Sentencia 1582 de diciembre 13 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Sent. 1582, dic. 13/2001. Rad. AC-25000-23-27-000-2001-1443-01

C.P. María Elena Giraldo Gómez

Actor: Asociación pro bienestar social de las reservas de las Fuerzas Armadas de Colombia “Aprobisor”.

I. Corresponde a la Sala decidir la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la Sentencia del 13 de septiembre de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante la cual se denegó las pretensiones de tutela.

II. Antecedentes

A. Pretensiones.

“Solicito mediante esta acción se protejan los derechos fundamentales a la igualdad, al derecho de defensa, al debido proceso y al principio de legalidad (C.P., arts. 13, 29 y 6º, respectivamente) de los actores, por omitir la demanda el cumplimiento del deber jurídico que le impone la Constitución Nacional en su artículo 241 respecto de la guarda de la integridad y supremacía de la misma. Como consecuencia deberá ordenarse que la demandada cumpla con dicho deber jurídico consistente en “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad” del Decreto 335 de 1992, para lo cual deberá realizar un estudio de fondo sobre el mismo y no sólo desde el punto de vista formal”.

B. Hechos.

La asociación pro bienestar social de las reservas de las Fuerzas Armadas de Colombia “Aprobisor” presentó demanda en ejercicio de la acción de tutela por estimar que se configuró vía de hecho judicial en dos autos dictados los días 3 y 31 de mayo de 2001 año proferidos por la Corte Constitucional; mediante el primero, dictado en Sala unitaria, se rechazó la demanda de incostitucionalidad dirigida contra el Decreto Legislativo 335 de 1992 y mediante el otro auto, los restantes miembros de la Sala Plena de dicho corte confirmó dicha providencia.

En forma precisa el actor indicó los siguientes antecedentes

“1. El Gobierno Nacional expidió los decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995 en los cuales repitió respecto de la prima de actualización lo estipulado en el Decreto 335 de 1992, o sea, que dicha prestación tenía como único beneficiario el personal en servicio activo.

2. El H. Consejo de Estado declaró la nulidad de las expresiones “que la devengue en servicio activo” y “reconocimiento de” contenidas en los decretos citados en el numeral anterior, mediante sentencias del 14 de agosto de 1997 y diciembre de 1997, (exp. 9923, C.P. Nicolás Pájaro, Sección Segunda).

3. El 16 de abril de 2001 se formuló acción pública de inconstitucionalidad ante la H. Corte Constitucional, con el fin de que declarara la inexequibilidad de las expresiones “que la devengue en servicio activo” y “reconocimiento de”, contenidas en el artículo 15 del Decreto 335 de 1992, obviamente, por ser de su competencia.

4. El 3 de mayo de 2001 el H. magistrado sustanciador rechazó la demanda.

5. El 10 de mayo de 2001 se interpuso el recurso extraordinario de súplica contra el auto contentivo de la decisión mencionada en el numeral anterior.

6. El 31 de mayo de 2001 la demandada confirmó el auto mencionado en el numeral 4º de este capítulo, el cual quedó ejecutoriado el 4 de julio del año en curso” (fls. 1 a 3).

C. Concepto sobre la vulneración de los derechos constitucionales, indicados como infringidos.

Textualmente se expresó:

“La providencias demandas violan el derecho fundamental a la igualdad por lo siguiente:

La Corte Constitucional ha considerado siempre el artículo 13 de la Constitución Nacional como el principio más preponderante de nuestro derecho constitucional. La Corte Constitucional no puede negarse, jurídicamente, a decidir sobre la inexequibilidad de las expresiones “que la devengue en servicio activo” y “reconocimiento de” contenidas en el artículo 15 del Decreto 335 del 1992 porque está violando el derecho fundamental a la igualdad de las personas ante la ley aduciendo que el tema es cosa juzgada constitucional, en razón a que está infringiendo la norma que le asigna sus propias competencias, en los numerales 7º y 4º del artículo 241 de la Constitución Política, a cuyo tenor está obligado a decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad no sólo por vicios de procedimiento en su formación, sino además, por su contenido material, máxime si se tiene en cuenta que la providencia tutelada dice textualmente “...a pesar de no haberse comparado explícitamente la disposición demandada con todos y cada uno de los artículos constitucionales...” (exp. D-3517, Auto del 31 de mayo de 2001, fl. 3, párrafo 1º). Además, preguntó, ¿qué presentación tiene para la demandada transcribir lo dicho por la Corte de 1992 al decir sobre el caso que “...la disposición estudiada no vulnera ningún canon constitucional...”?

En síntesis, hay violación palmaria del derecho fundamental a la igualdad por cuanto tratándose del mismo contenido normativo, la Corte Constitucional, jurídicamente, no pude declarar constitucionales las mismas expresiones “que la devengue en servicio activo” y “reconocimiento de”, que el H. Consejo de Estado declaró nulas; a tal extremo llega la violación a este derecho que la demandada colocó a los afectados (retirados) en desequilibrio y desigualdad frente al personal que se encontraba “en actividad” para la época, violando reitero, además del principio de igualdad de las personas ante la ley, el principio de oscilación salarial el cual reza textualmente: “...Las asignaciones de retiro y las pensiones de que trata el presente decreto se liquidarán tomando en cuenta las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad para cada grado...”.

