Sentencia AC-4011 de diciembre 18 de 1996 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PERSONAS LLAMADAS A OCUPAR VACANCIAS DE CONGRESISTAS

RÉGIMEN DE INHABILIDADES

EXTRACTOS: «La norma fundamental, invocada en la solicitud de pérdida de investidura dispone:

“8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente”.

Dicha previsión, forma parte del conjunto de normas que la Asamblea Constituyente de 1991, incluyó en nuestra Carta Política con el fin de consagrar un estricto régimen de inhabilidades e incompatibilidades para quienes pretendan llegar a ser los representantes del pueblo en el Congreso Nacional, previsiones que implementó, consagrando los mecanismos para hacerlo efectivo, como es la pérdida de su investidura.

Y la norma transcrita es clara al establecer de manera general la inhabilidad para los servidores públicos de elección popular, para ser elegidos simultáneamente para dos corporaciones, o para una corporación y un cargo o para dos cargos, si el período coincide, aunque sea parcialmente.

Del texto mismo de la norma surge que para que la inhabilidad se configure es necesario que se trate de dos elecciones y que el período coincida.

En relación con el aspecto de la doble elección, la corporación ya ha fijado su criterio de manera precisa, en el sentido de afirmar, que la inhabilidad sólo se configura cuando se trata del ejercicio de funciones en corporaciones o en cargos para los cuales el servidor público ha sido elegido y no cuando ha llegado a desempeñarlo a través de un mecanismo diferente a la elección.

En este sentido se pronunció en sentencia del 9 de septiembre de 1993, con ponencia del magistrado Dr. Daniel Suárez Hernández, expediente AC-659 y en sentencia del 16 de octubre de 1996, con ponencia del magistrado Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, expediente AC-3866.

Debe tratarse entonces, de servidores públicos que sean elegidos para desempeñar funciones en dos corporaciones, o en dos cargos, o en una corporación y en un cargo.

Y además, exige la norma que sea para períodos que coincidan. En relación con este presupuesto de la norma, la sala considera que para que la inhabilidad se configure no es suficiente que el enunciado de los períodos coincidan como sucede en el caso de autos, sino que, como lo ha dicho la Corte Constitucional, es necesario predicarlo de una persona en particular quien ejerce simultáneamente funciones en dos corporaciones, o en dos cargos, o en una corporación y en un cargo, porque los períodos son simplemente los límites que la normatividad establece en el tiempo para el ejercicio, de una función pero sólo se concretan en relación con las personas que efectivamente ejercen la función por un determinado lapso.

Sobre este aspecto la Corte Constitucional en sentencia C-093 del 4 de marzo de 1994, al decidir sobre las demandas presentadas contra el artículo 280, numeral 8º de la Ley 5ª de 1992, dijo:

“En efecto la coincidencia de períodos, señalada en el canon constitucional como factor decisivo en la configuración de la inhabilidad, no puede entenderse sino con referencia a una persona en concreto que actúe simultáneamente en dos corporaciones, en dos cargos o en una corporación y un cargo.

Un período puede concebirse, en términos abstractos, como el lapso que la Constitución o la ley contemplan para el desempeño de cierta función pública. Pero tal concepto no puede ser tenido en cuenta para efectos de inhabilidades sino cuando en realidad un individuo específicamente desarrolla, dentro del tiempo respectivo, las actividades propias de la función. Vale decir al respecto, que los períodos no tienen entidad jurídica propia y autónoma, sino dependen del acto condición en cuya virtud alguien entra en ejercicio de funciones. Se convierten entonces en límites temporales de éstas.

Una persona puede haber sido elegida y no haberse posesionado en el empleo, es decir, puede no haber ejercido durante el período que le correspondía, o puede haber iniciado su período y haberlo interrumpido mediante su renuncia formalmente aceptada.

En estos eventos mal puede pensarse que exista inhabilidad, por cuanto no se configura el ejercicio concreto y real del cargo o destino público correspondiente, bien por no haberse posesionado del mismo o en virtud de la separación definitiva ocasionada por la mencionada dimisión”.

Tal como ya se precisó, el señor Corzo Román, no fue elegido Representante de la Cámara, sino que llegó a serlo por cuanto fue llamado a ocupar temporalmente el cargo, por estar en licencia no remunerada quien sí había resultado elegido para el mismo. Y llegó a dicho cargo en cumplimiento de lo previsto en el artículo 261 de la Constitución Nacional, tal como fue modificado por el Acto Legislativo 3º de 1993, norma que consagra un mecanismo especial para acceder al cargo de congresista, al disponer que en las faltas absolutas o temporales de quienes se vienen desempeñando como congresistas, los candidatos según orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente de la misma lista electoral las suplirán.

También está comprobado que el señor Corzo Román se había desvinculado del cargo de diputado el día 30 de julio de 1996, 13 días antes de su posesión como representante, lo que indica que no ejerció simultáneamente funciones como diputado a la asamblea y como representante, y por lo tanto, no se configura la inhabilidad invocada por cuanto no se cumple con la exigencia de la norma constitucional de que exista coincidencia en el período.

