Sentencia ACU-1133 de febrero 10 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO 

Sala de lo Contencioso Administrativo

Sección Tercera

Ref. Exp. ACU-1133, feb. 10/2000

C.P. Ricardo Hoyos Duque

Actor: Gerardo Carreño Díaz

Conoce la Sala de la impugnación presentada por el accionante en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander el día 21 de noviembre de 1999, mediante la cual se resolvió:

“1. CONCÉDASE (sic) la tutela instaurada por Gerardo Carreño Díaz contra el Fondo Territorial de Pensiones de Santander en aras a proteger el derecho fundamental de petición (C.P., art. 23), por las razones consignadas en la parte motiva de este proveído.

2. ORDÉNASE al director del Fondo Territorial de Pensiones de Santander que en el término máximo e improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, si ya no lo hubiere hecho, profiera el acto administrativo que resuelva de fondo la petición de reconocimiento y pago del reajuste pensional y reliquidación de la mesada correspondiente, elevada en escritos de junio 17 de 1997, 21 de agosto y 19 de noviembre de 1998, 4 y 28 de enero, 24 de febrero y 16 de septiembre de 1999.

3. DENIÉGANSE las demás pretensiones, por lo expuesto en la parte motiva”.

Antecedentes

1. La petición

El señor Gerardo Carreño Díaz, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución Política solicitó que se ordenara al gobernador de Santander en su calidad de representante legal del Fondo de Pensiones Territorial de Santander pagarle la suma de $ 2.542.236,77 por concepto de retroactivo de la pensión de invalidez, hasta el mes de agosto de 1999; además, el incremento de la pensión conforme al aumento del salario reconocido a los trabajadores del departamento para 1997, la actualización y pago puntual de su mesada pensional y la indexación de dichas sumas desde el momento en que se hicieron exigibles hasta que se realice el pago.

2. Los hechos.

El actor laboró en la gobernación del departamento de Santander desde el día 26 de abril de 1983 hasta el 30 de septiembre de 1997, en distintos cargos. El Fondo de Pensiones Territorial de Santander mediante Resolución del 8 de septiembre de 1997 le concedió una pensión de invalidez de origen común. Al momento de realizarse la liquidación de la pensión no se tuvo en cuenta el incremento salarial del 21% reconocido a los trabajadores del departamento para 1997. El gobernador se ha negado a reliquidarle la pensión argumentando que se carece de presupuesto.

3. El requerimiento a la entidad.

Para dar cumplimiento al requisito de procedibilidad previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, el accionante aportó copia de varias solicitudes dirigidas a la autoridad demandada.

4.La decisión de primera instancia.

Mediante auto del 12 de octubre de 1999, el tribunal decidió darle a la solicitud el trámite correspondiente a la acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, por cuanto que en el caso concreto se pretende el restablecimiento de un derecho fundamental y esta acción difiere de las presentadas con anterioridad por el mismo actor.

El tribunal concedió la tutela al derecho de petición por considerar que como “no aparece dentro de los documentos allegados al expediente prueba que demuestre el efectivo cumplimiento del precepto citado por parte del Fondo Territorial de Pensiones de Santander, pues a pesar de que cada una de las peticiones ha generado una respuesta, de las cuales en dos se ha llegado a admitir que le asiste razón al accionante al reclamar el reajuste de la pensión, efectuando un proyecto de liquidación (...), lo cierto es que al petente no le ha sido resuelto de fondo el pedimento que ha venido incoando desde junio de 1997, bien sea reconociendo o denegando el derecho pretendido”.

Advierte al accionante que en caso de que la decisión le sea desfavorable puede acudir ante esta misma jurisdicción en acción de nulidad y restablecimiento del derecho y de ser positiva la respuesta, cuenta con la vía ejecutiva laboral ante la jurisdicción ordinaria.

5. La impugnación.

Las razones de inconformidad con el fallo presentadas por el apoderado de la demandante se refieren a su crítica situación económica que vulnera no sólo sus derechos fundamentales sino los de su núcleo familiar y a la procedencia de la acción de tutela frente a su pretensión de que se ordene el pago completo de su pensión y de los reajustes de las mesadas anteriores, así como la indexación de dichas sumas.

