Sentencia AC-8512 de agosto 12 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Daniel Manrique Guzmán

Ref.: Radicación AC-8512

Actor: Hortencia Guzmán de Anillo

Impugnación contra la providencia de 12 de agosto de 1999 del TribunaI Administrativo de Bolívar.

Santafé de Bogotá, D.C., septiembre veinticuatro de mil novecientos noventa y nueve.

Fallo

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la accionante contra la providencia del 12 de agosto de 1999, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar tuteló el derecho fundamental a la seguridad social.

Antecedentes

La señora Hortencia Guzmán de Anillo, la accionante, interpuso acción de tutela contra la gobernación del departamento de Bolívar, por considerar que se la han vulnerado los derechos a la vida y a la tercera edad.

Señaló que el pensionada del FER, tiene 95 años de edad y la entidad le adeuda las mesadas correspondientes a los meses comprendidos entre noviembre de 1998 y julio de 1999.

Mediante la acción de tutela, la accionante pretende se ordene a la gobernación del departamento de Bolívar, pagar las mesadas adeudadas (pretensión que solicitó además como medida provisional), y se conmine a que en lo sucesivo efectúe el pago oportunamente.

Recibida la solicitud, fue admitida, se ordenó la notificación a la entidad demandada y la medida provisional solicitada fue negada por considerar que el no pago de las mesadas pensionales a los jubilados del departamento de Bolívar no se debe a la negligencia de la administración sino a la crisis fiscal que atraviesa el departamento.

Intervención de la gobernación de Bolívar

La jefe de la oficina jurídica, al responder la acción de tutela formulada en contra de la gobernación de ese departamento, luego de afirmar que éste como otros departamentos del país, atraviesa por una grave crisis financiera y fiscal, procede a hacer un recuento histórico del desarrollo de los entes territoriales departamentales y señala las causas que han generado la situación económica existente.

Posteriormente se refirió a las gestiones adelantadas por esa administración en procura de obtener los recursos que le permitan cumplir con sus obligaciones, entre éstas, las laborales de los empleados activos y los pensionados.

Expreso que la administración no ha sido ajena ni indiferente a la situación que afecta al departamento y por el contrario es consciente de ella y por ello ha efectuado y sigue efectuando todas las gestiones que considera necesarias para conjurar dicha crisis.

Solicitó se niegue el amparo solicitado, debido a que la tesorería del departamento no cuenta con los recursos que permitan cubrir todos obligaciones.

Citó varias sentencias de la Corte Constitucional en las que dicha corporación considera que el juez de tutela no puede impartir órdenes de cumplimiento inmediato contra entidades públicas, cuando se trata de pago de sumas de dinero, sin que exista la certeza de la existencia de los recursos físicos, pues ello implicaría que el funcionario incurriera en conducta sancionable por el Código Penal.

La providencia impugnada

El tribunal administrativo de Bolívar, mediante providencia del 12 de agosto de 1999, tuteló el derecho a la seguridad social y en consecuencia ordenó “que le pague a la accionante prioritariamente el valor de las mesadas atrasadas, una vez que se produzca el desembolso de los créditos que viene gestionado ante varios bancos, o antes, si el departamento obtiene recurso para cubrir los pagos atrasados, provenientes de otras fuentes”.

En primer término precisó el a quo que en el caso se plantea la presunta vulneración del derecho a la seguridad social por el no pago por parte de la gobernación del departamento de Bolívar, de las mesadas pensionales, el cual venía efectuándose regularmente “hasta que se suspendió su pago sin motivo conocido”, hecho que la accionante considera violatorio del artículo 53 de la Constitución Nacional.

Manifestó el tribunal que “La situación planteada por el accionante preocupa mucho a esta corporación ya que no es un caso aislado, pues más de 100 acciones similares han sido presentadas ante este tribunal y ante los juzgados de la ciudad por los jubilados del departamento de Bolívar como también por los empleados activos del departamento a quienes se le adeuda sus salarios desde hace varios meses”.

