los efectos de que trata el art. 184 de la C.N. no ha sido establecido y es claro que el ordinario utilizado no es el adecuado al caso.

En estas condiciones, en mi concepto, aún tramitado como fue el asunto, no podía ser objeto de providencia de mérito por las razones expuestas.

De los señores Consejeros,

Miren de la Lombana de Magyaroff. 

ACLARACIÓN DE VOTO

Aun cuando comparto la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, de decretar la pérdida de la investidura de Senador de la República del doctor Samuel Alberto Escrucería Manzi, por configurarse la causal invocada, consideré —como lo expresé en la sesión correspondiente— que debía aclarar mi voto, para dejar constancia que sigo pensando, como lo dijera en providencia dicta por la Sala Unitaria a mi cargo, que se invoca por el señor apoderado del Dr. Escrucería, que para que se pudiera adelantar por el Consejo de Estado, en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, la actuación en orden a tal finalidad u objetivo, es menester que la ley establezca el procedimiento especial correspondiente a la pérdida de la investidura de congresista, que, por su naturaleza, permita el trámite y decisión dentro del perentorio término de veinte (20) días hábiles previsto en la Constitución Política, lo que no se logra o puede lograr siguiendo las etapas procesales propias del procedimiento ordinario contencioso-administrativo, ni aun el especial señalado en el código de la materia para la acción de nulidad de carácter electoral.

Además, considero que confirma esa posición jurídica, la circunstancia de que se está en presencia de una nueva figura del derecho público que no se puede asimilar a ningún otro tipo de contención administrativa preexistente a la nueva Carta Política y que, por lo mismo, permitiera la aplicación del procedimiento contencioso administrativo ordinario, como se hizo en el presente caso, para lograr lo cual hubo que salvar una serie de obstáculos de orden procesal como, por ejemplo, la necesidad del presupuesto de la demanda en forma, y dejar de lado la tramitación y decisión del asunto dentro del plazo o término señalado para ello por el propio Constituyente.

Con el debido respeto. Miguel González Rodríguez.

SALVAMENTO DE VOTO

Como tuve oportunidad de expresarlo en el debate suscitado por el estudio del proyecto que concluyó plasmado en la sentencia fechada el 8 del mes en curso, mediante la cual fue decretada la pérdida de la investidura de senador al Dr. Samuel Alberto Escrucería Manzi, considero que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no podía producir esa decisión por las siguientes tres razones:

1. Porque carece de competencia para conocer de la acción pública de pérdida de la investidura de congresista, por cuanto la Constitución Política en su artículo 184 atribuye al Consejo de Estado ese conocimiento, corporación integrada también con la Sala de Consulta y Servicio Civil.

La Ley 5ª de este año es aun más precisa, en cuanto en su artículo 298, numeral 3, estatuye que es el Consejo de Estado en pleno el que conocerá judicialmente de las causales de pérdida de investidura de congresista. No es válido al respecto el argumento de la inaplicabilidad de la norma frente a lo que consagra el art. 236, inciso segundo, de la Constitución con relación a la división del Consejo en salas y secciones “...para separar las funciones jurisdiccionales de los demás..” puesto que esta separación hace relación a la función jurisdiccional del Consejo en las acciones contencioso administrativas, no siendo aplicable a la acción especialísima de que se viene hablando, que es innovación de la Carta y excepcional por sus alcances políticos. Además, la inaplicabilidad del precepto debe declararla quien es competente para decidir la cuestión, no quien a través de esa inaplicabilidad pretende tener la competencia.

2. Porque el legislador no ha expedido la ley que determine el procedimiento para el trámite de la acción de pérdida de la investidura, como lo prevé el art. 184 de la Constitución.

La ley 5a de este año condiciona la ejercitación de la acción, a la ley que se expida fijando “... el procedimiento judicial especial correspondiente a la acción pública de pérdida de la investidura, en lo que al Consejo de Estado se refiere..” (inciso último del art. 304).

Ante ese vacío legislativo no puede el juzgador aplicar procedimientos valederos para otras acciones y menos crear un procedimiento adaptado a la exigencia temporal que la Constitución fijó.

