Sentencia AC-2046 de septiembre 28 de 1994

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Ref.: Expediente AC-2046

Consejero Ponente:

Dr. Daniel Suárez Hernández

Acción: Recurso de apelación

Actor: Corporación Labor Pública - demandado

Gobernación del Tolima y Servicio Seccional de Salud.

Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho de septiembre de 1994.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la providencia de 8 de julio de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual resolvió: “Negar libremente el mandamiento de ejecución solicitado por el abogado Rubén Darío Gómez Gallo, como representante legal de la corporación Labor Pública contra la Gobernación del Tolima y el Servicio Seccional de Salud”.

1. Como antecedentes fácticos mencionados por la accionante, esta refiere que las pistas relacionadas en su escritorio introductorio, se hallan por fuera del control de las autoridades sanitarias del departamento del Tolima y algunas carecen de la licencia prevista en el artículo 95 del Decreto 1843 de 1991. Otras pistas y zonas de tanqueo están situadas por fuera de los parámetros fijados en el artículo 95 del mismo estatuto, según se desprende del informe rendido por la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios de la Procuraduría General de la Nación, se refiere igualmente a que el funcionamiento irregular de tales pistas y el manejo de plaguicidas han creado altos riesgos y considerables perjuicios al medio ambiente, los cuales se estiman en $ 3.000.000.

2. Para dar cumplimiento al artículo 79 de la Ley 99 de 1993, se requirió al gobernador y al secretario del Servicio Seccional de Salud del Tolima, quienes oportunamente respondieron y manifestaron haber dado cumplimiento, no solo a la ley mencionada, sino también al Decreto 1843 de 1991. Explican que la no expedición de licencia sanitaria de algunas de las pistas obedece a la falta de determinación sobre el alcance o sentido del artículo 98 del decreto aludido, en relación con lo que se debe entender por cursos o cuerpos de agua. Con respecto a las demás pistas relacionadas por la accionante, manifestaron que no se habían presentado solicitudes de licencia sanitaria o su renovación, por lo que no se tiene seguridad si las mismas son o no de fumigación; de todos modos informan las autoridades departamentales que iniciaron las medidas conducentes para verificarlo y si es del caso aplicar los correctivos legales.

El procurador delegado para asuntos agrarios informó que se había investigado la situación sanitaria y ambiental de las pistas de fumigación en el país y que se habían tomado las medidas disciplinarias y de control correspondientes.

3. El tribunal consideró que no había lugar a dictar el mandamiento ejecutivo, en razón a que las pistas de fumigación no constituyen la actividad determinante de la presunta contaminación del medio ambiente, sino que esta proviene de la utilización excesiva de sustancias tóxicas. Así mismo estimó que si las pistas tienen o no las licencias o si se encuentran vencidas, no es la acción ejecutiva la procedente para obtener el cumplimiento de las normas respectivas, en razón a que el deterioro del medio ambiente debe provenir directamente del incumplimiento de las normas o del acto administrativo, cuya efectividad se persiga por esta acción.

De otra parte, expresó el a quo, que el contenido del mandamiento ejecutivo debe dirigirse a conseguir el cumplimiento de la ley o del acto administrativo, sin que haya lugar a imponer sanciones o medidas policivas, las cuales están asignadas a las autoridades nombradas en los artículos 83, 84 y 85 de la Ley 99 de 1993. El poder de coerción impetrado en el caso bajo estudio considera el tribunal que no lo puede ejercer el juez contencioso, sino que aquel corresponde a la administración. Por último, estima el a quo, que el mandamiento de ejecución de la Ley 99 de 1993 es para hacer efectivo el cumplimiento de las leyes o actos administrativos que tengan relación directa con la protección y defensa del medio ambiente, pero no de aquellas o aquellos cuya conexión es indirecta, como sucede en el caso examinado.