“Violación del derecho de defensa.

La demandada viola el derecho de defensa de los accionantes porque al interpretar “que hay cosa juzgada constitucional” cierra a aquellos toda posibilidad de reclamación sobre sus derechos; la cosa juzgada constitucional aquí se da sobre aspectos formales (conforme lo reconoce la propia Corte de la época) mas no sobre asuntos de fondo (aspecto material) porque es de la esencia de las funciones de la demand (sic) evitar que se presenten exabruptos jurídicos como el que nos ocupa, el cual, ponente, no resistiría el mínimo análisis en tribunales internacionales” (fls. 1 a 4).

D. Actuación procesal.

El tribunal admitió la demanda el día 5 de septiembre en curso; ordenó notificar al señor presidente de la Corte Constitucional y le solicitó a esta autoridad rendir informe sobre los hechos (fl. 5).

Al contestar el demandado indicó:

“En mi condición de presidente de la Corte Constitucional y en relación con la acción de tutela de la referencia, la cual fue notificada a este despacho en el día de ayer, le manifiesto lo siguiente:

Mediante auto proferido por el magistrado sustanciador en el proceso D-3517, doctor Jaime Córdoba Triviño, el 3 de mayo de 2001, se rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano José Hipólito Padilla Oviedo contra parte del artículo 15 del Decreto 335 de 1992, con fundamento en la existencia de cosa juzgada constitucional, toda vez que mediante Sentencia C-005 del 24 de febrero de 1992 (sic), fue declarado exequible la totalidad del Decreto 335 de 1992.

Como es sabido, el artículo 243 de la Constitución, consagra el principio de cosa juzgada constitucional, según el cual, los fallos que dicta esta corporación por medio de los cuales se decide sobre la constitucionalidad de una norma sometida a su control, de acuerdo con el artículo 241 de la Carta Política, producen efectos generales, erga omnes y “son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares”, según reza el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991.

En consonancia con lo anterior, el último inciso del artículo 6º del citado decreto que regula el procedimiento de los juicios y actuaciones que se surten ante la Corte Constitucional, establece que: “se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada constitucional o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente”.

Cabe anotar, que de conformidad con la misma disposición, contra el auto de rechazo de la demanda procede el recurso de súplica, recurso que fue interpuesto por el demandante contra el auto de 3 de mayo de 2001, el cual fue confirmado mediante providencia de la Sala Plena proferida el 31 de mayo de 2001, decisión que no es susceptible de recurso alguno.

Si bien la norma en mención, autoriza que la decisión acerca de la existencia de cosa juzgada constitucional sobre la disposición acusada pueda ser adoptada también en la sentencia, dicha determinación es discrecional, no obligatoria para la Corte, además de que evidentes razones de economía procesal y de guarda de la seguridad jurídica, justifican una decisión rápida y oportuna, además autorizada por la ley, que evite el trámite de todo un proceso que concluirá con un fallo inhibitorio por existencia de cosa juzgada, que impide un nuevo pronunciamiento de la Corte sobre la norma impugnada.

De otra parte, ha de recordarse, que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-543 de 1992, declaró inexequible el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que permitía la acción de tutela contra providencias judiciales, advirtiendo que sólo de manera excepcional procedería tal acción, si por parte del funcionario se hubiere incurrido en una vía de hecho.

Esta corporación en Sentencia T-282 de 1996, con ocasión de una acción de tutela instaurada contra una sentencia de constitucionalidad adoptada por la Sala Plena señaló:

“La razón de ser del control constitucional es la de proteger la integridad de la Carta mediante sentencias que pongan fin, de una vez por todas, a las inquietudes y criterios que se tengan sobre si una norma se ajusta o no a la Constitución (...).

Sólo y si ocurre una vía de hecho es procedente la tutela contra una sentencia judicial, y en el evento de que llegara a prosperar, el juez de tutela dará una orden. Esto tiene viabilidad contra las providencias que definen conflictos inter partes, pero no ocurre lo mismo cuando se trata de la acción pública de inconstitucionalidad que tiene efectos erga omnes y validez normativa general. Sería absurdo que por ejemplo, declarada una inexequibilidad, por la Corte Constitucional, pudiera un juez de tutela mediante un fallo que no tiene efecto erga omnes sino inter partes permitir que para el solicitante no operara la inexequibilidad y para las demás personas sí.

No puede considerarse que una sentencia de control constitucional que produce cosa juzgada constitucional, pueda revocarse ni suspenderse, ni dejarse sin efecto para volver a empezar el proceso (...).