Además, observa la sala que si se tienen en cuenta la fecha de inscripción de la lista para la Cámara y la fecha de inscripción de la lista para la asamblea departamental, en las cuales aparecía el señor Corzo Román, se llega a la conclusión indiscutible de que no se configuró la causal invocada.

En efecto, según consta en el expediente, la lista para la Cámara de Representantes en la que aparece el señor Juan Manuel Corzo Román fue inscrita el 18 de enero de 1994, las elecciones respectivas se realizaron el 13 de marzo de 1994 y el citado candidato no resultó elegido; y sin tener la investidura de representante de la Cámara, se inscribió el 26 de agosto de 1994 en la lista para diputado a la Asamblea Departamental del Norte de Santander, las elecciones se realizaron el 30 de octubre de 1994 y resultó elegido para dicha corporación, sin que respecto de esa elección se presentara ninguna inhabilidad, ni incompatibilidad, por cuanto el citado señor no había resultado elegido como representante a la Cámara.

Así las cosas, es claro que cuando el señor Corzo Román participó al inscribirse en una lista para el proceso electoral a la Cámara de Representantes el 18 de enero de 1994, en el cual fracasó en su empeño, bien podía hacerlo pues no tenía el carácter de representante, ni formaba parte de otra corporación y luego, cuando participó en el proceso electoral para diputado a la asamblea departamental, el 2 de agosto de 1994, tampoco tenía la calidad de representante a la Cámara, por cuanto no había resultado elegido como tal.

Por último, queda por dilucidar, si una vez elegido y desempeñar el cargo de diputado no podía llenar la vacancia temporal en la Cámara de Representantes.

El tema de los suplentes fue objeto de regulación, tanto en la Carta Política aprobada en 1991, como en el Acto Legislativo 3 de 1993.

En la primera oportunidad la constituyente quiso acabar con la figura de los suplentes y en el artículo 261 dispuso expresamente que ningún cargo de elección popular en corporaciones públicas tendría suplentes y que las vacancias absolutas serían ocupadas por los candidatos no elegidos en la misma lista, en orden de inscripción, sucesivo y descendente.

Dos años después la citada norma fue modificada por el Acto Legislativo 3 de 1993 y en el vigente artículo 261 de la Constitución Nacional se dispone textualmente:

“ART. 261.—Las faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.

Son faltas absolutas, además de las establecidas por la ley, las que se causan por: muerte, la renuncia motivada y aceptada por la plenaria de la respectiva corporación; la pérdida de la investidura; la incapacidad física permanente y la sentencia condenatoria en firme dictada por autoridad judicial competente.

Son faltas temporales las causadas por: la suspensión del ejercicio de la investidura popular, en virtud de decisión judicial en firme; la licencia sin remuneración; la licencia por incapacidad certificada por médico oficial; la calamidad doméstica debidamente probada y la fuerza mayor.

La licencia sin remuneración no podrá ser inferior a tres (3) meses.

Los casos de incapacidad, calamidad doméstica y licencias no remuneradas, deberán ser aprobadas por la mesa directiva de la respectiva corporación.

PAR. 1º—Las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia”.

Lo anterior, en perfecta concordancia con el artículo 134 de la misma Carta Política, el cual también fue modificado por el mencionado Acto Legislativo 3 de 1993 y dice en su texto vigente:

“ART. 134.—Las faltas absolutas o temporales de los miembros de las corporaciones públicas serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral”.

Y por su parte, el artículo 181 de la Constitución Nacional, dice:

“Las incompatibilidades de los congresistas tendrán vigencia durante el período constitucional respectivo. En caso de renuncia se mantendrán durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.

Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión”.

Según las normas anteriores puede la sala precisar si el señor Corzo Román podía reemplazar transitoriamente a la señora Celis Yáñez o si estaba incurso en alguna causal de inhabilidad o de incompatibilidad.

Teniendo en cuenta que de conformidad con las normas transcritas y según la voluntad del constituyente de 1991 y el Acto Legislativo 3 de 1993, los candidatos no elegidos llenan las vacantes absolutas o temporales y que quien en dicho carácter es llamado a desempeñar las funciones de congresista, está cobijado por las mismas inhabilidades e incompatibilidades de quienes resultan elegidos, pero a partir del día de su posesión, bien podía el señor Corzo Román cumplir con su obligación de llenar una vacante temporal, por cuanto siendo el segundo renglón de quien la dejó, no había resultado elegido.

Y en cuanto a su calidad de diputado, quedó establecido que no la tenía por cuanto se había desvinculado por renuncia, con 13 días de anticipación, lo cual a juicio de la sala, originaba la vacante absoluta de dicho cargo de diputado, tal como lo precisó la Corte Constitucional, en sentencia C-532 del 11 de noviembre de 1993 al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 274 de la Ley 5 de 1992.

