Sentencia ACU-1115 de febrero 10 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”

Ref. Exp. ACU-1115, feb. 10/2000

C.P. Javier Díaz Bueno

Actor: Bernardo Ramírez Del Valle

Acción de cumplimiento

Decide la sala de impugnación formulada contra la providencia de noviembre 26 de 1999, proferida por el tribunal administrativo de Bolívar.

Antecedentes

El señor Bernardo Ramírez del Valle, interpone la presente acción contra el gobernador del departamento de Bolívar, con el fin de que le de cumplimiento al artículo 86 de la Ley 30 de 1992.

Pretende que por medio de la presente acción, que se ordene al gobierno departamental y al secretario de hacienda, dar cumplimiento al artículo 86 de la Ley 30 de 1992, en relación con los aportes presupuestales para las vigencias comprendidas entre 1994 y 1999, mediante la presentación de un proyecto de ordenanza de adición presupuestal en cuantía de $ 11.738.983.820 para la vigencia de 1999, por cuanto sólo de esa manera se incrementan en pesos constantes los aportes del presupuesto departamental apropiados para la Universidad de Cartagena.

En caso de que al producirse la decisión definitiva ya haya concluido el año fiscal de 1999, la orden de cumplimiento debe concretarse mediante la presentación del proyecto de adición en la misma cuantía pero en relación con el presupuesto correspondiente a la vigencia del año 2000.

Igualmente solicita que se ordene la transferencia de los recursos presupuestados.

La anterior pretensión la fundamenta en los siguientes hechos:

De conformidad con la Ordenanza 39 de 1992, expedida por la H. Asamblea Departamental de Bolívar, se apropió para la Universidad de Cartagena, para la vigencia fiscal de 1991 la suma de $ 1.440.000.000 suma que anualmente y para las siguientes vigencias presupuestales debía acrecentarse en el porcentaje de variación del IPC establecido por el DANE, lo cual no se hizo desde los años 1993 a 1998 y en razón de lo cual se le ha dejado de transferir a la universidad la suma de $ 11.738.983.820.

Como queda claro, el tratamiento presupuestal dado a la Universidad de Cartagena, contrasta con la exigencia legal del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 y con la suma que según el incremento en pesos constantes le corresponde, hecho que contribuye a las crisis financiera por la que atraviesa la institución que amenaza con la paralización indefinida y la consecuencial afectación del servicio público educativo que presta.

Constituyendo la educación pública un pilar fundamental del Estado social de derecho, un requisito para el desarrollo social y el crecimiento económico, sería totalmente contario a esos principios que el presupuesto del Estado para sus propias universidades esté sujeto al arbitrio de quienes tienen la facultad de asignar los recursos, ordenar y ejecutar el gasto.

A lo anterior se agrega que la universidad no ha recibido un sólo peso de los recursos asignados en el presupuesto para el año de 1999.

Agrega que en el presente caso no se está en presencia de la limitación consignada en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, pues no se trata de ordenar que una autoridad ejecute mediante gastos los recursos apropiados sino de ordenar que se incluyan las apropiaciones o aportes presupuestales en la cuantía ordenada por la ley.

Respuesta de la Gobernación de Bolívar. El apoderado del departamento, manifestó lo siguiente:

Luego de realizar una enumeración de los traslados que ha hecho a la Universidad de Cartagena, concluye que en la actualidad le adeuda la suma de $ 3.819.000.000, pues en cuestión de aportes está a paz y salvo hasta el año de 1997, siendo totalmente falso que la universidad no ha recibido dinero por concepto de transferencia de los recursos originados.

Señala que el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, estatuto orgánico de presupuesto, aplicable a la entidad territorial, en el artículo 39, señala que los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual del presupuesto general de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y las prioridades del gobierno.

De lo anterior se establece con claridad que los gastos autorizados por leyes preexistentes están condicionados a la disponibilidad de recursos y a las prioridades del gobierno, y mal podría el demandante considerarlos como una obligación.