4. Aduce la impugnante como razones de su inconformidad con la decisión del tribunal, que las normas cuyo cumplimiento se pretende tienen carácter policivo, preventivo, para la protección del medio ambiente, sin que para aplicarlas se requiera el deterioro del medio ambiente o de la salud. Las mismas fueron diseñadas para evitar el daño, y por tanto no tiene porque el tribunal exigir la prueba de ese daño. Luego concluye, en este caso, el actor no tiene la carga de probar que se está contaminando efectivamente el ambiente o se está atentando contra la salud de las personas. Simplemente se denuncia la renuencia de unas autoridades a hacer cumplir la ley y se pide al juez que exija su cumplimiento.

De otra parte, sostiene la recurrente que no se pretende que el juez reemplace a la autoridad, sino que aquel es el instrumento para que esta última cumpla su deber; además considera que no acertó el tribunal cuando estima que es la Aeronáutica Civil la entidad competente para aplicar las medidas solicitadas, por cuanto también los Servicios Seccionales de Salud tienen competencia para hacer cumplir las normas del Decreto 1843 de 1991. Finaliza la apelante precisando que es equivocado el criterio del a quo cuando sostiene que las normas cuyo cumplimiento se acusa no tienen relación directa con la protección y defensa del medio ambiente, cuando tal relación surge de las normas del Código Sanitario (L. 9ª/79) y el Decreto 1843 de 1991.

Para resolver se considera

Conviene precisar previamente que el conocimiento de las acciones de cumplimiento como las del sub judice corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, cuya competencia, para este caso y por tratarse del primer pronunciamiento sobre la materia y en razón de la importancia jurídica del asunto, asumió la Sala Plena, sin perjuicio de que en el futuro y de acuerdo con el reglamento de la corporación, sea la Sección Primera de la misma la que asuma su conocimiento.

Ahora bien, la providencia recurrida estima la Sala que debe mantenerse, por cuanto los fundamentos fácticos y jurídicos de la misma se adecuan a una correcta interpretación y aplicación de las normas reguladoras de la acción de cumplimiento en asuntos ambientales, a que se refiere el título XI, y de las sanciones y medidas de policía, previstas en el título XII, ambos de la Ley 99 de 1993. En efecto:

Pretende la accionante Corporación Labor Pública “Corpública”, que se le ordene al Servicio Seccional de Salud del Tolima, la clausura temporal e inmediata de las pistas de fumigación que relaciona, iniciar los procesos sancio-natorios, publicitar las sanciones que se impongan y condenar en costas a la demandada.

Se ejercita en el sub judice la acción de cumplimiento consagrada constitucionalmente en el artículo 87 de la Carta Política vigente y reglamentada en lo relacionado con asuntos ambientales en el título XI de la Ley 99 de 1993, en cuyo artículo 77 se consagra: “El efectivo cumplimiento de las leyes o actos administrativos que tengan relación directa con la protección y defensa del medio ambiente podrá ser demandado por cualquier persona natural o jurídica, a través del procedimiento de ejecución singular regulado en el Código de Procedimiento Civil”.

La pretensión principal en el caso examinado, en criterio de la Sala, no es otra que la de lograr la clausura temporal e inmediata de las pistas que relaciona la accionante, con las secuelas sancionatorias correspondientes. No obstante, cabe precisar cómo la petición de clausura de las pistas no corresponde a la finalidad misma de la acción de cumplimiento, en razón a que no son las pistas las determinantes en forma directa de la pretendida contaminación ambiental, sino que ésta puede obedecer a otras causas, ellas sí directamente relacionadas con el problema contaminante, como lo serían el tipo de plaguicidas, la forma de esparcirlos, la naturaleza tóxica del producto, la región o lugares fumigados, sin que el daño ambiental se origine directamente en la ubicación de la pista o en la existencia o no de la licencia de funcionamiento respectiva. Estima la Sala que para la prosperidad de la acción ejercitada, el deterioro del medio ambiente que constituye el sustento fáctico de la misma, debe provenir directamente del incumplimiento de las disposiciones que se pretenden incumplidas, situación que no encuentra la Sala cabalmente acreditada en el sub judice.