3. Porque de entender, como lo hizo la Sala, que la solicitud de pérdida de la investidura de congresista del Senador Escrucería Manzi la formuló el Senado de la República, no se devolvió la solicitud para que esa corporación efectuara el pronunciamiento congresional previsto en el art. 298 de la ley 5a de 1992, lo que implica ausencia de un presupuesto de procedibilidad de la acción. Esa devolución debió hacerse por cuanto la ley 5a aludida entró en vigencia el 18 de junio de este año, apenas 3 días después de admitida la demanda y cuando el proveído ni siquiera se había notificado por estado a las partes, resultando ese procedimiento plenamente viable para adecuar el trámite a previsión legal.

Con la mayor consideración con el criterio acogido por la mayoría de la Sala, dejo así consignados los motivos de mi disentimiento.

Amado Gutiérrez Velásquez. 

ACLARACIÓN DE VOTO

Por cuanto el suscrito, en su condición de Presidente del Consejo de Estado, juntamente con los señores presidente de la Sala de Consulta y servicio Civil y de la Sección Quinta de la Sala de lo contencioso Administrativo de la corporación, H.H.M.M. Drs. Jaime Betancur Cuartas y Luis Eduardo Jaramillo Mejía, respectivamente, tuvo ocasión de expresar su criterio jurídico y, en cierto sentido, el de la mayoría de los señores consejeros de Estado, acerca de la nueva figura de la pérdida de la investidura de los congresistas (arts. 183 y 184 de la Carta), al atender la invitación que, para el 20 de mayo pasado, les formulara la Comisión Primera Permanente del H. Senado, ha creído útil, ilustrativo y necesario aclarar su voto en esta oportunidad, dado que es la primera vez en que, en un caso concreto, se ha avocado el conocimiento y se ha fallado un asunto sobre el tema. “

Como se explicó entonces de una manera objetiva, clara y esencialmente jurídica, el suscrito se planteó varios interrogantes que trató de contestar, así: 1) ¿Qué alcances tiene la nueva institución? 2) :¿Qué significa desinvestir? 3) ¿Qué consecuencias individuales y sociales trae consigo? 4) Las causales que enumera el art. 183, ¿ qué repercusiones tienen?

Acerca de la primera pregunta, se dijo en aquella oportunidad que la pérdida de la investidura es algo de trascendencia suma, porque, siendo los congresistas los representantes genuinos de la voluntad popular vertida en las urnas; siendo, como son los personeros de un determinado partido o movimiento político, de una determinada filosofía acerca de la concepción del Estado, la pérdida de la investidura es, indudablemente, una revocación para el congresista mismo, un dejar sin efecto una decisión del elector, pero no para efectos meramente mediatos y personales, sino de efectos que van más allá, porque repercutirá para siempre, ya que el art. 179 de la Constitución dice claramente que “no podrán ser congresistas... 4. Quienes hayan perdido la investidura de congresista” . Por lo tanto, será algo así como un recorte a la posibilidad de ser elegido en el futuro, y ser elegido en un derecho que dimana de la ciudadanía; en consecuencia, no hay duda de la trascendencia que ha de tener el fallo —o decreto, como lo llama el art. 184— que dicte el Consejo de Estado en tal sentido.

También dijo el suscrito en el curso de su intervención, que ese decreto —o, para hablar más propiamente, ese fallo—, tendrá fuerza de cosa juzgada, estará revestido de esa garantía que ha creado el derecho desde tiempos inmemoriales y que esa fuerza no será erga omnes, pero si envolverá un significado, un vigor muy especial para la persona a la que se despoje de su investidura de congresista y se le prive en el futuro del derecho ciudadano de ser elegido como tal, del derecho a ser presidente o vicepresidente de la república, como lo precisa el art. 197, segundo inciso, de la Constitución. Y, a contrario sensu, la sentencia, el fallo, el decreto que deniegue la desinvestidura de congresista también hará tránsito a cosa juzgada respecto a la causal o causales que ya se hayan ventilado ante la justicia para un evento dado.