Tampoco es cierto que los aportes deban tener un incremento adecuado con el IPC, como lo establece el demandante. La ley no establece expresamente cuál es el nivel o grado de incremento ya que de acuerdo con la norma no se presenta claridad al señalar que se incrementará de tal forma.

Concluye manifestando que la acción en este caso no es procedente, pues se trata de perseguir el cumplimiento de normas que establecen gastos, lo cual se deduce de su solicitud para que se transfiera la suma de $ 17.678.983.820 por concepto de recursos dejados de girar.

La providencia impugnada

El Tribunal Administrativo de Bolívar, accedió parcialmente a las pretensiones, en síntesis por lo siguiente:

El artículo 86 de la Ley 30 de 1992, estableció una obligación para los funcionarios encargados de elaborar y presentar los proyectos de presupuesto, en el sentido de que cada año deben establecer un incremento a los aportes que les corresponden a las universidades oficiales, pero la norma no señaló cuál sería el mecanismo para establecer el incremento de los aportes, sin embargo dichas sumas sí deben tener un incremento, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993.

Señaló el tribunal que efectivamente existe la obligación de efectuar incrementos de los aportes en forma anual pero los relativos a los años de 1993 a 1999 ya no es posible legalmente exigirlos en virtud del principio de universalidad y por tratarse de vigencias pasadas.

Agrega el tribunal que para las vigencias futuras el gobernador sí deberá tener en cuenta al presentar el proyecto de presupuesto que los aportes que le corresponden a la Universidad de Cartagena deben ser incrementados, tal y como lo dispone la Ley 30 de 1992, en su artículo 86.

En cuanto a la cancelación de transferencias apropiadas, consideró que existen otros mecanismos para ello y además se estaría ordenando a la autoridad que ejecute mediante gastos los recursos apropiados, lo cual sería improcedente.

Razones de la impugnación

El actor impugna el anterior fallo, en síntesis por lo siguiente:

No es cierto que la Ley 30 de 1992 no haya establecido el mecanismo para establecer el incremento de los aportes que deben hacer las entidades territoriales a las universidades públicas, tal como lo afirma la sentencia impugnada, pues el Consejo de Estado reconoce que dicha norma dispone el mecanismo para establecer los aportes que deben hacer las entidades territoriales a las universidades estatales que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993 y al respecto dijo que para tal fin debe aplicárseles el deflactor del PNB, tomando como base el valor de los presupuestos de 1993 con el propósito de que los mismos mantengan su valor constante y que deberán guiarse por dos criterios fundamentales cuales son el presupuesto asignado que debe ser siempre creciente y debe mantener el poder adquisitivo de las asignaciones presupuestales con relación al año inmediatamente anterior.

Tampoco es cierto que no sea posible exigir el cumplimiento de los aportes que le adeuda el departamento de Bolívar a la universidad desde el año de 1994, pues si bien el artículo 9º establece la improcedencia de la acción de cumplimiento en estos casos, el Consejo de Estado expresó que las prescripciones del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 cuyo cumplimiento se demanda, no son de una norma ordenadora de gasto, sino criterios legales del orden presupuestal fundados en principios constitucionales y por ende, tienen plena fuerza vinculante. Su desconocimiento implicaría que a la postre, la universidad pública desaparezca bajo el peso de la asfixia económica, lo cual sería funesto para una sociedad que busca con desespero un destino mejor.

En cuanto a que la Universidad de Cartagena puede exigir al gobierno departamental el reconocimiento y giro de los recursos no presupuestados desde 1994, por concepto del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, el Consejo de Estado ordenó al Gobierno Nacional que en el término de dos meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, realice los trámites y tome las decisiones correspondientes para que se dé cabal cumplimiento al artículo 86 de la Ley 30 de 1992, en relación con os aportes del presupuesto nacional apropiados para la Universidad Nacional de Colombia y en el presente caso, se trata de que el Consejo de Estado ordene al gobierno departamental adicionar al presupuesto del departamento de Bolívar para la vigencia fiscal del año 2000, con los recursos que desde 1994 dejó de presupuestar a favor de la Universidad de Cartagena y a la vez ordene su pronto pago, estableciendo una fecha cierta para ello.