De otra parte, no puede la Sala pasar por alto que en el título XII de la Ley 99 de 1993, se invistió al Ministerio del Medio Ambiente y a las corporaciones autónoma regionales, además de los departamentos, municipios y distritos con régimen constitucional especial, “de funciones policivas para la imposición y ejecución de las medidas de policía, multas y sanciones establecidas por la ley” (art. 83). Además, consagró que cuando se violaran las normas sobre protección ambiental o sobre manejo de recursos naturales renovables, el Ministerio del Medio Ambiente o las corporaciones autónomas regionales impondrán las sanciones previstas en el estatuto mencionado (art. 84). En las anteriores condiciones resulta claro que no podría esta jurisdicción imponer sanciones o medidas de naturaleza policiva, por cuanto las mismas están atribuidas a las autoridades administrativas anteriormente relacionadas.

Cabe precisar de igual manera, que a pesar de la genérica interpretación que hace la parte impugnante para atribuirle al servicio seccional de salud la facultad de aplicar las medidas que según el Tribunal corresponden a la Aeronáutica Civil en relación con las pistas de aterrizaje, la Sala considera que tiene razón el a quo en su apreciación. La muy amplia interpretación de las normas reseñadas por el recurrente, contraría la disposición especial del artículo 95 del Decreto 1843 de 1991, según el cual, los permisos de operación para las pistas debe expedirlos el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, hoy Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en tanto que a la dirección seccional de salud le corresponde expedir la licencia sanitaria respectiva.

Por último, conviene recordar cómo para adelantar un proceso ejecutivo singular conforme al Código de Procedimiento Civil, estatuto al cual remite el artículo 77 de la Ley 99 de 1993 para tramitar la acción de cumplimiento, se requiere de un título ejecutivo, entendido éste como el documento o documentos auténticos que constituyan plena prueba contra el demandado, de la existencia a su cargo de una obligación expresa, clara y exigible. Estos mismos elementos básicos para el éxito de la ejecución, considera la Sala que deben igualmente exigirse para el trámite de la acción de cumplimiento.

Se trata entonces de que la obligación a cargo del demandado sea perfectamente determinada y ofrezca certeza acerca del derecho que se pretende reclamar, de tal forma que debe el juzgador encontrar ese derecho suficientemente demostrado, en este caso, que las disposiciones y los actos administrativos han sido incumplidos. Pero no se trata de una obligación de carácter abstracta y general como la que regularmente deriva de la ley, ni procede contra situaciones ambiguas y controvertidas como las del sub examine, se requiere que esa obligación se concrete también regularmente en un acto de la administración mediante el cual se imponga específica y concretamente el cumplimiento de una obligación, la que, al ser insatisfecha, entonces sí permita el ejercicio de la acción de cumplimiento por las vías del proceso ejecutivo. Las anteriores consideraciones, coincidentes con los razonamientos del Tribunal, conducen a la Sala a confirmar la providencia apelada.En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

RESUELVE:

CONFÍRMASE la providencia recurrida, esto es, la de 8 de julio de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen, publíquese en los anales de la corporación.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Magistrados: Amado Gutiérrez Velázquez, Presidente, ausente—Miguel González Rodríguez—Dolly Pedraza de Arenas—Jaime Abella Zárate—Ernesto Rafael Ariza Muñoz—Joaquín Barreto Ruiz—Carlos Betancur Jaramillo—Guillermo Chahín Lizcano—Miren De La Lombana de Magyaroff, ausente—Clara Forero de Castro, ausente—Delio Gómez Leyva—Luis Eduardo Jaramillo Mejía—Álvaro Lecompte Luna—Juan de Dios Montes Hernández—Carlos Orjuela Góngora—Libardo Rodríguez Rodríguez—Yesid Rojas Serrano—Consuelo Sarria Olcos—Daniel Suárez Hernández—Julio César Uribe Acosta—Miguel Viana Patiño—Diego Younes Moreno—.

Nubia González Cerón, Secretaria.