Sentencia ACU-1153 de febrero 17 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref.: Expediente ACU-1153, feb. 17/2000

C.P. Carlos A. Orjuela Góngora

Acción de cumplimiento.

Actor: Ernesto Perafán Echeverri

Decide la Sala la impugnación formulada contra la providencia del 23 de agosto de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual ordenó al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana “Inurbe” en el término de tres (3) meses, realizar los trámites y tomar “las decisiones correspondientes destinadas a calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la Ley 3ª de 1991 a los hogares ubicados en las zonas declaradas de calamidad pública del municipio de Caldono, Cauca”, entre otras cosas.

El escrito de cumplimiento

El señor Ernesto Perafán Echeverri, en su calidad de Personero Municipal de Caldono (Cauca) instauró acción de cumplimiento contra el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana “Inurbe” para efectos de lograr el cumplimiento a lo dispuesto por el literal e) artículo 1º de la Ley 46 de 1988; y los artículos 1º y 2º del Decreto 4 de 1993 (fl. 1).

Como hechos que sustentan el anterior petitum, se aducen los siguientes:

“Teniendo en cuenta la ocurrencia, de un sismo de magnitud 6.4 en la escala de Ritcher, el 6 de junio de 1994 cuyo epicentro fue el municipio de Páez en el Departamento del Cauca, que afectó gravemente la zona, generando deslizamientos, avalanchas y desbordamientos de los ríos: Páez, Negro, Narváez, Moras, Ullucos, Sambola, ocasionando grandes pérdidas humanas y materiales en la reglón el Gobierno Nacional mediante el Decreto 2108 de septiembre 6 de 1994, declaró la existencia de una situación de desastre de carácter Nacional en los municipios de Caldono, Inza, Jambalo, Toribio, Caloto, Totoro, Silvia, Páez y Santander de Quilichao en el Cauca y los municipios de la Plata, Paicol, Yanguará, Iguará, Tesalia y Natagá en el Huila y ordenó a la corporación Nasa Kiwe la elaboración de un plan de acción específico para el manejo de la situación de desastre, conjuntamente con Ia Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno que seria de obligatorio cumplimiento para las entidades públicas de los niveles nacionaI, regional y local, y las entidades privadas que deban contribuir en su ejecución, en los términos del decreto.

En búsqueda del otorgamiento del subsidio familiar de vivienda aplicable al mejoramiento o reconstrucción de soluciones de vivienda de interés social en razón de desastres o catástrofes ocasionados por fenómenos naturales, la Alcaldía Municipal de Caldono, presentó para tales efectos los planes asociativos de vivienda, Pescador II, la Campiña, Cabuyal I y Siberia II.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 del Acuerdo 47 de 1995, el director regional Cauca del Inurbe declaró elegibles los planes asociativos de vivienda, Siberia II, Pescador II, Cabuyal I y la Campiña a través de los siguientes actos:

Resolución 0390 de 1996, el plan asociativo de vivienda de Pescador II, presentado por la Alcaldía Municipal de Caldono a ejecutarse en Caldono Cauca, el cual consta de 58 habilitaciones y mejoramiento reconstrucción, cuyo valor oscila entre $ 1.599.327 y $ 2.865.904 mt. con una duración prevista para ejecución de seis meses. “PAR.—En todo caso la vigencia de la elegibilidad del citado plan será máximo de 18 meses contados a partir de la fecha de asignación del subsidio”.

b) Resolución 516 de 1996, se resolvió declarar elegible el Plan Asociativo de Vivienda “La Campiña” presentado por la Alcaldía Municipal de Caldono, el cual consta de 13 habilitaciones mejoramientos reconstrucción cuyo valor total por solución es de $ 2.707.231 y 2.800.382 con una duración prevista para su ejecución de 6 meses. “PAR.—En todo caso la vigencia de la elegibilidad del citado plan será máximo de 18 meses contados a partir de la fecha de asignación del subsidio”.

c) Resolución 389 de 1996, que en su parte resolutiva ordena declarar elegible Plan Asociativo de Vivienda Cabuyal I, presentada por la Alcaldía Municipal de Caldono a ejecutarse en la Vereda Cabuyal del Municipio de Caldono, el cual consta de 31 habilitaciones y mejoramiento reconstrucción, cuyo valor total por solución oscila entre $ 1.667.822 y $ 2.864.598 m., con una duración prevista para su ejecución de 6 meses.