Para resolver, se

Considera

El señor Bernardo Ramírez del Valle, en su calidad de docente de la Universidad de Cartagena, interpone la presente acción contra el gobernador del departamento del Bolívar, con el fin de que le dé cumplimiento al artículo 86 de la Ley 30 de 1992.

Pretende que por medio de la presente acción, se ordene al gobierno departamental y al secretario de hacienda, dar cumplimiento al artículo 86 de la Ley 30 de 1992, en relación con los aportes presupuestales para las vigencias comprendidas entre 1994 y 1999, mediante la presentación de un proyecto de ordenanza de adición presupuestal en cuantía de $ 11.738.983.820, para la vigencia de 1999, por cuanto sólo de esa manera se incrementan en pesos constantes los aportes del presupuesto departamental apropiados para la Universidad de Cartagena.

En caso de que al producirse la decisión definitiva ya haya concluido el año fiscal de 1999, la orden de cumplimiento debe concretarse mediante la presentación del proyecto de adición en la misma cuantía pero en relación con el presupuesto correspondiente a la vigencia del año 2000.

Igualmente solicita que se ordene la transferencia de los recursos presupuestados.

El artículo 86 de la Ley 30 de 1992, señala:

Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución.

Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993.

Esta corporación en sentencia del 11 de febrero de 1999, dictada en el proceso ACU-579, en el cual se presentó un problema jurídico de idéntica naturaleza al que ahora se examina, con ponencia del magistrado Juan de Dios Montes Hernández, precisó los alcances del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 que se afirma incumplida, de cuyas razones la Sala transcribe las siguientes:

1. El presupuesto asignado a las universidades estatales año por año debe ser siempre creciente.

2. Debe mantenerse el poder adquisitivo de las asignaciones presupuestales con relación al año inmediatamente anterior.

Para la Sala no cabe la menor duda que estos criterios legales se fundan en los siguientes preceptos de orden constitucional:

El principio de autonomía universitaria: artículo 69.

El régimen especial para las universidades estatales establecido por la ley: artículo 69.

El carácter prioritario del gasto público social en educación sobre cualquier otra asignación: artículos 350 y 366.

La naturaleza de la educación como servicio público inherente a la finalidad social del Estado: artículos 67 y 365.

Y además, el artículo 350, inciso 3º de la Carta Política al referirse al gasto público social ordena: “El presupuesto de inversión no se podrá diminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones”.

Para un Estado que pretende consolidarse como un Estado social de derecho, la educación pública superior constituye un pilar fundamental en la construcción de la nacionalidad, requisito indispensable para el desarrollo social y el crecimiento económico, espacio para la realización de valores democráticos y generador de oportunidades de justicia social. De allí que sería totalmente contrario a estos principios, que el presupuesto del Estado para sus propias universidades esté sujeto al arbitrio de quienes tienen la facultad (sic) asignar los recursos, ordenar y ejecutar el gasto.

En conclusión, las prescripciones del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, cuyo cumplimiento se demanda, no son una norma ordenadora de gasto sino criterios legales de orden presupuestal fundados en principios constitucionales y, por ende, tienen plena fuerza vinculante. Su desconocimiento implicaría que, a la postre, la universidad pública desaparezca bajo el peso de la asfixia económica, lo cual sería funesto para una sociedad que busca con desespero un destino mejor.