El tribunal ante el conflicto planteado, de un lado, el accionante que pretende obtener el pago de las mesadas adeudadas y por el otro las explicaciones dadas por el gobernador para el no pago de las obligaciones laborales, pues ello se debe a que “no hay dinero para pagar a los jubilados y al personal activo” y que además está adelantando las gestiones necesarias para conseguir los recursos que le permitan cumplir con dichas obligaciones, estimó que “no puede esta corporación definir el conflicto de las innumerables tutelas presentadas por los jubilados, mediante una orden al gobernador para que cancele a sus jubilados en un plazo de 48 horas, pues no se puede desconocer la grave situación financiera del departamento de Bolívar”.

Concluyó disponiendo que la gobernación del citado departamento “pagará cuando efectivamente tenga en su haber el desembolso de los créditos solicitados...”.

La impugnación

La accionante impugnó la decisión del tribunal, “por cuanto el punto segundo de la sentencia no se le dio un término al señor gobernador del departamento de Bolívar, para que cumpliera con el pago de las mesadas atrasadas...”.

Consideraciones de la Sala

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional, reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1º establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este decreto”, la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En el caso, la accionante, persona que cuenta con más de 95 años de edad, interpuso acción de tutela contra la gobernación del departamento de Bolívar, debido a que se le adeudan las mesadas pensionales de los meses de noviembre y diciembre de 1998 y de enero a julio de 1999.

La gobernación de Bolívar se opone a la prosperidad de la acción de tutela pues, argumenta que el departamento se encuentra en una grave crisis financiera y fiscal y no cuenta la tesorería con recursos para cumplir con las obligaciones laborales contraídas.

No son de recibo los argumentos de la entidad para negar la acción de tutela porque, en cuanto al argumento de no poseer los recursos para cubrir la obligación de pagar las mesadas pensionales, éste no es aceptable, ya que Ias entidades estatales deben elaborar el presupuesto anual de gastos dentro del cual deben incluir la partida para el pago oportuno de las pensiones Iegales reconocidas.

La Sala observa que en el caso, la accionante cuenta con más de 95 años de edad, circunstancia especial y que posibilita la procedencia de la acción de tutela, aunque en el escrito inicial no se argumenta expresamente en qué consiste la vulneración de su derecho a la vida, la condición de persona de la tercera edad y de los años antes indicados, hacen presumir la pérdida de su capacidad laboral, y que sus ingresos se derivan de la pensión reconocida, y que al suspenderse el pago, puede significar un atentado contra sus derechos constitucionales fundamentales, lo cual justifica la protección que la misma Constitución consagra en los artículos 46, 47 y 48 e inciso 3º del artículo 53.

Teniendo en cuenta las circunstancias especiales de la accionante, la Sala considera que el no pago oportuno de la pensión de jubilación, derecho reconocido a la accionante, atenta contra los derechos constitucionales fundamentales señalados por ella; además, frente a los derechos de las personas de la tercera edad y al pago oportuno de la mesada pensional, la Sala comparte las apreciaciones de la Corte Constitucional expuestas en la Sentencia T-147 de 4 de abril de 1995, C.P. Hernando Herrera Vergara, en la cual dijo:

“Procedencia de la acción de tutela para lograr el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales atrasadas y sucesivas.

Respecto a los mecanismos jurídicos y legales para hacer efectivos los derechos a la seguridad social, en principio puede afirmarse que quien así encuentre afectados o lesionados sus derechos fundamentales, dispone de medios de defensa judicial para reclamar el pago de las mesadas pensionales adeudadas, como lo son las acciones ejecutivas laborales o las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

No obstante que el afectado en el derecho al pago oportuno de sus mesadas pensionales dispone de otro medio de defensa judicial, como lo es acudir al proceso ejecutivo laboral, debe analizarse si en presencia de los derechos constitucionales fundamentales de las personas de la tercera edad, es viable acceder a la acción instaurada por el demandante, pues estima la Corte que el juez de tutela no puede ser indiferente ante la situación de los pensionados, ni puede dejar de considerar las condiciones específicas de debilidad en las que se encuentran las personas de la tercera edad y la protección especial que la Constitución y los convenios internacionales les conceden en el artículo 46 del ordenamiento superior.