Se pasó enseguida a tratar de la observancia del art. 184 de la Carta en su parte final, o sea, de la demanda —o solicitud— que dé inicio al proceso, y se dijo que es eminentemente ciudadana, o mejor, una acción pública, puesto que ella puede emanar, bien de la mera directiva de la cámara correspondiente, bien de cualquier ciudadano. Y que, naturalmente, el acusado ha de tener la oportunidad de defenderse, de controvertir las pruebas, de hacerse representar en el proceso por un profesional del derecho. De esto se dedujo la naturaleza jurídica de la figura; no puede ser considerado tal decreto, la sentencia, el fallo —cualquiera que sea su sentido—, como un mero acto administrativo, sino un acto de naturaleza jurídica más trascendente, porque, se reiteró, tendrá el sello de la cosa juzgada, por un lado, y porque se privará de un doble status al acusado y condenado; deberá ser sopesada, probada, debatida la causal —o las causales— que se le endilgue; será sometido a un verdadero juicio y de allí que ese fallo, cualquiera que sea su sentido, ha de tener el sello de acto jurisdiccional como final de un proceso judicial.

Igualmente agregó el suscrito, en aquella ocasión, muy en abstracto, que si se considerase formalmente como un acto administrativo, o como una secuela, como una serie de actos administrativos, como una operación administrativa, tendría acción de nulidad y de restablecimiento del derecho ante la Corte Suprema de Justicia, supremo juez de lo contencioso administrativo respecto a los actos administrativos que profiere el Consejo de Estado (art. 128, segundo inciso, Código de lo Contencioso Administrativo), con lo que se desvirtuaría lo que quiso la Constitución, es decir, que el Consejo de Estado fuese el juez, fuese la autoridad encargada de “decretar la pérdida de la investidura”, como claramente lo indica el art. 184 de la Carta.

De allí que como el 236 ibídem precisa que el Consejo de Estado se divide en salas para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que se le asignen la Constitución y la ley (o sea, las enumeradas en los numerales 3. 4. 5 y 6 del art. 237), no hay duda de que al radicarse la competencia de la pérdida de la investidura de congresistas en el Consejo de Estado (art. 184), se está refiriendo a esta corporación, pero a través de su sala de lo Contencioso Administrativo, y como ni la ley ni el reglamento han precisado en ninguna de sus secciones en particular el conocimiento de tales asuntos, ha de entenderse que el mismo corresponde a ella reunida en Sala Plena.

Entonces, teniendo en cuenta que la parte doctrinaria de las consideraciones del fallo que ahora se analizan coinciden con el pensamiento anterior que, además, las cuestiones fácticas del caso concreto ameritan el pronunciamiento acogido por la ilustrada mayoría, se ha votado por el suscrito afirmativamente, pero con la certidumbre de que necesitaba de esta aclaración.

Cordialmente.

Álvaro Lecompte Luna. 

SALVAMENTO DE VOTO

Las razones que me llevan a separarme de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena Contenciosa, son las siguientes, a saber:

1. Creo que cuando la Constitución Nacional en el artículo 184, expresa que “La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley....” (subrayas fuera del texto) impuso dos condiciones: en primer lugar una excepción a la regla general en virtud de la cual la Sala Contenciosa se ocupa de resolver los procesos contenciosos de conflictos de intereses y la Sala de Consulta y Servicio Civil, sólo se ocupa de resolver las consultas que le formula el Gobierno Nacional. Esta excepción se justifica por cuanto dada la importancia del asunto, como es la de desposeer a un parlamentario de su investidura de origen popular, el Constituyente no quiso limitar la competencia a una de las Salas en que se compone el Consejo de Estado, sino que tal decisión fuera tomada por la corporación en Pleno, que incluye a la Sala de Consulta y Servicio Civil.

2. El segundo motivo que tengo de discrepancia, es que el Constituyente expresamente condicionó esa competencia a la expedición de una ley especial, ya que la brevedad del término en el cual debe hacer su pronunciamiento el Consejo de Estado, implica que no sea apto para tal fin el procedimiento ordinario regulado por el Código Contencioso Administrativo, porque, en los veinte días hábiles que para tramitar y resolver el caso da la Carta, apenas se estaría cumpliendo con la admisión y contestación de la demanda. Lo exiguo del término, que prácticamente implica la ausencia de defensa, exige que las pruebas que se presenten en contra del inculpado sean irrebatibles, como es, por ejemplo, una sentencia ejecutoriada. Y esto es materia de la ley que reglamente el punto, la cual no se ha expedido por el Legislador.