Consideraciones de la Sala

I. El 17 de junio de 1997, el actor solicitó al gobernador del departamento de Santander un aumento salarial equivalente al índice de variación de precios al consumidor para ese año, mientras se celebraba el acuerdo entre el departamento y el sindicato de trabajadores del mismo o un laudo arbitral, con el fin de que se le diera el mismo tratamiento que recibieron los trabajadores oficiales que salieron pensionados en el año de 1997 (fl. 16).

A la petición se respondió que el aumento solicitado sólo era aplicable a los pensionados, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y no a los trabajadores quienes serían beneficiados con el aumento que definiera el tribunal de arbitramento, dado que no hubo acuerdo en este aspecto entre el sindicado y la gobernación del departamento, el cual se pagaría en forma retroactiva a partir del primero de enero de ese año (fl. 17).

Mediante Resolución J-000225 del 8 de septiembre de 1997, el Fondo de Pensiones Territoriales de Santander le concedió al señor Gerardo Carreño Díaz una pensión de jubilación por invalidez por valor de $ 224.169,23, “efectiva a partir del día 1º de octubre de 1997 o cuando acredite la desvinculación del cargo oficial que actualmente desempeña” (fl. 1-5).

El 21 de agosto de 1998 el actor le solicitó al gobernador de Santander que reliquidara su pensión teniendo en cuenta el aumento salarial correspondiente al año de 1997, además de otros factores establecidos en la convención colectiva del trabajo (fl. 18).

El 10 de noviembre de 1998 la asesora del fondo de pensiones del departamento en respuesta a la solicitud afirmó que

“Mediante oficio de octubre 9 de 1997 el anterior señor gobernador de Santander Dr. Mario Camacho Prada ordenó las reliquidaciones de los obreros del departamento, teniendo en cuenta la totalidad de los factores convencionales... reliquidación que será cancelada con cargo al presupuesto vigente.

La liquidación de la pensión por invalidez reconocida por el fondo de pensiones territorial de Santander ...se efectuó teniendo en cuenta los certificados de tiempo de servicios emitidos por la tesorería de departamento a febrero 30 de 1997, fecha en la cual aún no se había decretado el aumento salarial para los empleados oficiales, en este caso el 21% reclamado por usted...

El fondo... reliquidó su pensión por invalidez... por la suma de trescientos cincuenta y cuatro mil novecientos quince pesos con 26/100, $ 354.915,26 con retroactividad a la fecha de retiro, con un acumulado de un millón cuatrocientos tres mil setenta y dos pesos con 8/100, $ 1.403.072,08 a noviembre de 1998, dineros que serán cancelados a usted... inmediatamente se cuente con la disponibilidad presupuestal y de recursos, previa notificación de resolución” (fls. 20-21).

En nueva respuesta dada al accionante el 29 de enero de 1999 la asesora del fondo de pensiones especifica que en la reliquidación de la pensión antes referida, se tuvieron en cuenta no sólo el reajuste pensional del 21% correspondiente al año 1997 sino también otros factores salariales establecidos en la convención colectiva de trabajo. El total de la pensión para cada año fue reliquidada así: $ 301.593,53 para 1997; $ 354.915,26 para 1998 y $ 414.186,10 para 1999.

La liquidación fue detallada, pero se advirtió al beneficiario que dichas sumas serían canceladas cuando se contara con los recursos, “previa notificación de la resolución que reconoce la reliquidación”, dado que el departamento “viene afrontando una crisis presupuestal, lo que dificulta su pago en forma inmediata” (fls. 27-30).

En este orden de ideas queda claro que la entidad reconoce el derecho al reajuste pensional reclamado por el accionante y la cuantía del mismo, de acuerdo con las respuestas que le ha dado a sus peticiones, aunque afirma que “hasta tanto no se disponga de los recursos necesarios para cancelar el pasivo relacionado con reajustes pensionales no es posible emitir el respectivo acto administrativo que ordene dicho pago”. El mayor valor de su pensión no le ha sido cancelado con el argumento de que no se cuenta con los recursos económicos correspondientes. Sobre el pago de intereses de mora e indexación de las sumas liquidadas reclamadas por el actor en peticiones posteriores se le respondió que “éstos no son procedentes por cuanto en ningún momento se ha configurado la mora pensional sino un pago deficitario de las mesadas” (fl. 53).