De esta manera, se busca que el Estado promueva y garantice en la medida de sus posibilidades, las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (C.P., art. 13), y nada más apropiado para ello que se proteja efectivamente a los ciudadanos de la tercera edad, quienes por sus condiciones constituyen un sector de la población que merece y requiere de una especial protección por parte del Estado —como obligación constitucional— y de la sociedad, dentro del principio de la solidaridad social en que éste se cimienta (C.P., art. 48).

Esta Sala de revisión considera que las conductas omisivas de las entidades de previsión encargadas de atender y cumplir debida y prontamente con sus obligaciones frente a los pensionados, atenta contra el principio fundamental que rige nuestro Estado social de derecho y que constituye uno de sus fines esenciales, consistente en la eficacia real y no formal de los derechos fundamentales de los asociados.

En efecto, el simple reconocimiento de las pensiones no implica que el derecho haya sido satisfecho en debida forma. Para ello es indispensable en aras de darle eficacia material, que efectivamente al pensionado se le cancelen cumplidamente las mesadas futuras y atrasadas, y que se le reconozca en aquellos casos que así se solicite. Obligación que debe hacerse efectiva dentro de los términos legales previstos para ello, en aras a no afectar ni desmejorar los derechos ni la calidad de vida de los pensionados.

No en vano el constituyente de 1991 tuvo en cuenta la situación de desprotección ante la cual se encuentran los pensionados, razón por la cual plasmó en el inciso 3º del artículo 53 de la Carta Política la obligación a cargo del Estado de garantizar el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Por ello, no puede aceptarse el argumento expuesto por el representante de la entidad de previsión accionada, según el cual los derechos de los pensionados pueden suspenderse por la falta de presupuesto de la entidad. Señaló el citado funcionario en oficio remitido al juez de instancia, que las razones que le asisten para no cancelarle las mesadas al accionante y demás pensionados “es el desfase que existe en la entidad en relación a los dineros que ingresan para el pago de pensionados departamentales y la nómina de los mismo”.

Es claro y diáfano el mandato contenido en el inciso 3º del artículo 53 de la Carta, en virtud del cual el Estado tiene a su cargo el deber de garantizar el derecho de los pensionados al pago oportuno de sus mesadas pensionales, para efectos de lo cual está en la obligación de adelantar las gestiones y adoptar los mecanismos que hagan efectivo el derecho. El Estado adquiere pues, el compromiso de garantizar el pago oportuno de las pensiones, para lo cual debe proveer en los respectivos presupuestos del orden nacional, departamental, distrital y municipal las partidas necesarias para atender de manera cumplida y satisfactoria su obligación constitucional, especialmente cuando quienes se ven afectados por el incumplimiento o la desidia de las autoridades estatales, son personas de la tercera edad, a quienes en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 46 constitucional, el Estado debe concurrir con la sociedad y la familia a su protección y asistencia, así como a garantizarles los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia.

Estas personas requieren del pago oportuno de sus mesadas pensionales en orden a garantizar su subsistencia y las condiciones mínimas para su existencia digna. Se trata además, de personas quienes legítimamente tienen el derecho a un pago oportuno y cumplido, teniendo en cuenta que han prestado sus servicios al Estado y esperan de él como mínima retribución, que se les paguen sus mesadas pensionales.

En tal virtud, cuando no se atiende en forma oportuna el pago de las pensiones legales por parte de las entidades del Estado, deben adoptarse los mecanismos correspondientes y adecuados en orden a hacer efectiva la garantía constitucional plasmada en el artículo 53 de la Carta, especialmente cuando están de por medio los derechos fundamentales a la vida y a la salud de las personas de la tercera edad.

Por lo tanto, el pago de las pensiones legales cuando éstas han sido ya reconocidas legalmente mediante el respectivo acto administrativo emanado de la entidad de previsión, deben mantener un nivel de eficiencia aceptable para dar respuesta a las necesidades sociales, en orden a la realización de los fines sociales del Estado, a la justicia social y a promover frente a los demás pensionados, una igualdad real y efectiva.

Más aún, habiéndose dado al Estado colombiano por el constituyente de 1991 un carácter social, se hace indispensable que acometa acciones positivas en favor de la comunidad. En este contexto, el pago cumplido de las pensiones legales es una de tales actuaciones positivas a las que está obligado el Estado.