En todo caso la vigencia de la elegibilidad del citado plan será máximo de 18 meses contados a partir de la fecha de asignación del subsidio.

d) Resolución 373 de septiembre de 1996, mediante la cual se declaró elegible el proyecto de vivienda de Siberia II, a ejecutarse en el Corregimiento de Siberia-Caldono Cauca, y consta de habilitaciones y mejoramiento —reconstrucción, cuyo valor por solución es de $ 2.542.022 y de $ 2.922.236.

Se estableció igualmente que la vigencia de la elegibilidad del citado plan fuera como máximo de 18 meses contados a partir de la fecha de la asignación de subsidio y ordenó su inclusión en la relación de planes o programas asociativos elegibles para la asignación excepcional del subsidio familiar.

En los mencionados actos administrativos la entidad demandada señaló un término máximo de 18 meses para la ejecución de los mencionados planes de vivienda, contados a partir de la fecha de asignación del subsidio familiar de vivienda, hecho que hasta la fecha no se ha producido, habiendo transcurrido más de cuatro años desde la declaratoria de la existencia de la situación de desastre de carácter nacional”.

Plantea, en consecuencia, la siguiente petición:

“Que el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, le dé cumplimiento al artículo 1º del Decreto 4 de 1993, para que en el término de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria de la providencia, realice los trámites y tome las decisiones pertinentes destinadas a calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata La Ley 3 de 1991 a los damnificados de los planes asociativos de vivienda emergencia Siberia II, Pescador II, la Campiña y Cabuyal I del municipio de Caldono de acuerdo con las reglamentaciones jurídicas sobre la materia y para la plena realización de los fines previstos en los actos administrativos cuyo cumplimiento se ha demandado.

Se ordene al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, reajustar los valores asignados a los proyectos de vivienda de interés social Siberia II, Pescador II, Cabuyal I y La Campiña I, a valores constantes el valor de los subsidios se ha hecho cada vez menos útil y no se ajusta a las necesidades de las personas damnificadas por el sismo; teniendo en cuenta los fenómenos de la devaluación y la inflación”.

La providencia impugnada

El Tribunal Administrativo del Cauca acogió las pretensiones formuladas, declarando procedente la acción de cumplimiento y en lo pertinente razonó así:

7.El caso planteado.

Antes de referirnos al caso planteado en el libelo es preciso hacer algunas precisiones que tienen que ver con los planteamientos de la contestación de la demanda por el Inurbe.

Cuando un juez de la República en materia contenciosa produce un fallo en contra de la administración lo hace precisamente porque conforme al artículo 116 de la Constitución Política es función de los jueces y magistrados administrar justicia; y sobre esas bases cuando se presentan intereses en conflicto entre los particulares y el Estado es de la esencia de sus funciones dirimirlos, sin que por tal razón pueda entenderse que se inmiscuye en las competencias administrativas.

Si nos remitimos a la función de la jurisdicción administrativa, en materia de la acción de cumplimiento, la competencia para exigir el acatamiento de una ley o un acto administrativo, es de rango constitucional y le permite a esta jurisdicción exigir el cumplimiento a la autoridad administrativa que se sustraiga a su obligación o demore su ejecución (art. 87), por ello resultan sin fundamento las apreciaciones que hace el Inurbe al contestar el libelo; pues cuando se dicta una sentencia, no se coadministra; simplemente se exige el cumplimiento de un mandato legal a la administración que como en este caso (la misma entidad así lo acepta), cumple con el precepto, por obedecer la orden del juez, más no porque ese es un deber legal que le impone el cargo que detenta; máxime cuando se trata de conjurar una emergencia como la que viven quienes lo pierden todo en una catástrofe de las magnitudes del desbordamiento del río Páez.

Dicho de otra manera, si la entidad cumple con sus obligaciones y hace ingentes esfuerzos como los que debió efectuar para cumplir con lo ordenado en los fallos judiciales que enuncia, para hacer efectivas las normas generadoras de derechos de los administrados, sobra la intervención del juez contencioso.