Aunque no había sido mencionada en la solicitud inicial, desde este punto de vista queda resuelta la inquietud del solicitante planteada en el memorial que presentó después de realizada la audiencia pública, en relación con las inhabilidades e incompatibilidades para los diputados, toda vez que el señor Corzo Román no era diputado por renuncia aceptada de dicho cargo, cuando fue llamado, que no elegido, a la Cámara de Representantes y además si era una prohibición para él como diputado, la sanción no podría ser la de perder su investidura de representante a la Cámara.

Finalmente, en relación con la invocación que el accionante hace del numeral 2 del artículo 179 de la Constitución en el cual se hace referencia a que quien hubiere ejercido autoridad política, civil, administrativa o militar no podrá ser elegido congresista dentro de los doce meses siguientes a su desvinculación, la norma se refiere de manera expresa a la fecha de su elección, elección que en el caso del acusado no existió, tal como ya se precisó al comienzo de las consideraciones de esta providencia y por lo tanto tampoco se configura esta causal.

Por todo lo hasta aquí expuesto, concluye la sala que el señor Juan Manuel Corzo Román no ha violado el régimen de inhabilidades e incompatibilidades y por lo tanto no ha incurrido en causal de pérdida de la investidura, por lo que procede negar la solicitud hecha por el señor Samuel Morales Torres».

(Sentencia de diciembre 18 de 1996. Radicación AC-4011. Consejera Ponente: Dra. Consuelo Sarria Olcos).

ACLARACIÓN DE VOTO

Las faltas absolutas o temporales de los miembros de las corporaciones públicas han de ser suplidas por los candidatos de la misma lista del que falte, en orden sucesivo y descendente, según lo establecido en los artículos 134 y 261 del la Constitución.

Quien fuere llamado a ocupar el cargo de congresista a falta del elegido, dice el artículo 181, inciso segundo, de la Constitución, se encuentra sometido al mismo régimen de inhabilidades a partir de su posesión. Así, por ejemplo, no podría ocupar el cargo de congresista quien fuera llamado a suplir la falta del elegido, si dentro de los 12 meses anteriores a la posesión hubiera ejercido, como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, que es motivo de inhabilidad establecido en el artículo 179, numeral 2º, de la Constitución.

Aun cuando el artículo 181, inciso segundo, de la Constitución dice que al régimen de inhabilidades se encuentra sometido el que fuere llamado “a partir de su posesión”, lo que indicaría que ello ocurriría hacia el futuro, es la verdad que siendo las inhabilidades circunstancias que invalidan la elección de congresista o impiden serlo, son anteriores a la investidura, como resulta de lo dispuesto en los artículos 179 de la Constitución y 279 de la Ley 5ª de 1992.

Es que el régimen de inhabilidades de los que fueren llamados a ocupar el cargo de congresista es igual al de los congresistas elegidos, sólo que el período de inhabilidad en este último caso está referido a la fecha de la elección, en tanto que en aquél a la fecha de la posesión.

Por ello no comparto la motivación de la sentencia en lo que dice que las causas de inhabilidad sólo se predican respecto de aquellos que hubieren sido elegidos, y no de los congresistas que hubieren accedido al cargo por haber sido llamados para suplir una falta.

Por lo demás, comparto la decisión adoptada, porque no están dados los motivos de inhabilidad alegados.

Mario Alario Méndez

ACLARACIÓN DE VOTO

Me permito exponer los puntos por los cuales aclaro mi voto, en los siguientes términos:

Aun cuando comparto la decisión tomada en la providencia, discrepo de la tesis radical según la cual “la fuente de la investidura no es la elección sino el llamado que se hace para cubrir la vacante”.

La vocación o la titularidad de la persona llamada a cubrir la vacante, dimana indefectiblemente del resultado de una elección.

Es absolutamente claro que el derecho a suplir una vacancia, debe inferirse de la vocación legal que le asigna “el orden de inscripción en la lista” sufragada.

La votación no se hace individualmente sino por una lista y el hecho de no haber sido elegido, no quiere decir que el derecho a la suplencia provenga de un origen distinto a los comicios.

Es el resultado electoral el que le asigna el derecho a la suplencia y no un “llamado” caprichoso, como quiera que para que se cumpla este último evento, se requiere necesariamente haber concursado en la votación.

El derecho a suplir al titular lo determina el resultado de la votación, según “el orden de inscripción” que se haya tenido en la lista sufragada. De allí dimana la titularidad y el “llamado” debe corresponder al orden y al número de votos obtenido por la lista.

En otras palabras, ese “llamado” debe ser trasunto fiel de la voluntad de los electores.

Los artículos 134 y 261 de la Constitución de 1991, cambiaron la desacreditada figura de las suplencias temporales, fuente de simulación y pactos a contrapelo de la opinión pública, por una nueva forma de sucesión únicamente para los casos de “vacancias absolutas”.

Debe entenderse, entonces, que las personas no elegidas de una lista, quedan con la vocación de suplencia para llenar las faltas “absolutas” según el “orden de inscripción, sucesivo y descendente”; suplencia que indefectiblemente proviene del resultado de una elección, como en la antigua figura constitucional de los suplentes nominales para toda clase de ausencias.

Atentamente

Javier Díaz Bueno. 

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