En este orden, es claro que las actuaciones cumplidas por esta corporación dentro del proceso de inconstitucionalidad D-3517, se ciñeron estrictamente al procedimiento legal establecido para el trámite de demandas de inconstitucionalidad, así como que le actor gozó de todas las garantías para intervenir, por lo que no se incurrió en una vía de hecho ni en la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor. Tampoco es procedente, acudir a la acción de tutela para que se ordene a la Corte, emitir un pronunciamiento sobre lo ya decidido mediante una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, toda vez que conforme a lo expuesto, carece de competencia para ello”. (fls. 66 y 67).

E. Sentencia impugnada.

El tribunal al denegar las pretensiones, consideró que las providencias demandadas fueron falladas conforme a derecho; dedujo en consecuencia que no existe la conducta demandada, es decir que la Corte Constitucional haya incurrido, en providencia judicial, en vía de hecho y destacó que el análisis del decreto legislativo que el demandante impugnó ante dicha Corte, Nº 335 de 1992, no es posible por cuanto existe cosa juzgada, debido a que mediante la Sentencia C-005 de 11 de mayo de 1992 el demandado se pronunció sobre su exequibilidad (fls. 69 a 72).

F. Recurso de impugnación.

Su fundamento dice el demandante está en que su demandante de inconstitucionalidad contra el mencionado decreto legislativo en ningún momento va en contravía de la cosa juzgada constitucional ya que la revisión que hizo la Corte Constitucional sobre la norma, proferida dentro del estado de emergencia, fue meramente formal y no material. Para tal efecto citó jurisprudencia de la referida Corte (fls. 75 a 79).

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a decidir previas las siguientes

III. Consideraciones

Corresponde a la Sala decidir la impugnación de la asociación demandante contra la sentencia denegatoria de la tutela, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

El desacuerdo se centra en que no es cierto que no exista violación de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia ante la Corte Constitucional. Y para dilucidar si efectivamente los derechos invocados fueron quebrantados previamente se estudiarán varios temas.

A. Naturaleza jurídica del Decreto 335 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional.

Fue proferido en ejercicio de las facultades que la Constitución Política le otorga al Gobierno Nacional en el siguiente artículo:

“ART. 215.—Cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave a inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter de permanente.

El gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.

El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.

El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquella materias que ordinariamente son de iniciativa del gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.

El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo.

El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el estado de emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al gobierno durante la emergencia.

El gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo (...)”.

Tal precepto constitucional indica, que el decreto que declara la emergencia económica como otros legislativos que se dictan con su ocasión tiene fuerza material de ley.

Por consiguiente el Decreto 335 de 1992 expedido por el Gobierno Nacional dentro del estado de emergencia económica tiene la naturaleza, incuestionable de “legislativo”.

A continuación y para efectos de la decisión que habrá de adoptarse es necesario hacer referencia al control jurídico de tal tipo de decretos.

B. Mecanismo judicial de constitucionalidad respecto de los decretos legislativos.

Es exclusivamente el de control automático que corresponde a la Corte Constitucional. Y se dice exclusivamente porque la integración normativa constitucional así lo indica.

1. En el parágrafo del artículo transcrito parcialmente, que expresa:

“PAR.—El gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad. Si el gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento”.

De tal parágrafo se advierte que el control es automático porque no es procedente el ejercicio de acción, sólo requiere que la Corte o reciba el decreto de parte Gobierno Nacional, al día siguiente a su expedición, o su tal situación temporal no ocurre, aprehenderá oficiosamente su conocimiento.

2. El control de los decretos legislativos es exclusivamente automático porque al examinarse las competencias de la Corte Constitucional, como guardiana de la integridad de Carta Fundamental (art. 241), se advierte claramente que los decretos legislativos sólo tienen esa forma de control (num. 7º) y por lo tanto no puede proponerse contra ellos demandas de inconstitucionalidad. Sobre esto último obsérvase, en la transcripción que se hará, que la acción de constitucionalidad sólo tiene cabida para asuntos diferentes (nums. 1º, 4º, 5º).

ART. 241.—A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:

1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación.

2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea constituyente para reformar la constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación.

3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.

4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación.

6. Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de la Constitución.

7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.

8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales.

10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva.

11. Darse su propio reglamento.

PAR.—Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”.

Finalmente, desde el unto de vista de la legislación ordinaria, cabe destacar sobre esa materia que un decreto con fuerza de ley, como es el Decreto-Ley 2067 de 1991 relativo al “régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional” reiteró esa previsión constitucional. En efecto el siguiente artículo se lee:

“ART. 36.—El Gobierno Nacional enviará a la Corte, al día siguiente de su expedición, copia auténtica del texto de los decretos legislativos que dicte en ejercicio de las facultades que le conceden los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, para que aquélla decida definitivamente sobre la constitucionalidad de ellos.

Si el gobierno faltare a dicho deber el presidente de la Corte Constitucional solicitará copia autenticada del mismo a la Secretaría General de la Presidencia de la República, con dos días de término y en subsidio actuará sobre el texto que hubiere sido publicado”.

