Sentencia 225 de mayo 17 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Acción de tutela, Rad. AC-25000-23-24-00-2001-0225-01 (403), mayo 17/2001.

C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez

Actor: José Belarmino Ruiz y otro.

(R 403)

Demandado:

Curaduría Urbana Número 3 de Bogotá, D.C.

La Sala conoce de la tutela interpuesta por los señores José Belarmino Ruiz y Cruz Ana Carranza López, a través de apoderado judicial, contra la Curaduría Urbana Número 3 de Bogotá D.C. porque, en su sentir, se violaron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa.

Antecedentes

La señora Luz Marina Ruiz Bohórquez, apoderada de los actores, por medio de escrito presentado el 13 de marzo de 2001, solicitó a esta corporación el amparo de los derechos de sus poderdantes al debido proceso y a la defensa.

Los hechos que motivaron la demanda son los siguientes:

Los demandantes viven en la Urbanización Capellanía Mazuera y Compañía, ubicada en el Barrio Modelia de Bogotá D.C. Sus casas están ubicadas en la calle 44A Nº 77B-24 (lote Nº 11) y calle 44A Nº 77B-38 ( lote Nº 13) y colindan con el inmueble ubicado en la calle 44A Nº 77B-30 de la urbanización, que según la localización es el lote Nº 12.

Dicho inmueble fue desocupado en el 2000 y fueron iniciadas allí unas obras sin que los vecinos tuviesen conocimiento.

En el momento en que tuvieron conocimiento de la obra, interpusieron "los recursos de la vía gubernativa" para impugnar la licencia de construcción Nº L.C. 00-3-722 del 15 de septiembre de 2000, concedida por el Curador Urbano 3 de Bogotá D.C. El curador urbano consideró que se había interpuesto una solicitud de revocatoria directa y, en consecuencia, profirió la Resolución 3005 de 6 de marzo de 2000, por medio de la cual abrió el trámite para la revocatoria directa.

Además, los actores presentaron una querella ante la alcaldía local de Fontibón-asesorías de obras, que quedó radicada bajo el número 011 de 2001.

Los actores manifestaron que las obras adelantadas en el inmueble descrito deterioran las casas vecinas y perturban la tranquilidad del sector.

Por último, afirmaron que el proceso de expedición de la licencia de construcción violó varios artículos del Decreto 1052 de 1998 y del Acuerdo 6 de 1990, por esa razón, solicitaron la revocatoria de la licencia de construcción L.C. 00-3-0722 y, en subsidio, la suspensión de las obras mientras se resuelven los procesos administrativos a que haya lugar.

Contestación de la demanda.

Por medio de escrito presentado el 22 de marzo de 2001, el señor Ignacio Restrepo Manrique, Curador Urbano 3 de Bogotá D.C., contestó la demanda.

Argumentó que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para atacar la legalidad de un acto administrativo pues, para tal efecto, los actores cuentan con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y en el caso de que la obra cause daños en los bienes de su propiedad cuentan, además, con acciones policivas como la de perturbación de la posesión.

Afirmó que la apoderada de los actores sabía que la licencia estaba en firme, razón por la cual no interpuso los recursos de la vía gubernativa, sino que solicitó su revocatoria directa.

Negó la violación de los derechos fundamentales alegados, pues la licencia de construcción se expidió en cumplimiento de las normas legales.

En cuanto a la notificación de la licencia a los vecinos, afirmó que se realizó de conformidad con la manifestación juramentada del beneficiario en el sentido de que no era posible la citación por correo certificado por no conocer el nombre y dirección de sus vecinos, de manera que se realizó la publicación del aviso de citación en el periódico El Espectador en la edición del 21 de junio de 2000 cumpliéndose así con la comunicación del acto exigida por el Decreto 1052 de 1998.

Como ningún vecino se hizo parte dentro del trámite, se requería la notificación de la licencia tan sólo al beneficiario, tal como se hizo.

Finalmente, dijo que la licencia de construcción cumple con las normas urbanísticas aplicables. Señaló que el sector en donde se realiza la obra está en tratamiento de actualización, en área de actividad residencial general tipo 01, con posibilidad de desarrollar 4 pisos de altura en tipología continúa en sector de demanda B.