Se tiene en el caso de autos, que se dan las mismas circunstancias que en el que motivó el pronunciamiento del H. Consejo de Estado y de este tribunal en providencia del 8 de junio de 1999 exp. 1999056700. Actor: Édgar Medina. Magistrada Ponente: Dra. Hilda Calvache Rojas; de allí que se tomen los mismos planteamientos para resolver el presente caso.

Algunos habitantes del municipio de Caldono fueron afectados en sus vidas y en sus bienes por el desastre natural ocasionado con el sismo del 6 de junio de 1994 que tuvo como epicentro Páez - Belalcázar. Con ocasión de tal insuceso, entre otras zonas el municipio enunciado fue declarado zona de desastre.

Con motivo de las gravísimas circunstancias que rodearon el mencionado sismo, la Alcaldía Municipal de Caldono presentó planes asociativos de vivienda a fin de superar la emergencia vivida; para cuyo efecto, presentó dichos planes a la dirección de Inurbe - regional Cauca entidad que a su turno procedió a expedir los respectivos octos administrativos que declararon elegibles los planes presentados y que han sido determinados en otro aparte de esta providencia.

Desde la expedición de los mencionados actos administrativos (septiembre y noviembre de 1996 ver folios 8 al 16) y hasta la fecha han transcurrido dos años y nueve meses para los primeros actos administrativos, sin que se haya adoptado medida alguna tendiente a atender tan prioritarias necesidades de vivienda, de naturaleza excepcional.

Por estas razones el tribunal en la sentencia enunciada dijo lo siguiente: “no existe duda para la Sala, que la interpretación dada por la máxima corporación administrativa se ajusta a la realidad social existente e interpreta las normas haciéndolas operantes y eficaces, pues no tendría ningún sentido que existiera una regulación precisa sobre las medidas a adoptar en casos excepcionales de desastres que afectan un conglomerado social y que las autoridades asumieran que se ha cumplido con el objetivo normativo y los principios constitucionales que rigen el Estado colombiano, con la expedición de normas y su materialización en actos administrativos sin ningún compromiso o eficacia, razón por la cual el tribunal accederá a las pretensiones de la demanda”.

Así mismo el a quo adicionó el fallo antes citado en la siguiente forma:

“Bajo la previsión normativa transcrita habrá de adicionarse la sentencia, pronunciándose la Sala frente al aspecto omitido, que impone tener en cuenta que en razón de que se trata de apropiaciones presupuestales tendientes a otorgar el subsidio familiar de vivienda para el mejoramiento o reconstrucción de soluciones de vivienda de interés social, previamente tales gastos han sido presupuestados, sin que sean susceptibles de modificación.

En efecto, por expresa disposición constitucional se prohíbe hacer gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, las asambleas o los consejos, —artículo 345 de la Constitución Nacional, por tanto incrementar los valores establecidos, con fundamento en los índices de inflación o por devaluación de la moneda, implica modificar las apropiaciones presupuestales, destinadas a tal fin, circunstancia que además afectaría los otros proyectos que esté realizando el Inurbe, contraviniendo la prohibición conforme a la cual no es permitido comprometer dineros que no se hallen previstos previamente por la autoridad competente, circunstancia diferente es que se deriven acciones, ya se de orden disciplinario o pecuniario contra las entidades o personas que omitieron el cumplimiento de su deber, situación que no es controvertible a través de la acción propuesta, en consecuencia habrá de negarse la petición formulada por el accionante”.

La impugnación

La entidad demandada en escrito visible de folios 101 a 109, sustenta su inconformidad en dos “argumentos centrales” a saber: 1. “La correlación que debe existir entre la planeación y el presupuesto como funciones económicas del Estado, que se vería afectada con una decisión judicial que ordene a una entidad estatal erogar gastos no presupuestados como en el presente caso”; que por norma constitucional se “establece que las ramas del poder público y los órganos que las integran son autónomas e independientes para el cumplimiento de sus fines estatales pero deben colaborarse armónicamente. Un fallo en contra de las decisiones de planeación y normas presupuestales necesariamente conduce a la injerencia inadecuada de una rama en otra, máxime que existe la prohibición consagrada en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997”. Y 2. Por cuanto “en este caso se configura la excepción del parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, lo que significa que no puede una sentencia judicial con fundamento en una acción de cumplimiento establecer una erogación de un gasto no presupuestado, reforzando el argumento con el hecho de que la normatividad que regula el subsidio expresa que la declaratoria de elegibilidad no da derecho a la asignación sino que esta se encuentra supeditada a la disponibilidad de recursos para el efecto”.