Partiendo de la naturaleza de los decretos que se dictan por el Gobierno Nacional o para declarar el Estado de emergencia o los legislativos que se dictan con su ocasión, se mencionará enseguida que el Decreto 335 de 1992 fue objeto de control automático.

C. Sentencia C-005 de 1992.

“V. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

Por tratarse de un decreto expedido por el gobierno en ejercicio de las facultades a que alude el artículo 215 de la Constitución Nacional, corresponde a esta corporación ejercer su control constitucional de conformidad con lo ordenado en el parágrafo del artículo citado en concordancia con el 241-7 ibídem.

2. La emergencia económica, social y ecológica.

La emergencia económica y social apareció en nuestro orden constitucional como una institución autónoma con características propias, por obra del artículo 43 del Acto Legislativo 1 de 1968. Y es así como allí se contemplaron los supuestos de hecho que daban lugar a su declaratoria, los requisitos formales que debían cumplir los decretos que se expidieran, la fijación del límite temporal de tal estado, las facultades que tenía el gobierno durante dicho período, la responsabilidad por las medidas adoptadas y la declaratoria de la emergencia y el control tanto político como jurídico que recaía sobre el decreto declarativo como sobre los que se expidieran con fundamento en él. Dicha disposición constitucional quedó incluida en la codificación antes vigente en el artículo 122.

En la Carta Fundamental que hoy nos rige, esta institución jurídica que se halla consagrada en el artículo 215, no sufrió grandes variaciones con relación a la que aparecía en el ordenamiento anterior, salvo algunas adiciones que se introdujeron, sobre las cuales se referirá la Corte en seguida, pero que en nada modifican los elementos esenciales o sustanciales que la estructuran y distinguen como mecanismo extraordinario al cual puede recurrir el gobierno para conjurar graves crisis o alteraciones que perturbe o amenacen perturbar el orden económico y social del país, ni tocan con las exigencias de fondo y forma que debe reunir tanto el decreto declarativo como los que con fundamento en él se expidan.

Los únicos aspectos nuevos de este instrumento jurídico excepcional son los que a continuación se reseñan y que ciertamente constituyen un aporte de gran importancia.

— Se amplían los órdenes que pueden resultar perturbados o amenazados con la crisis, pues ya no se trata exclusivamente de aquellos en los que se involucre el orden económico y social del país, sino también el “ecológico”.

— Se faculta al gobierno para que transitoriamente establezca “nuevos tributos” o modifique los existentes, con la claridad de que estas medidas dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. Materia que venía siendo tratada con gran acierto por la Corte Suprema de Justicia en sentencias dictadas en ejercicio del control automático de constitucionalidad de decretos legislativos de esta índole.

— Se limita en el tiempo (1 año) la facultad que tiene el Congreso para derogar, modificar o adicionar los decretos que expide el gobierno con fundamento en este precepto constitucional, en materias que ordinariamente son “de iniciativa del gobierno” dejando incólume las de iniciativa, sobre las que puede ejercer tales facultades en todo tiempo, tal como se señalaba en el artículo 122 de la Constitución derogada.

Para el caso de estudio la Corte Constitucional sólo se referirá a los requisitos que deben cumplir los decretos expedidos con fundamento en el tantas veces citado artículo 215 superior, como a las facultades que puede ejercer el gobierno por medio de ellos, en razón a que el decreto sobre el cual se ejerce el control constitucional pertenece a esta categoría.

3. Facultades del gobierno durante el estado de emergencia (C.N., art. 215).

Conforme a este precepto constitucional el gobierno está autorizado para dictar decretos con fuerza de ley con las siguientes características:

— Deben contener la firma del Presidente de la República y todos los ministros del despacho;

— Proferirse dentro del lapso temporal señalado en el decreto declarativo de la emergencia;

— Señalar la vigencia del mismo, la que es indefinida hasta cuando el Congreso ejerza sobre ellos la facultad constitucional de derogar o modificar los preceptos dictados;

— No puede desmejorar los derechos sociales de los trabajadores;

— Como tales decretos tienen fuerza de ley, pueden derogar, modificar o adicionarla legislación preexistente;

— Las facultades atribuidas al gobierno son indelegables;

— Los decretos expedidos deben estar dirigidos exclusivamente a “conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos” y por tanto deben guardar “relación directa y específica” con la situación de emergencia.

Ahora corresponde determinar si en el caso sub examine se acataron tales mandatos.

4. Requisitos formales del Decreto 335 de 1992.

El Decreto 335 del 24 de febrero de 1992 fue dictado por el Presidente de la República en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 333 de 1992 “Por el cual se declara el estado de emergencia social”, cuya EXEQUIBILIDAD fue declarada por esta corporación en Sentencia C-004 del 7 de mayo de 1992.