Por ello, es para la Sala fundamental que las autoridades del orden nacional, departamental, distrital y municipal adopten de manera prioritaria las medidas encaminadas a que se incluyan en los proyectos de presupuesto las partidas suficientes en orden a que los pensionados, en particular los de las entidades de previsión, reciban en forma oportuna el pago de sus mesadas.

Sobre el particular, es del caso referirse a la jurisprudencia que sobre el tema ha producido esta corporación, la cual en la Sentencia T-168 de 1994, emanada de esta misma Sala de revisión, expresó:

“Es así como las entidades que se encargan del pago de esas pensiones no deben incurrir en mora al tiempo de cancelarlas, puesto que ello significaría poner en peligro la vida y la integridad de quienes se hallan sujetos a esos pagos para subsistir.

En el caso que se examina, encontramos que se omitió hacer, en forma oportuna, el pago correspondiente al actor y aunque se trata de un retraso, más no de la suspensión del derecho pensional como lo afirma el actor, sí encuentra la Sala que se ha incurrido en retrasos para efectuarlo, con lo cual se está vulnerando el derecho al pago oportuno de las pensiones que tiene el actor y que se halla consagrado en el artículo 53 de la Constitución Nacional y por ende, el derecho a la seguridad social” (negrillas y subrayas fuera de texto)”.

La Sala precisa que habrá de tutelarse el derecho constitucional fundamental a la vida y a la seguridad social de la accionante como consecuencia del incumplimiento de la gobernación de Bolívar en el pago de las mesadas pensionales, porque si la accionante no recibe su pago oportunamente, los descuentos que por concepto de seguridad social deben realizarse, no son efectuados y obviamente no son trasladados a la entidad prestadora del servicio, generando como consecuencia la no prestación de los servicios a que tiene lugar, atentando directamente contra el derecho a la salud y por esta vía amenazando el derecho a la vida, peligro que ha de precaverse a través de la adopción de medidas urgentes e inmediatas tendientes a proteger también su derecho a la seguridad social, habida cuenta de que la pensión de jubilación que debe pagarle la gobernación del departamento de Bolívar es su medio de subsistencia.

En consecuencia, la Sala dispondrá que el amparo se efectúe en los siguientes términos:

— Respecto de las mesadas adeudadas, correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de 1998 y de enero a julio de 1999, la gobernación del departamento de Bolívar deberá adelantar todas las gestiones presupuestales necesarias para pagarlas dentro de los sesenta (60) días siguientes, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia.

— En cuanto a las mesadas pensionales futuras que percibirá la peticionaria, amparo solicitado por la peticionaria, igualmente, la gobernación del departamento de Bolívar deberá adelantar todas las gestiones presupuestales necesarias para pagarlas oportunamente a medida que se vayan causando, a partir de la ejecutoria de la presente providencia.

Por lo expuesto, se revocará el fallo impugnado y en su lugar se dispondrá: tutelar los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad social de Hortencia Guzmán de Anillo, pero en los términos fijados en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo contencioso, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revócase la sentencia proferida por el tribunal administrativo de Bolívar el 12 de agosto de 1999.

2. En su lugar, se tutela el derecho a la vida y a la seguridad social de la accionante.

3. En consecuencia se ordena a la gobernación del departamento de Bolívar:

a) Respecto de las mesadas pensionales futuras que habrá de percibir la señora Hortencia Guzmán de Anillo, la entidad deberá adelantar todas las gestiones presupuestales necesarias para oportunamente pagarlas a medida en que se vayan causando éstas a partir de la ejecutoria de la presente providencia, y

b) Adelantar todas las gestiones presupuestales necesarias para pagar las mesadas pensionales adeudadas a la señora Hortencia Guzmán de Anillo, correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de 1998 y de enero a julio de 1999, dentro del término de sesenta (60) días, contados a partir de la firmeza de esta providencia.

Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese, envíese copia de la presente providencia al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

Julio E. Correa Restrepo—Germán Ayala Mantilla—Delio Gómez Leyva—Daniel Manrique Guzmán—Mercedes Tovar de Herrán, secretaria general.

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