Finalmente, quiero agregar que no discuto los fundamentos de hecho de la sentencia, que por lo demás los estimo firmes, sino que mi objeción como queda claro de lo expuesto, se refiere en primer lugar, a la falta de competencia de la Sala Plena Contenciosa para dirimir el caso y el segundo a la falta de un procedimiento especial regulado por la ley que no se ha dictado.

Atentamente,

Carmelo Martínez Conn. 

ACLARACIÓN DE VOTO

El suscrito Consejero de Estado considera necesario aclarar su voto afirmativo al fallo que decretó la pérdida de investidura de senador al doctor Samuel Alberto Escrucería Manzi, por las siguientes razones:

1. Si bien mediante providencia del doce de diciembre de 1991, expedida en Sala Unitaria resolvió mi Despacho abstenerse de avocar y dar trámite a la solicitud de pérdida de la investidura de congresista del señor Jairo Ruiz Medina, como representante del Departamento del Amazonas, ello obedeció fundamentalmente a las conclusiones a que llegó en un primer análisis la Sala Plena de la corporación en su sesión del 10 de diciembre de 1991, ante consulta planteada por el suscrito frente a la novedad del tema, en el sentido de que la Carta ha previsto la expedición de una ley especial que regule esta nueva institución en nuestro ordenamiento jurídico y que mientras ello no sucediera, no era posible que el Consejo de Estado avocara la competencia.

2. Desde un comienzo, y así lo plantee a la Sala Plena con ocasión de consulta formulada, personalmente consideraba que existían argumentos interpretativos que permitían desde ese entonces avocar el conocimiento y adelantar el trámite. Esos argumentos se referían fundamentalmente a la competencia residual de la Sección Primera, que le corresponde de acuerdo con el reparto interno de competencias, y al procedimiento ordinario que de acuerdo con el artículo 206 del C.C.A., “también debe observarse para adelantar y decidir todos los litigios para los cuales la ley no señala un trámite especial”. No obstante lo anterior, ante el nulo respaldo que esas ideas encontraron en ese momento en la Sala Plena no insistí en ellas y consideré prudente aplicar el criterio ampliamente mayoritario de la Sala.

3. Ahora, con ocasión del proyecto de fallo presentado por el Consejero Guillermo Chahín Lizcano para resolver el presente proceso, la mayoría de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha cambiado de parecer, teniendo en cuenta no solo los nuevos análisis hechos sobre el particular, sino la existencia de algunas normas legales contenidas en la Ley 5a de 1992, llegando a conclusiones cercanas a las consideraciones planteadas por mí en la consulta del mes de diciembre de 1991, por lo cual he apoyado el sentido final de la decisión adoptada.

Con todo respeto,

Libardo Rodríguez Rodríguez. 

ACLARACIÓN DE VOTO

La presente aclaración de voto obedece a lo expresado por el suscrito en auto de 28 de febrero de 1992, dentro del expediente Nº 1914 cuando se propuso ante el Consejo de Estado la cancelación de la credencial de Senador de la República al doctor José Ramón Navarro Mojica, por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades.

En aquella oportunidad, el Despacho, aludiendo la providencia del 20 de febrero de 1992 de la cual fue ponente quien ahora conoce de este asunto, expuso:

“1. El artículo 184 de la Constitución Política actual, establece que “la pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley”. Si bien es cierto que en virtud de la precitada disposición en concordancia con la contenida en la regla constitucional 237 numeral 5, puede decirse que de la pérdida de la investidura conoce el Consejo de Estado, no lo es menos que aún no se ha expedido la ley que consagre la competencia en cabeza de alguna de las Salas o Secciones de la corporación y que además determine las reglas relativas a la naturaleza de la acción, al procedimiento que debe adelantarse, a la procedencia, clase y trámite de los recursos, etc., aspectos todos ellos fundamentales e indispensables para darle plena aplicación a la nueva figura jurídica.

2. El mismo texto de la carta en cuanto a que “la pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley”, está indicando que mientras que el legislador no desarrolle la norma constitucional contenida en el artículo 184, la modalidad de la pérdida de investidura no puede operar por si sola, sino a través de la norma legal que la reglamente”.