El tribunal consideró que en el caso concreto se había vulnerado el derecho de petición del actor y ordenó a la autoridad demandada proferir en el término de 48 horas acto administrativo mediante el cual se resolviera de fondo la petición del actor.

En acatamiento de dicha orden, el secretario general del Fondo de Pensiones Territorial de Santander dictó la Resolución 8772 de 27 de octubre de 1999, mediante la cual se reliquidó la pensión mensual vitalicia de jubilación por invalidez reconocida al accionante a partir del 1º de octubre de 1997 (fls. 93-97). Los valores liquidados son idénticos a los señalados en las respuestas emitidas por la entidad ya referidas. Sin embargo, en el artículo 4º del acto administrativo se dispuso que “el valor de la presente mesada pensional y el respectivo retroactivo a que tiene derecho desde la fecha de retiro, será pagado por el Fondo de Pensiones Territorial de Santander cuando se cuente con la respectiva disponibilidad presupuestal para cancelar dicha obligación”.

Queda claro entonces que a pesar de la protección ordenada por el juez de tutela y el acatamiento de la orden proferida la situación del actor sigue siendo la misma, pues antes de la expedición de la Resolución 8772 de 1999 la entidad había reconocido el derecho al reajuste pensional reclamado por el actor y su cuantía, pero no había procedido a su pago argumentando la misma carencia de recursos. Por lo tanto, la protección brindada al actor en la acción de tutela no fue suficiente.

Il. En consecuencia, es necesario determinar si a través de esta acción se puede ordenar el pago del reajuste pensional reconocido por la entidad.

Los derechos al pago oportuno y al reajuste periódico de las mesadas pensionales están expresamente establecidos en el artículo 53 de la Constitución. Esta garantía guarda estrecha relación con la protección especial que la misma Carta brinda a algunos sectores que conforman la población más vulnerable, dentro de los cuales se encuentra la tercera edad (art. 46) y aquellos que por su condición física se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta (arts. 47 y 13) como es el caso del accionante dado su estado de invalidez reconocido por la misma demandada.

Para tal efecto el Estado “está en la obligación de adelantar las gestiones y adoptar los mecanismos que hagan efectivo el derecho ...para lo cual debe proveer en los respectivos presupuestos del orden nacional, departamental, distrital y municipal las partidas necesarias para atender de manera cumplida y satisfactoria su obligación constitucional”(1).

(1) Sentencia de la Corte Constitucional T-147 de 1995.

En consecuencia, no basta el simple reconocimiento de la pensión sin su pago efectivo ni del reajuste de la misma para considerar satisfecho el derecho fundamental. Así lo ha considerado la jurisprudencia de la Corte Constitucional:

“... el simple reconocimiento de las pensiones no implica que el derecho haya sido satisfecho en debida forma. Para ello es indispensable en aras de darle eficacia material, que efectivamente al pensionado se le cancelen cumplidamente las mesadas futuras y atrasadas, y que se le reconozca en aquellos casos que así se solicite, obviamente si se dan los presupuestos legales, la reliquidación o reajuste de la pensión a que tiene derecho. Obligación que debe hacerse efectiva dentro de los términos legales previstos para ello, en aras a no afectar ni desmejorar los derechos ni la calidad de vida de los pensionados”(2).

(2) T-181 de 1993.

En el caso concreto, la entidad reliquidó la pensión del accionante pero le sigue cancelando el valor de la liquidación inicial, es decir, le está pagando parcialmente su derecho, con lo cual se desmejora su calidad de vida, máxime si se tiene en consideración el valor de la prestación.

En consecuencia, se ordenará al director del Fondo de Prestaciones Sociales de Santander que en adelante le pague al accionante el valor de su pensión, de acuerdo con el incremento que legalmente le corresponda.

En cuando a las sumas dejadas de percibir en sus mesadas anteriores se ordenará al mismo funcionario que proceda a su pago en el término de dos meses.