Tal ordenamiento legal cumple con las exigencias formales establecidas en la Carta, pues se encuentra firmado por el Presidente de la República y todo su gabinete ministerial; además de haberse expedido dentro del período de tiempo fijado en el decreto declarativo de la emergencia y señala la fecha a partir de la cual comienza su vigencia, que lo es, a partir de su publicación, hecho que tuvo ocurrencia el día 24 de febrero de 1992 en el Diario Oficial Nº 40.350.

5. Relación directa y específica con la situación de emergencia.

Como se dejó expresado, es requisito para la validez de los decretos legislativos proferidos en desarrollo del estado de emergencia social, que las medidas en ellos adoptadas tengan como finalidad exclusiva la de “conjurar la crisis” e “impedir la extensión de sus efectos”, que es lo que ordinariamente ha sido denominado por la jurisprudencia y la doctrina como “conexidad” definida ésta como la “relación directa y especifica” entre las normas dictadas y la situación que determinó la implantación del estado de emergencia.

En el evento que se analiza fueron según el Decreto 333 de 1992 motivos determinantes para declarar la emergencia social “la falta de alza oportuna de salarios” del sector oficial, incluida la Fuerza Pública, situación que amenazaba con causar graves traumatismos en el “funcionamiento de la administración pública” como “perturbar gravemente el orden social del país”. Y que en sentir de la Corte este último se veta aún mas alterado por las protestas de los trabajadores que buscaban no solo el aumento de salarios y mejores condiciones laborales, sino también mejoramiento en su nivel ce vida, todo lo cual iba a repercutir en el bienestar social propio como el de sus familias, motivo por el cual se exigía del Estado el cumplimiento de una serie de peticiones de todo tipo (laborales, médico-asistenciales, prestacionales, culturales, etc.).

Ahora bien, confrontadas las causas que dieron origen a la emergencia social con el contenido del Decreto 335 de 1992, considera la Corte, en desacuerdo en esa parte con el Procurador General de la Nación y el impugnante, que dicho ordenamiento en su integridad se aviene a los preceptos de la Constitución Política, pues las medidas allí adoptadas tienen como fin único el de conjurar la crisis social que amenazaba producirse.

Para esta corporación no es acertado el criterio del Jefa del Ministerio Público según el cual, son constitucionales todos aquellos preceptos del decreto objeto de revisión que regulan aspectos que pueden incluirse dentro de la “noción de salario” de manera que las normas que consagran prestaciones sociales o emolumentos que inciden en la remuneración de los servidores estatales a que se refiere el Decreto 335 de 1992, pero que no pertenecen al concepto de “salario” son inconstitucionales, como son, los artículos 16, 18, 19 y 20, disposiciones que en su sentir también deben declararse inexequibles por referirse a personas que no pertenecen al servicio activo sino a quienes gozan de asignación de retiro o pensión, para lo cual no estaba autorizado el Gobierno Nacional.

Da la impresión de que la vista fiscal con esta tesis quiere restringir las facultades excepcionales que puede ejercer el Presidente de la República cuando obra bajo el amparo del artículo 215 de la Constitución Nacional, aplicándole las características que rigen las facultades extraordinarias a que alude el artículo 150-10 ibídem, las cuales difieren tanto en su contenido como en su finalidad.

En el evento de las facultades extraordinarias del artículo 150-10 de la Carta Política, el Congreso traslada en forma temporal al gobierno la tarea legislativa, con el fin de que éste expida decretos con fuerza de ley sobre las materias que expresamente se le asignen en la ley de habilitación, materias que, como es sabido, deben ser “precisas y limitadas” sin que el Presidente pueda al ejercerlas excederse de los precisos y concretos parámetros allí fijados. No ocurre lo mismo con los decretos leyes que expide el gobierno en desarrollo del estado de emergencia económica, social o ecológica, pues allí se le faculta para expedir todas aquellas medidas que considere necesarias para afrontar la grave anormalidad producida por factores económicos, sociales o ecológicos, con la única restricción de que éstas se dirijan exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, por lo que deben guardar relación directa y específica con los motivos que dieron lugar a la emergencia.

Por estas razones ha de afirmarse que el Gobierno Nacional estaba facultado en el caso de debate para dictar medidas destinadas a conjurar la crisis social del momento, lo que no se lograba solamente con el aumento de los salarios básicos de los servidores estatales a que se refiere el Decreto 335 de 1992, sino también con la concesión de prestaciones directas, que son las que percibe personalmente el trabajador, e indirectas, que son las que benefician a su familia o causahabientes y en general todas aquellas prebendas que contribuyeran a mejorar sus condiciones de vida no sólo de tipo salarial, sino también prestacional, médico asistencial, recreacional, cultural, etc.

No puede olvidarse que el concepto de orden social está íntimamente ligado al de justicia social y no se altera dicho orden cuando existe armonía laboral, salarios justos, prestaciones médico-asistenciales adecuadas y en fin todas aquellas condiciones de vida que aseguren al trabajador su realización como ser humano para así lograr su bienestar personal y el de su familia.