Consideraciones

Conforme a lo anterior, se colige que el problema jurídico a resolver se limita a determinar si el a quo al ordenar cumplir con lo dispuesto por la Ley 3ª de 1991, se extralimitó en sus competencias, invadiendo la órbita de la entidad administrativa accionada, y si se configuró la improcedencia de la acción de cumplimiento, consistente en la prohibición de ordenar el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

La Sala resolverá a los argumentos planteados en la siguiente forma:

1. De la normatividad para la atención y prevención de desastres naturales, para el caso concreto,

Esta corporación, en sentencia citada por el a quo, determinó cómo el Estado definió, organizó y decidió otorgar precisiones a los desastres ocasionados por la fuera de la naturaleza. Así:

“(...) 2.1. La Ley 46 de 1988 “por la cual se crea y organiza el sistema nacional para la prevención y atención de desastres, se otorga facultades extraordinarias al Presidente de la República, y se dictan otras disposiciones”, prescribe en su artículo 1º que serán objetivos de dicho sistema los siguientes:

“a) Definir las responsabilidades y funciones de todos los organismos y entidades públicas, privadas y comunitarias, en las fases de prevención, manejo, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre.

b) Integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención de las situaciones de desastre.

c) Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos, económicos que sean indispensables para la prevención y atención de las situaciones desastre” (subraya y destaca la Sala).

2.2. El Presidente de la República, invocando el ejercicio de facultades constitucionales y legales y en especial las conferidas por la ley precitada, expidió el Decreto 919 de 1989 “por el cual se organiza el sistema nacional de prevención y atención de desastres y se dictan otras disposiciones”.

El artículo 18 del referido decreto definió el desastre como el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada, causadas por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de otras entidades de carácter humanitario o de servicio social. Esta definición corresponde exactamente a lo prescrito por el artículo 2º de la Ley 46 de 1988.

El capítulo III del Decreto 919 de 1989 que regula sobre las “situaciones de calamidad pública”, prescribe en su artículo 48 que todas las situaciones que no revistan las características de gravedad de que trata el artículo 18 del decreto, antes mencionado, producidas por las mismas causas allí señaladas, “se considerarán como situaciones de calamidad pública, cuya ocurrencia será declarada por la oficina nacional de atención de desastres mediante acto administrativo en el cual se determinará si su carácter es nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital o municipal”.

A su vez, el artículo 49 del mismo Decreto 919 de 1989 establece que declarada una situación de calamidad, se aplicarán, en cuanto sean compatibles, las disposiciones previstas en los artículos 20, 21 y 22 sobre plan de acción específico, dirección, coordinación y control y participación de entidades públicas y privadas durante la situación de calamidad.

El artículo 20 antes referido establece que el plan de acción específico para el manejo de la situación de desastre declarada “será de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o privadas que deban contribuir a su ejecución, en los términos señalados en el decreto de declaratoria, o en los que lo modifiquen”.

2.3. El Presidente de la República expidió el Decreto 4 de 1993 “por la cual (sic) se reglamenta parcialmente la Ley 3ª de 1991”, en cuyo artículo 1º dispone:

“No obstante cualquier otro factor, el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, será la entidad competente para calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la Ley 3ª de 1991, a hogares ubicados en zonas declaradas de desastre o de calidad pública de acuerdo con lo previsto en el Decreto 919 de 1989 y sus reglamentaciones, las normas que lo modifiquen, adiciones o reemplacen”.

A su vez el artículo 2º del mismo decreto prescribe:

“En cumplimiento de lo previsto en el literal g) del artículo 64 del Decreto 919 de 1989, la junta directiva del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, adoptará las reglamentaciones necesarias a fin de dar prelación a los programas y postulaciones correspondientes a hogares ubicados en zonas declaradas de desastre o de calamidad pública de acuerdo con lo previsto en el Decreto 919 de 1989 y sus reglamentaciones, las normas que lo modifiquen, adicionen o reemplacen” (se subraya).