Sentencia de primera instancia.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera Subsección A) profirió Sentencia el 27 de marzo de 2001. Señaló que el demandado es un particular, pero que como está investido de funciones públicas, puede ser sujeto pasivo de esta acción, de conformidad con lo que preceptúa el numeral 8º del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.

Respecto de la procedencia de la acción de tutela para proteger los derechos de los actores, explicó que cuentan con otros mecanismos de defensa judicial, pues pudieron hacerse parte en el procedimiento administrativo que les fue comunicado mediante publicación hecha en un diario de amplia circulación, y debido a que no lo hicieron dentro del término previsto, los recursos presentados resultaron extemporáneos. Por eso la demandada abrió el trámite para la revocatoria directa.

Adicionalmente, como no se alegó un perjuicio irremediable que permitiera conceder el amparo como mecanismo transitorio, decidió denegar la tutela por improcedente.

La impugnación.

Los actores impugnaron el fallo por medio de escrito presentado el 2 de abril de 2001; argumentaron que la licencia de construcción se expidió omitiendo procedimientos que permitían a los afectados acceder a su conocimiento, con lo cual, dicen, se configuró una vía de hecho.

Adicionalmente, afirmaron que se violó el debido proceso, pues la publicación de la citación a los vecinos en un diario nacional de alta circulación no les permitió hacerse parte en el trámite de la licencia. Esta notificación debió ser personal.

En consecuencia, consideraron que se violó su derecho de defensa y solicitaron la revocatoria del fallo de primera instancia.

Consideraciones de la Sala

Procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos.

La Constitución Política estableció, en su artículo 86, la posibilidad de que toda persona, por sí misma o por quien actúe a su nombre, haga uso de la acción de tutela para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares.

En cuanto a su procedencia contra decisiones administrativas, se ha entendido que ésta es muy limitada, pues casi siempre existe otra vía judicial idónea y eficaz para reclamar la protección de los derechos que tales actos vulneren. En efecto, por lo general contra ellos caben las acciones de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, según sea el caso, y adicionalmente procede, en algunos casos, la petición, de suspensión provisional de los mismos.

En ese sentido la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:

"Reiteradamente la Corte ha expresado que la acción de tutela fue concebida como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Es por lo tanto, una acción residual o subsidiaria, que no puede ser utilizada como mecanismo alterno o sustituto de las vías legales procesales ordinarias instituidas para la protección de los derechos.

(...).

Los referidos actos administrativos son controlables por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, art. 85) ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es decir, que existía un medio alternativo de defensa judicial que es idóneo y eficaz para la defensa de los derechos que el demandante estima conculcados; en efecto, a través de esta acción era procedente que el actor demandara la nulidad de los actos y el consiguiente restablecimiento del derecho presuntamente lesionado con motivo de su expedición" (1) .

(1) Corte Constitucional, Sentencia T-462 de 1999.

El caso concreto.

Como primera medida, la Sala considera que, tal como lo dijo el a quo, la demanda se interpuso en contra de un particular investido de funciones públicas en virtud de la designación del alcalde, tal como está previsto en el Decreto 1052 de 1998 y la Ley 388 de 1997, razón por la cual puede ser sujeto pasivo de esta acción en los términos del Decreto 2591 de 1991.

Por otra parte, de la demanda se desprende que la intención de los actores es cuestionar la legalidad del acto administrativo que concedió la licencia de construcción L.C. 0-3-0722 a Liz Esneyder Gil Sánchez para ejecutar una obra nueva de propiedad horizontal, proferida por la Curaduría Urbana 3 de Bogotá D.C.

Como se ha sostenido reiteradamente, los actos administrativos deben ser cuestionados ante la jurisdicción contencioso administrativa, por medio de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso. El juez de amparo, por regla general, no puede pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos (2) ; pues si lo hiciera usurparía la competencia del juez natural del asunto.

(2) Corte Constitucional SU-201 de 1994, T-21 de 1998, T-462 de 1999 y T-468 de 1999, entre otras.