En este orden de ideas, como en el decreto que se examina se fijan los sueldos básicos mensuales, gastos de representación, bonificaciones, prima de navidad, subsidio y prima de alimentación, prima de actualización, prima de antigüedad y viáticos para los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, empleados públicos del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares, Policía Nacional, y personal civil y militar de la Armada Nacional (arts. 1º a 15); se crea una bonificación para los pensionados por disminución de la capacidad sicofísica o absoluta (art. 16), se determina el porcentaje de afiliación que deben pagar quienes gocen de asignación de retiro o pensión para servicios médico-asistenciales y la caja de sueldos de retiro (arts. 18, 19 y 20) y se incluye el mecanismo procedimental requerido para el pago de los emolumentos creados (art. 21), será declarado exequible por no violar el artículo 215 de la Constitución Nacional, ni ningún otro canon constitucional, además de que no desmejora los derechos sociales de los trabajadores.

Ahora bien, la exequibilidad que se predica del decreto en examen está sustentada, además de lo dicho, en la circunstancia específica del tránsito entre la antigua y la nueva Constitución. Ese motivo explica el por qué se admite que el Presidente de la República haya acudido al mecanismo extraordinario previsto en el artículo 215 de la Carta sin acoger la vía constitucional indicada en el artículo 150 numeral 19, literal e), a cuyo tenor la función presidencial, en cuanto se refiere al régimen de salarios y prestaciones de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, exige la previa expedición de una ley marco que define las normas generales, los objetivos y criterios que la delimitan.

En efecto, la excepcional situación social reconocida por la Corte tanto en este fallo como en el relativo a la revisión oficiosa del Decreto 333 de 1991, tuvo su origen, entre otras causas, precisamente en la ausencia de la ley marco en mención, la cual a su vez obedece al cambio en la normatividad constitucional. Una vez superada la etapa de transición y cuando exista ya un marco trazado por el legislador sobre la materia, dentro del cual pueda resolverse la crisis, no podrá acudirse expediente de la emergencia para evadir las limitaciones fijadas en la ley correspondiente, pues las nuevas disposiciones deberán acomodarse a la ley cuadro respectiva, tanto aquellas que deroguen o modifiquen los decretos que ahora se examinan como las que regulen otros aspectos de la materia de que se trata, ya que todas estarán al mismo nivel normativo, ostentarían igual índole derivada y se dictarán con apoyo en el artículo 150, 19, e) constitucional.

En este orden de ideas, es preciso anotar que en el Decreto 335 hay, mezcladas, disposiciones de dos naturalezas normativas diferentes: aquellas que reemplazaron al legislador ordinario y que, en consecuencia, son del tipo de las leyes cuadros de que trata el artículo 150, 19, e) constitucional, de un lado, y de otro lado aquellas que correspondían al ejecutivo de manera ordinaria, como desarrollo de las leyes cuadros, y que, en consecuencia, son del tipo de los decretos de que trata el artículo 189, 14 constitucional.

Luego en el futuro, las materias del Decreto 335 que son de naturaleza propia de una ley cuadro sólo podrán ser reformadas por medio de una ley cuadro que dicte el legislativo, mientras que las materias que son de naturaleza administrativa que desarrolla dicha ley sólo podrán ser reformadas por el ejecutivo mediante esta clase de decretos.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

RESUELVE:

Es exequible el Decreto 335 del 24 de febrero de 1992”. (negrillas de la Sala)

Mucho después de dictarse ese fallo, se promovió una demanda de inconstitucionalidad contra el decreto legislativo mencionado —335 de 1992—. Enseguida se hará referencia a dicha demanda ante la Corte Constitucional y a las decisiones por ésta.

D. Demanda de inconstitucionalidad y decisiones.

• La asociación demandante en este juicio de tutela afirmó, en el hecho Nº 3, que: “El 16 de abril de 2001 (...) formuló acción pública de inconstitucionalidad ante la H. Corte Constitucional, con el fin de que declarara la inexequibilidad de las expresiones “que la devengue en servicio activo” y “reconocimiento de”, contenidas en el artículo 15 del Decreto 335 de 1992, obviamente, por ser de su competencia”.

El magistrado ponente, de la Corte Constitucional, a quien le correspondió en reparto la demanda de inconstitucional precisada, la rechazó el día 3 de mayo de 2001. Expresó:

“1. Se observa que, mediante Sentencia 05 del 24 de febrero de 1992 (sic), la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia (sic) declaró exequible la totalidad del Decreto 335 de 1992.

3. En consecuencia, se RECHAZA la demanda por existir cosa juzgada constitucional, según lo dispuesto en los artículos 243 de la Constitución Política y 6º, inciso final, del Decreto 2067 de 1991.