Considera el demandante que hasta la fecha, el departamento del Bolívar ha dejado de girar a la Universidad de Cartagena, la suma de $ 11.738.983.820, razón por la cual su pretensión se centra en que se ordene a dicho departamento que presente un proyecto de ordenanza de adición presupuestal para que dichos recursos le sean transferidos.

A su vez, el gobernador del departamento de Bolívar manifiesta que se encuentra a paz y salvo hasta el año de 1997 con la Universidad de Cartagena en consideración a que para la cancelación de la deuda que hasta ese momento tenía con dicha institución, le transfirió a título de dación en pago un inmueble de su propiedad, por valor de $ 3.819.000.000.

En las anteriores condiciones, para la Sala, de conformidad con la norma antes transcrita, aparece clara la obligación de las entidades territoriales, para el presente caso del departamento de Bolívar, de incrementar en pesos constantes los aportes a las universidades estatales u oficiales, obligación con la cual ha venido incumpliendo según se deduce del certificado de apropiaciones presupuestales que aparece a folio 39 del expediente, según el cual, los aportes han sido los siguientes:

1994$ 1.000.000.000
19951.000.000.000
1996500.000.000
19971.200.000.000
19981.000.000.000
199922.334.000
Para un total de $ 4.222.344.000.

En las anteriores condiciones, es fácil observar cómo, las transferencias, en lugar de incrementarse han venido decreciendo, razón por la cual considera la Sala necesario, ordenar al departamento de Bolívar que a partir de la fecha, dé cumplimiento a la obligación señalada en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, efectuando un incremento en pesos constantes respecto de los aportes que deba hacerle a la Universidad de Cartagena.

Como lo precisó esta corporación en la sentencia antes mencionada, el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, no es una norma ordenadora de gasto, sino que en ella se fijan los criterios que deben tener en cuenta las entidades territoriales, al efectuar las respectivas apropiaciones para las universidades estatales y oficiales y por tal razón, el cumplimiento ordenado sólo comprenderá la orden para que la entidad tenga en cuenta para las siguientes vigencias fiscales, dichos lineamientos de tal forma que los aportes signifiquen siempre un incremento en pesos constantes.

Considera también la Sala oportuno transcribir el siguiente aparte de la sentencia a que antes se hizo referencia:

3.La educación pública superior y el gasto público social.

3.1. El marco constitucional y legal.

El artículo 350 de la Carta Política ordena que la ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza. Que excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, “el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”. Esta norma es precisada por el artículo 366 constitucional la cual prescribe que constituye objetivo fundamental del Estado la solución de necesidades insatisfechas de educación, entre otras, y que para tales efectos, reitera la Carta, “en los planes y presupuestos de la Nación de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (lo destacado es propio).

Por su parte el artículo 67 de la Carta ordena que el Estado participará en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley.

En desarrollo de los preceptos constitucionales se expidió la Ley 30 de 1992 “Por el cual se organiza el servicio público de la educación superior”. En su artículo 2º define que la educación superior es un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado.

El capítulo V de la referida ley que titula “del régimen financiero”, establece en su artículo 84:

“El gasto público de la educación hace parte del gasto público social de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 350 y 366 de la Constitución Política de Colombia”.

En cuanto a la suma que dice la universidad le adeuda el departamento por concepto de transferencias no efectuadas, comparte la Sala la apreciación del tribunal según la cual no es procedente impartir tal orden por medio de una acción de cumplimiento, máxime cuando el departamento manifiesta estar a paz y salvo por concepto de aportes hasta el año de 1997, presentándose con esta afirmación una verdadera controversia jurídica que se sale de la órbita de esta acción.

Por las razones que anteceden, se confirmará la providencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la providencia de 26 de noviembre de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por el señor Bernardo Ramírez del Valle, por medio de la cual se accedió parcialmente a la solicitud del actor.

Cópiese y notifíquese.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 10 de febrero del año 2000.

Magistrados: Javier Díaz Bueno—Silvio Escudero Castro—Carlos A. Orjuela Góngora.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

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