De acuerdo con lo dicho, para cuestionar la legalidad de la licencia de construcción otorgada a Liz Esneyder Gil Sánchez y para solicitar que se les indemnice por los perjuicios que tal actuación les hubiere causado, los actores cuentan la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la cual pueden ejercer dentro del término legal que la misma ley prevé para ello, una vez agotada la vía gubernativa.

Sin embargo, el acceso a la jurisdicción se hace imposible en el caso concreto porque la Curaduría 3 de Bogotá incurrió en una vía de hecho por falta de notificación. Con esa omisión impidió a los interesados el ejercicio de los recursos de la vía gubernativa, y, por consiguiente, el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa.

Tal como lo señala el Curador 3 de Bogotá, en la contestación de la demanda, la obligación de notificar a los vecinos está consagrada en el artículo 22 del Decreto 1052 de 1998, en los siguientes términos:

“ART. 22.—Notificación de licencias. Los actos de los curadores y los actos administrativos que resuelvan sobre las solicitudes de licencias, serán notificados a los vecinos personalmente por quien haya expedido el acto o por la persona a quien éste delegue para surtir la notificación.

En el evento que el solicitante de la licencia sea un poseedor, se deberá notificar personalmente el acto que resuelve la solicitud al titular de los derechos reales del bien objeto de la licencia.

Si no hay otro medio más eficaz de informar a los vecinos y al titular de los derechos reales, para hacer la notificación personal se les enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío de la citación se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto.

Al hacer la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión.

Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia”.

También es cierto, como lo señala el demandado, que el artículo transcrito se refiere a los vecinos que se hayan hecho parte en el proceso administrativo, es decir que sólo se aplica a terceros determinados. Dado que ningún vecino se hizo parte en el procedimiento, el demandado consideró que no debía notificar sino al beneficiario de la licencia.

Sin embargo, como el Decreto 1052 de 1998 no trae previsión alguna atinente a los terceros indeterminados que puedan resultar afectados por la licencia, para realizar el valor de la seguridad jurídica, y para permitir la defensa de los interesados y proteger así, el derecho al debido proceso, la Sala considera que debió aplicarse la norma general consagrada en el artículo 46 del Código Contencioso Administrativo, que prevé lo siguiente:

"ART. 46.—Cuando a juicio de las autoridades, las decisiones afecten en forma directa e inmediata a terceros que no hayan intervenido en la actuación, ordenarán publicar la parte resolutiva por una vez, en el Diario Oficial, o en el medio oficialmente destinado para estos efectos, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió las decisiones".

La obligación de aplicar esa norma se funda, por una parte, en la ausencia de una especial que regule el tema y, por otra, en el principio de legalidad que obligue a la administración a actuar de acuerdo con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, sin olvidar que, en un Estado social de derecho, los derechos fundamentales dejan de ser puramente subjetivos y adquieren una dimensión objetiva que les da fuerza normativa. Por eso, tales derechos vinculan positivamente a toda la función pública, de una manera tal que ella debe actuar siempre procurando su vigencia.

No se puede olvidar que el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo prevé que en lo no previsto en las normas especiales se aplicarán las normas de la parte primera de ese código.

Por otra parte, la notificación, "entendida como el conocimiento formal del administrado... sobre el contenido de... los actos administrativos que lo afectan (3) ", ha sido calificada por la jurisprudencia como "uno de los institutos procesales en donde confluyen y se armonizan dos de los valores jurídicos por excelencia: la justicia y la seguridad (4) ".

(3) Corte Constitucional, Sentencia T-99 de 1995.

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-472 de 1992.

Como se dijo arriba, la notificación es necesaria para permitir la realización del principio jurídico de la seguridad, porque "el ordenamiento jurídico sanciona el acto no notificado con su ineficacia o inoponibilidad (de manera que) mientras no se surta o realice materialmente la notificación, la decisión administrativa respectiva carece de efectos jurídicos respecto del administrado, o sea, es ineficaz. Sobre el particular, la jurisprudencia (5) y la doctrina administrativas han señalado que los actos administrativos no notificados "ni aprovechan ni perjudican", cabe decir, son inoponibles al interesado (6) ".

(5) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia diciembre 12 de 1983.

(6) Corte Constitucional, Sentencia T-419 de 1994.