2.4. La junta directiva del Inurbe expidió el Acuerdo 32 de 1994 “por el cual se dictan disposiciones sobre el otorgamiento y administración del subsidio familiar de vivienda, aplicables a hogares ubicados en zonas de desastre o calamidad pública y asentamientos humanos localizados en zonas de riesgo”. El artículo 5º, literal a) del acuerdo estableció el procedimiento para la asignación del subsidio para los programas de atención de desastres o calamidad pública en lo términos siguientes:

“Para las postulaciones presentadas en los programas de atención de desastres o calamidad pública y para los programas de asentamientos humanos localizados en zonas de riesgo que son objeto de reubicación, el Inurbe efectuará la asignación de manera prioritaria, sin tener en cuenta la calificación de los mismos, de conformidad con los recursos disponibles y con la demanda de programas declarados elegibles, informando posteriormente a la junta directiva” (se destaca)(1).

(1) Sentencia dictada dentro de la acción de cumplimiento Nº ACU-589. Sección Tercera. C.P. Dr. Juan de Dios Montes.

2. Carácter prioritario para la atención de vivienda de los hogares víctimas de desastres naturales.

Como se colige del numeral anterior, frente a situaciones de naturaleza imprevisible como lo son desastres naturales, el legislador, como debe ser, creó unos mecanismos especiales para atender esta clase de situaciones, tales como el “manejo oportuno y eficiente”(2) de los recursos económicos. Manejo del cual no se encuentra excluida la adjudicación de subsidios para las personas que perdieron sus viviendas.

(2) Artículo 1º de la Ley 46 de 1988.

Ahora bien, el municipio de Caldono, como consta en el expediente, sufrió graves consecuencias a causa del terremoto ocurrido el 6 de junio de 1994; fue calificado el estado de desastre mediante el Decreto 2108 de 1994 (fl. 8); el Inurbe, previa recomendación de la dirección nacional de atención y desastres (calificó como prioritaria la reconstrucción de viviendas de los damnificados), profirió cuatro actos administrativos mediante los cuales declaró elegibles los planes de mejoramiento de vivienda presentados por la alcaldía de dicho municipio en beneficio de los habitantes que resultaron damnificados por el sismo.

En el mismo sentido cabe destacar que no obstante la ocurrencia del sismo, su declaratoria, el haber sido elegibles Ios planes de mejoramiento, la administración accionada se fijó un plazo para la ejecución de cada plan designado como elegible de subsidios, de dieciocho (18) meses (fls. 10, 13, 16 y 20), contados a partir de la fecha de asignación del subsidio familiar de vivienda.

Pero resulta que como lo indicó el demandante han transcurrido más de cuatro años desde la declaratoria del estado de calamidad pública, y poco más de tres años desde que la administración se fijara el plazo aludido y las víctimas del fenómeno natural no se han beneficiado de los programas de atención de desastres.

En otras palabras, la administración accionada asumió un compromiso de orden legal, profirió actos administrativos vinculantes y a la fecha no ha cumplido, lo anterior cobra mayor relevancia cuando como ya lo ha dicho esta corporación la elegibilidad del proyecto para la atención de desastres “no se trata de un acto de postulación ordinario que han formulado los actores para aspirar a ser beneficiarios del subsidio familiar de vivienda, sino de una decisión de la propia administración que les ha conferido un tratamiento preferencial en circunstancias excepcionales, es decir, los demandantes son titulares de un derecho reconocido por el ordenamiento jurídico, debido precisamente a su condición de damnificados y, por lo tanto, se encuentran plenamente legitimados para demandar el cumplimiento de las disposiciones legales que los protegen” (3) .

(3) Sentencia. Cit. Pie de pág. Nº 1.

En conclusión, aparece claro el derecho de los ciudadanos del municipio de Caldono para acceder a los subsidios de vivienda y que la entidad accionada debe distribuir la ayuda a dichos habitantes, en cumplimiento de los programas asistenciales para la atención de desastres.

3.De la procedencia de la acción de cumplimiento frente a normas que establezcan gastos.

Es cierto que el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, establece como regla general que la acción de cumplimiento “no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”, la que al ser revisada en su constitucionalidad fue declarada exequible, así:

“La Corte no encuentra que la Constitución impida al legislador encargado de darle desarrollo procesal a la acción de cumplimiento, contemplar algunas restricciones que sean necesarias para tipificarla de manera adecuada de suerte que responda a la concepción que surge de aquélla.