No desconoce la Sala la situación financiera por la que atraviesan las entidades territoriales. No obstante, “la iliquidez de las instituciones demandadas no es razón suficiente para eludir el pago de las mesadas correspondientes”(3). Así lo ha definido la Corte Constitucional:

(3) Sentencia de la Corte Constitucional T-1006 de 1999.

“En el caso concreto, se observa que el juez de tutela denegó la protección requerida, en consideración a la grave crisis económica que atraviesa la institución demandada. Esta Sala no comparte la posición del juez de instancia, ya que en varias oportunidades(4) la corporación ha señalado que la iliquidez de las instituciones demandadas no es razón suficiente para eludir el pago de las mesadas correspondientes. La jurisprudencia de la Corte ha precisado que inclusive las circunstancias concordatarias no constituyen óbice para el pago de las mesadas, por cuanto es clara la prevalencia de los créditos laborales respecto de cualquier otra acreencia(5). Todo lo anterior se justifica, porque el derecho a la seguridad social y al pago de la pensión, constituyen derechos de aplicación inmediata cuando se trata de suplir el mínimo vital(6) de las personas de la tercera edad, para quienes la pensión constituye su única fuente de ingreso y les permite llevar una vida en condiciones dignas y justas”(7).

(4) Sentencias T-008 y T-020 de 1999.

(5) Cfr. Sentencias T-323 de 1996 y T-124, T-299 y T-271 de 1997.

(6) Cfr. T-299 de 1997, T-031, T-070, T-072, T-242 y T-297 de 1998.

(7) Sentencia T-106 de 1999.

En este orden de ideas, es necesario tomar una decisión que consulte de una parte el derecho fundamental del actor a obtener su pensión completa y de otra la situación financiera de la entidad. Por lo tanto, se fija un término razonable al departamento para el pago de los reajustes debidos y evitar que de esta manera se torne indefinida la situación planteada.

Sobre el cobro de intereses moratorios e indexación de las sumas liquidadas, considera la Sala que en este caso el actor puede acudir a la acción ordinaria, pues las facultades del juez de tutela se contraen a velar por que se satisfagan las condiciones mínimas para la subsistencia inmediata del peticionario, tal como en casos similares lo ha indicado la Corte Constitucional:

“Por último, cabe advertir que el actor adicionó su solicitud en cuanto al amparo de su derecho en el sentido de que se tuviera en cuenta el aspecto de la indexación de la pensión que le corresponda; empero la Sala se abstiene de pronunciarse sobre esta materia, pues considera que ella pertenece al ámbito de competencia de los jueces de instancia, según lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia de la Corte y es ante aquellos donde se debe formular la demanda pertinente”(8).

(8) T-463 de 1995.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 21 de noviembre de 1999, la cual quedará así:

1. CONCÉDESE la acción de tutela instaurada por el señor Gerardo Carreño Díaz contra el Fondo Territorial de Pensiones de Santander, en relación con los derechos fundamentales de petición y seguridad social.

2. ORDÉNASE al director del Fondo Territorial de Pensiones de Santander que en el término máximo e improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, si ya no lo hubiere hecho, profiera el acto administrativo que resuelva de fondo la petición de reconocimiento y pago del reajuste pensional y reliquidación de la mesada correspondiente, elevada en escritos de junio 17 de 1997, 21 de agosto y 19 de noviembre de 1998, 4 y 28 de enero, 24 de febrero y 16 de septiembre de 1999.

3. ORDÉNASE al director del Fondo Territorial de Pensiones de Santander que a partir del próximo pago le cancele al señor Gerardo Carreño Díaz el valor total de su pensión de invalidez, teniendo en cuenta los reajustes que por ley le correspondan.

4. ORDÉNASE al director del Fondo Territorial de Pensiones de Santander que dentro del término de cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de este proveído inicie las acciones tendientes a obtener los recursos para pagar a la accionante los reajustes pensionales adeudados, cuyo pago efectivo no podrá exceder del término de dos meses contados a partir de la fecha de notificación de esta providencia.

5. REMÍTASE este expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

6. ENVÍESE copia de esta providencia al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

Magistrados: Martha Elena Giraldo Gómez—Jesús María Carillo B.—Alier Hernández Enríquez—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.

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