En este caso, vale la pena aclarar que, una vez expedida la licencia, los únicos interesados en impugnar la decisión son los vecinos, pues se entiende que el beneficiario carece de interés, de manera que, hasta tanto no se les haya notificado a aquéllos, la licencia no les es oponible, y, aún más, hasta tanto no hayan corrido los términos de ley para que ellos impugnen la decisión, ésta no se entenderá en firme.

En otras palabras, dado que es la firmeza del acto administrativo la que permite que éste pueda ser ejecutado por la administración, cumplido u obedecido por los administrados, debe entenderse que ella es común para todos los interesados, de manera que, mientras no se haya notificado debidamente a todos ellos, y mientras no hayan corrido los términos legales para la ejecutoria, el acto aún no genera ninguna seguridad para el beneficiado.

Es por lo dicho que la Corte Constitucional ha reconocido que con la notificación "se asegura... no solamente que, conocida la decisión de que se trata, podrá el afectado hacer uso de los medios jurídicamente idóneos para la salvaguarda de sus intereses, sino que se preserva la continuidad del trámite... administrativo correspondiente, pues la fecha de notificación define los términos preclusivos dentro de los cuales podrá el notificado ejecutar los actos a su cargo. Resultan, por tanto, realizados el valor de la seguridad jurídica y los principios procesales de celeridad y economía (7) ".

(7) Corte Constitucional, Sentencia T-99 de 1995.

De acuerdo con lo dicho, y si se tiene en cuenta que "las notificaciones permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad, dentro del término que la ley disponga para su ejecutoria" (8) , la curaduría, obedeciendo su deber de procurar la vigencia de los derechos fundamentales, y en aras a garantizar la efectividad de los valores y principios mencionados, debió aplicar la norma que exige comunicarle a los vecinos la concesión de la licencia, pues con la actuación contraria obstaculizó el ejercicio del derecho a oponerse que les asiste y dejó al acto administrativo en un limbo, pues si bien existe, es ineficaz.

(8) Corte Constitucional, Sentencia T-419 de 1994.

Sin embargo, a pesar de la omisión de la administración, los interesados se notificaron por conducta concluyente interponiendo los recursos de la vía gubernativa contra la licencia de construcción LC 003722 de 15 de septiembre de 2000, no obstante lo cual, la curaduría les dio el trámite de solicitud de revocatoria directa porque consideró que la licencia estaba ejecutoriada desde la notificación al beneficiario quien, además, renunció a los términos para interponer recursos, cuando no era él el legitimado para hacerlo.

Con esa última actuación, la curaduría nuevamente incurrió en una vía de hecho, pues se apartó de lo querido por el legislador e impidió, definitivamente, que los interesados ejercieran sus derechos. En efecto, olvidó que es "a partir del conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas de la autoridad, (cuando) comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria" (9) .

(9) Corte Constitucional, Sentencia T-419 de 1994

De acuerdo con lo expuesto, dado que los actores se notificaron "materialmente (10) del acto, al interponer los recursos procedentes contra el mismo, los términos para que éste adquiriera firmeza empezaron a correr desde ese mismo momento, y no desde que se notificó al beneficiario.

(10) Ídem.

En consecuencia, la curaduría está obligada a resolver los recursos de la vía gubernativa por haber sido interpuestos en tiempo por quienes están legitimados para hacerlo, y porque no puede alegar la ejecutoria del acto cuando ella omitió notificarlo.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera - Subsección A) el 27 de marzo de 2001.

En su lugar, TUTÉLASE el derecho al debido proceso de los demandantes, y en consecuencia, ORDÉNASE al Curador Urbano 3 de Bogotá, D.C., resolver los recursos interpuestos contra la licencia otorgada a Liz Esneyder Gil Sánchez y que recae sobre el inmueble ubicado en la calle 44A Nº 77B-30, Urbanización Capellanía Mazuera y Compañía barrio Modelia de Bogotá D.C.

Para decidir los mencionados recursos, interpuestos por la Dra. Luz Marina Ruiz Bohórquez en nombre y representación de José Belarmino Ruiz y Cruz Ana Carranza López, la curaduría cuenta con un término de (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese copia del expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

______________________________