Es evidente que si el requisito constitucional para estimar una acción de cumplimiento se concreta en la omisión de un deber, escapa a esta acción la impugnación de conductas que carezcan de obligatoriedad, máxime en los casos en los cuales la Constitución concede un margen de libertad de acción o atribuye a un órgano una competencia específica de ejecución condicionada.

Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la Constitución Política, no puede hacerse erogación alguna con cargo al tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (C.P., art. 346).

Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos que “inevitablemente” deban efectuarse por la administración, puesto que ese carácter es el de constituir “autorizaciones máximas de gasto”. El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene “la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso.

En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse”, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura”.

Ahora bien, esta corporación en sentencia de fecha enero 25 de 1999, precisó:

“7. El sentido constitucional de la acción de cumplimiento y el alcance del límite legal de la excepción contenida en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997.

La Sala desea subrayar, habida consideración de las características del caso presente, el sentido del artículo 87 de la Constitución Política y, el alcance del límite legal de la acción de cumplimiento, consagrado a manera de excepción, cuando se trata de perseguir el cumplimiento por este medio de protección jurisdiccional, de las normas que establezcan gastos, haciendo suyas las orientaciones expuestas por la Corte Constitucional, cuando se pronunció sobre la constitucionalidad del parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, con el propósito de precisar que, no en todos los casos en que el débito prestacional comporte una erogación de dinero, se configura la excepción del parágrafo en comento, pues de ser este el entendimiento de la norma, se desnaturalizaría el mecanismo constitucional consagrado en el artículo 87 de la Carta Política, si se tiene en cuenta que, las más de las veces, las conductas exigibles de las autoridades públicas, directa o indirectamente, conllevan una erogación.

En efecto, sostuvo la Corte que, en interpretación sistemática de la Constitución, dicha limitación de origen legal, no afecta el núcleo esencial del derecho fundamental, ni aparece irrazonable o desproporcionada.

Y para ello consideró que, dicha restricción aparece adecuada de conformidad con la concepción de la acción de cumplimiento, lo que no es procedente cuando la Constitución le concede a la autoridad “un margen de libertad de acción o atribuye a un órgano una competencia específica de ejecución condicionada”, situación que, en tratándose de leyes de gastos, impide, por los mecanismos constitucionales existentes en dicha materia, la procedencia de la acción de cumplimiento en contra de tales normas.

Se consideró, de la misma manera que, en materia de leyes que establezcan gastos la Constitución diseñó un sistema presupuestal y un orden de competencias y procedimientos, que no aconsejan la intervención del juez del cumplimiento en dicha materia.

Así las cosas y, teniendo presente la orientación mencionada, considera la Sala que, en el caso concreto, no se configuran los presupuestos para la aplicación de la limitación legal, declarada exequible, como podría sugerirlo una consideración aislada de la pretensión de cumplimiento demandada, que apunta a la realización de una “transferencia”, conducta prestacional esta que es diferente a la noción de gasto, presupuesto de la aplicación de la excepción.

Considera la Sala que, si bien es cierto, la Constitución Política prevé el procedimiento constitucional para la apropiación del gasto, sujetándolo al previo decreto del mismo por el órgano competente y que, el contenido de la ley de apropiaciones exige la adecuada sustentación de sus componentes —crédito judicialmente reconocido, gasto decretado, pago de la deuda, o gasto destinado al cumplimiento del plan nacional de desarrollo—, al margen de la relativa libertad de acción —entiéndase poder discrecional del órgano competente en la facción de la ley de apropiaciones y del presupuesto público—, fundamento esencial de la declaratoria de exequibilidad del parágrafo demandado, no menos cierto que, superadas estas etapas y observados los mandatos constitucionales a propósito, la vocación de las normas que desarrollan en la práctica cotidiana las apropiaciones y los presupuestos, en un Estado social de derecho, es, a no dudarlo, el logro concreto de la razón de ser de su establecimiento, esto es, la satisfacción cabal y por sobre todo “la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, dentro de los cuales ocupa lugar privilegiado la materia ambiental, con lo cual en sentir de la Sala, no es de recibo, una interpretación genérica y absoluta, sobre la improcedencia del cumplimiento, ex-artículo 87 de la Constitución Política, de normas que establezcan gastos, si se tiene presente que, agotadas las competencias y discrecionalidades constitucionales en la facción del tema presupuestal, incluida la noción de gasto, dicho presupuesto, ha de ser cumplido mediante su ejecución por variadas autoridades públicas, las cuales pueden desatender normas positivas de carácter material o actos administrativos, concebidos para el cumplimiento y asignación de los recursos públicos.