4. Contra esta providencia procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional.

5. En firme esta decisión, archívese, el expediente” (fl. 29).

Interpuesto el recurso de súplica contra el auto de rechazo la Sala Plena de la Corte Constitucional el día 31 siguiente confirmó la decisión del ponente del auto recurrido:

“La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constituciones y legales, en especial de aquella que le concede el artículo 48 del Acuerdo 05 de 1991, “por el cual se recodifica el reglamento de la corporación”, dicta el presente auto de acuerdo con los siguientes:

Antecedentes

1. El ciudadano José Hipólito Padilla Oviedo demandó la inexequibilidad de las expresiones “en servicio activo”, “que devengue en servicio activo” y “reconocimiento de”, contenidas, la primera, en los incisos 1º y 2º'' del artículo 15 y la segunda y la tercera en el parágrafo del mismo artículo 15 del Decreto 335 de febrero 24 de 1992.

2. Mediante Auto de mayo tres (3) de 2001, el magistrado sustanciador, Jaime Córdoba Triviño, resolvió:

Rechazar la demanda, por existir cosa juzgada constitucional sobre los partes normativos demandados, toda vez que, “mediante Sentencia 005 del 24 de febrero de 1992 (sic), la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia declaró exequible la totalidad del Decreto 335 de 1992”.

3. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso el recurso de súplica contra el auto de la referencia, por las consideraciones que a continuación se resumen:

En primer lugar, aduce el demandante que no fue la Corte Suprema de Justicia, sino la Corte Constitucional quien estudió la disposición demandada. Así mismo, afirma que la sentencia que estudio la disposición demandada no fue la 005, sino la C-005.

Por otra parte, afirma que en dicha oportunidad el pronunciamiento de la Corte se limitó a analizar lo referente a la relación ente el contenido del Decreto 335 de 1992, y la declaratoria de emergencia y, así mismo, entre el referido decreto y el artículo 215 de la Constitución. Al no haber hecho un pronunciamiento expreso respecto de los cargos aducidos en la presente demanda, alega, no opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, consagrado en el artículo 243 ejusdem.

Consideraciones

En relación con las normas objeto de rechazo, esta corporación encuentra lo siguiente:

El error en que incurrió el magistrado sustanciador, al afirmar que la disposición demandada en esta oportunidad fue objeto de análisis por parte de la Corte Suprema, en lugar de la Corte Constitucional, aunque pudiera prestarse para confusiones, no tiene relevancia respecto del fondo de la cuestión planteada, que consiste en saber si sobre las expresiones demandadas se produjo el efecto de la cosa juzgada constitucional.

El decreto demandado fue objeto de revisión oficiosa por parte de esta corporación, la cual resolvió declararlo exequible en su totalidad, sin condicionar los efectos de su decisión.

Como el análisis de constitucionalidad se efectúa respecto de la totalidad de la Carta, debe entenderse que, cuando la Corte Constitucional no restringe expresamente los efectos de sus sentencias, éstas hacen tránsito a cosa juzgada absoluta.

Sólo la Corte Constitucional puede determinar el alcance de sus fallos y en la parte resolutiva de la Sentencia C-005 de 1992 no se dieron efectos relativos a la declaratoria de exequibilidad.

Por el contrario, en la parte resolutiva de la Sentencia C-005 de 1992 la Corte afirmó:

“En este orden de ideas, como en el decreto que se examina se fijan los sueldos básicos mensuales, gastos de representación, bonificaciones, prima de navidad, subsidio y prima de alimentación, prima de actualización, prima de antigüedad y viáticos para los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, empleados públicos del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares, Policía Nacional, y personal civil y militar de la Armada Nacional (arts. 1º a 15); se crea una bonificación para los pensionados por disminución de la capacidad sicofísica o absoluta (art. 16), se determina el porcentaje de afiliación que deben pagar quienes gocen de asignación de retiro o pensión para servicios médico-asistenciales y la caja de sueldos de retiro (arts. 18, 19 y 20) y se incluye el mecanismo procedimental requerido para el pago de los emolumentos creados (art. 21), será declarado exequible por no violar el artículo 215 de la Constitución Nacional, ni ningún otro canon constitucional, además de que no desmejora los derechos sociales de los trabajadores”.

En vista de lo anterior, resulta evidente que, a pesar de no haberse comparado explícitamente la disposición demandada con todos y cada uno de los artículos constitucionales, no por ello se desvirtúa el carácter integral del análisis efectuado por la Corte en aquella oportunidad. Particularmente, cuando de manera explícita la Corte afirma que la disposición estudiada no vulnera “ningún otro canon constitucional”.

Como lo establece el artículo 243 de la Carta, los fallos que dicte la Corte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.

De conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, las demandas que recaigan sobre disposiciones amparadas por una sentencia que haya hecho tránsito a cosa juzgada constitucional deben ser rechazadas.

RESUELVE:

1. CONFIRMAR en su integridad el numeral tercero (segundo) del auto mayo tres (3) de 2001, proferido por el Magistrado Sustanciador Jaime Córdoba Triviño, mediante el cual se rechaza parcialmente la demanda interpuesta por el ciudadano José Hipólito Padilla Oviedo.