Sin embargo, los nuevos planteamientos hechos en la Sala Plena dentro del expediente de la referencia y la aparición de normas legales contenidas en la Ley 5a de 1992, me llevan a respetar el criterio de la mayoría de la Sala y a suscribir con la sola aclaración del voto la providencia que define el presente asunto.

Atentamente,

Yesid Rojas Serrano. 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto debido por la opinión mayoritaria de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expreso las razones de mi disentimiento con el fallo proferido en el expediente de la referencia, así:

I. El decreto de pérdida de la investidura de los congresistas implica el ejercicio de una competencia jurisdiccional constitucional con regulación constitucional y legal preferencial y especial.

La Constitución Política de 1991 le asignó al Consejo de Estado una nueva competencia de carácter jurisdiccional y constitucional, en el artículo 237 ordinal 5º, y es la de “Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley”.

De acuerdo con el texto anterior la competencia en referencia debe ejercerla el Consejo de Estado de conformidad con la Constitución, es decir, con base en las reglas señaladas en los artículos 183 (indica las causales de perdida de la investidura) y 184 de la misma (determina el término de duración del proceso y quienes están legitimados para promoverlo) y la ley.

Esa sujeción a los artículos 183 y 184, supone, que en materia de causales de pérdida de la investidura, de término de duración del proceso y legitimación para promoverlo, el Consejo de Estado debe darle aplicación estricta y preferencial a dicho textos, por mandato del artículo 4º de la misma Carta.

En cuanto a la sujeción a la ley, cabe resaltar que por ser nueva la institución reclama su expedición por el Congreso, con posterioridad a la entrada en vigencia de la nueva Constitución, lo que aún no ha hecho, y debe tener un carácter especial: por razón de la materia y por la necesidad de sujetarse con fidelidad a los artículos 183 y 184 ya mencionados.

II. En la tramitación del presente proceso se contrarió en forma notoria y ostensible el artículo 184 de la Constitución Política.

Este precepto, al igual que los demás de la Carta, es norma de normas y prevalece sobre la ley o cualquier norma jurídica, según el artículo 4º ya citado. Dado tal carácter, en el trámite de la pérdida de investidura de los congresistas debe atenderse plenamente sus ordenaciones: que se decrete la desinvestidura “en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud, y que ésta “sea formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano”.

El carácter perentorio y breve del término constitucional anterior, torna imposible que al proceso de pérdida de la investidura de los congresistas se pueda aplicar el trámite del procedimiento ordinario contencioso administrativo, previsto en los artículos 206 a 211 del CCA, cuyas etapas transcurren: la fijación en lista, cinco días, la probatoria, entre diez, y sesenta días (en el sub-judice se señalaron diez); la de alegaciones, diez días. Es tan evidente el no cumplimiento del procedimiento ordinario en el proceso sub-exámine que cuando se cumplieron los veinte días previstos en la Carta, el 8 de julio, apenas había vencido la etapa de fijación en lista, el 7 del mismo mes y faltaban por tramitarse la probatoria y la de alegaciones.

Las transgresión del artículo 184 también se da respecto de la legitimación para promover la solicitud, pues en el presente caso se hizo por el Presidente del Senado y no por la mesa directiva conforme lo exige el precepto, la cual, según el artículo 7º de la Ley 17 de 1.970, vigente para la fecha de la solicitud (8 de junio del presente año), estaba integrada por el Presidente, Primero y Segundo Vicepresidentes.

III. El procedimiento ordinario contencioso administrativo no se puede aplicar al proceso de pérdida de investidura de los congresistas.

El análisis precedente pone en evidencia que dada la preceptiva del artículo 184 de la Constitución Política, al proceso de la referencia no se le puede aplicar el trámite del procedimiento ordinario contencioso administrativo.

IV. Se violó flagrantemente el debido proceso.

En el caso de sub exámine se transgredió el artículo 29 de la Constitución Política, dado que en el proceso no hubo “observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, por no existir procedimiento y reclamar, como se ha visto, una ley especial que lo establezca.

La ausencia de ley especial reguladora del procedimiento en esta clase de procesos, pone de presente la existencia de una causal de nulidad insaneable, y es la prevista en el artículo 140 numeral 4º del C.P.C., la cual ameritaba invalidar todo lo actuado.

Las razones expuestas me llevan a concluir que no debió proferirse fallo de mérito en este asunto por la nulidad expresada.

Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 

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