2. Ejecutoriado el presente auto, ARCHÍVESE el presente expediente. Notifíquese y cúmplase” (fls. 30 a 32).

Despejado, de una parte, el terreno constitucional sobre las materias examinadas y, de otra, los antecedentes de demanda de inconstitucionalidad y las providencias de la Corte que rechazaron y confirmaron esa demanda, respectivamente, se entrará a solucionar la impugnación.

E. Análisis.

Dos puntos fundamentales se destacan:

1. La demanda de tutela indicó como conductas vulneradoras, por acción, los dos autos proferidos por la Corte Constitucional, antes citados.

En tales providencias el Consejo de Estado no observa la vía de hecho judicial imputada. No se hace presente ninguno de los defectos que pueden hacerla visible. En efecto:

No hay defecto sustantivo porque:

La Corte se fundó al proferirlas, en la norma constitucional que indica en términos precisos que el control de los decretos legislativos es definitivo y que por lo tanto como ya dictó sentencia sobre el Decreto 335 de 1992 (C-005-92) la cosa juzgada constitucional ocasiona frente a una demanda sobre ese decreto, su rechazo. Como se vio antes, la Carta Política estableció expresamente que dentro de las atribuciones de la Corte Constitucional está la revisión de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos con base en el artículo 215, control de revisión definitivo (art. 241, num. 7º).

No hay defecto procedimental porque:

Las normas constitucionales y el Decreto-Ley 2067 de 1991, antes examinadas, indican que el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad era el procedimiento a seguir porque, respectivamente, señalan que el control automático es definitivo y porque la consecuencia de la cosa juzgada constitucional previa a una demanda de inconstitucionalidad origina su rechazo; esto último está previsto en el artículo 6º del citado decreto-ley, que dispone:

“Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia”.

No hay defecto fáctico porque:

Las decisiones de la Corte Constitucional —que se indicaron en la demanda como constitutivas de vía de hecho— se fundamentaron en hecho probado cual es la decisión en control automático en el año de 1992 sobre el decreto legislativo 335 del mismo año, que se convirtió en causa probada para rechazar la demanda de inconstitucionalidad del mismo decreto, promovida en este año —2001—.

• No hay defecto orgánico porque:

La Corte Constitucional es la autoridad judicial competente para conocer de los decretos legislativos (C.P., art. 241).

2. El Consejo de Estado observa además que el actor impugnante en el memorial de ataque a la sentencia de primera instancia hace ver que aunque indicó en la demanda como conductas quebrantadoras de los derechos constitucionales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia parece ser que lo que en verdad cuestionó —disfrazadamente— fue la Sentencia C-005 de 11 de mayo de 1992 por la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 335 del mismo año, a la cual reprochó sólo en el memorial de impugnación la falta de control material de ese decreto; afirmó que el control de revisión automática fue meramente formal.

Es relevante para esta corporación de justicia que ahora con objeto de la impugnación no puede entrar el fallador a tener como conducta quebrantadora de derechos fundamentales providencia judicial distinta a la indicada en forma precisa en la demanda porque se vulneraría, por vía de tutela, el debido proceso y derecho de defensa del demandado el cual fue notificado de unas precisas conductas.

Desde otro punto de vista, se destacan y por último otras situaciones jurídicas de gran interés:

• Que los decretos legislativos no pueden ser demandados por inconstitucionalidad porque ellos son objeto exclusivo del control automático (C.N., arts. 215 y 241, num. 7º).

• Que aunque los ciudadanos no pueden demandar la inconstitucionalidad de los citados decretos legislativos, la legislación colombiana permite su participación en el proceso de revisión de los mismos, dándoles oportunidad para intervenir o para defender o para impugnar su inconstitucionalidad. En tal sentido el Decreto-Ley 2067 de 1991 indica en términos precisos:

“ART. 37.—Para la efectividad de la intervención ciudadana, en la revisión de los decretos legislativos, repartido el negocio, el magistrado sustanciador ordenará que se fije en lista en la secretaría de la Corte por el término de 5 días, durante los cuales, cualquier ciudadano, podrá intervenir por escrito, para defender o impugnar la constitucionalidad del decreto”.

De lo anteriormente visto, todo indica que la sentencia impugnada de tutela habrá de confirmarse, aunque por otras razones. La denegatoria de las pretensiones obedece a que las conductas de vulneración aseveradas en la demanda contra los autos proferidos los días 3 y 31 de mayo de 2001 por la Corte Constitucional no están incursos en vía de hecho judicial. El argumento del a quo relativo a que tal vía irregular no se presentó porque la Corte declaró la exequibilidad del Decreto 335 de 1992, es simple reiteración del contenido de las propias providencias atacadas en tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida, el día 13 de septiembre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y ENVÍESE copia de esta sentencia al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Alier Hernández Enríquez, Presidente de la Sala—Jesús María Carrillo Ballesteros, Salvó voto—María Elena Giraldo Gómez—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.

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