En otros términos, si la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo, implican un gasto, la limitante legal no es predicable cuando se trata de la ejecución presupuestal como que, no puede el intérprete soslayar que el parágrafo declarado exequible es, cuando lo primero, norma exceptiva y, además, ha de tener presente que el razonamiento y la argumentación expuestas por la Corte, se contraen única y exclusivamente al respeto de las competencias y la aplicación de los principios en materia de facción presupuestal.

Una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto, la vocación natural de éstos, es la de ser efectivamente destinados a la satisfacción de la función social para el cual están concebidos. Esta sola reflexión sugiere, al intérprete, el análisis de la pretensión de cumplimiento en concreto, pues que una vez ordenado, presupuestado y apropiado el gasto, todas las autoridades encargadas de su ejecución, han de cumplirlo y ello, desde la óptica de la norma constitucional contenida en el artículo 87 de la Carta Política, impone su cumplimiento.

De ello se sigue que, en tanto el núcleo esencial del precepto cuyo incumplimiento se predica —contenido prestacional del precepto normativo— imponga una conducta a la autoridad pública destinataria de la norma que establece el gasto, no hay razón constitucional ni legal para excluir, de esta especial forma de control constitucional, el cumplimiento del precepto”(4).

(4) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de enero 25 de 1999. Exp. ACU 552, ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández, actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca “CAR”.

De lo anterior se colige, que de conformidad con la Constitución y la ley, al juez administrativo le está vedado, en principio, a través de una acción de cumplimiento ordenar que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, por cuanto se afectaría el equilibrio presupuestal establecido constitucionalmente (arts. 345 a 355).

Pero sí puede ordenar cumplir una ley o acto administrativo impliquen una erogación presupuestal, pues de suyo y por regla general, todo mandato directa o indirectamente lo implica, pues sostener lo contrario, haría inane la acción constitucional.

En otras palabras, el juez, sin convertirse en ordenador del gasto, puede ordenar el cumplimiento de una norma, cuando la misma aparezca plenamente exigible.

Bajo estas precisiones, y revisado el caso concreto, la Sala, considera que es procedente por cuanto: 1. Tanto de la reglamentación existente para la atención y prevención de desastres y los actos administrativos cuyo cumplimiento se demanda surge un mandato claro y preciso que cumplir, cual es la urgencia en la atención a los damnificados por un desastre natural; 2. “La normatividad que regula el sistema nacional para la prevención y atención de desastres conforma una conducta —débito prestacional— a cargo de las entidades públicas competentes, que conlleva la adopción y ejecución de todas las acciones pertinentes, destinadas a cumplir con los objetivos y finalidades para los cuales fue creado dicho sistema”(5); y 3. “La normatividad que integra el sistema nacional para la prevención y atención de desastres aplicable al caso sub judice, no confiere a la entidad pública demandada un margen de discrecionalidad o libertad de acción en orden a comprometer o no su accionar respecto a la situación de calamidad pública, sino que se encuentra legalmente obligada a actuar positivamente de manera pronta y eficaz”(6).

(5) Sent. Cit. Pie de pág. Nº 1.

(6) Ibídem.

Se insiste la ejecución del gasto público debe ser eficaz en un estado moderno(7). Eficacia que se traduce en el cumplimiento de las normas que impliquen un gasto social, las cuales, tienen un carácter prioritario(8), realizan los fines del Estado y cumplen con las funciones de la demandada.

(7) Restrepo, Juan Camilo, Hacienda Pública, 4ª Edición, Editora Universidad Externado de Colombia, 1998, pág. 39.

(8) Ob. Citada nota anterior, pág. 239.

En el mismo sentido cabe agregar que ante el mandato de orden constitucional y legal de priorizar el gasto social, el juez administrativo ante la inacción de la administración no le queda otro remedio que efectivizarlo mediante acciones como la incoada.

Así las cosas, el fallo recurrido se confirmará, pues lo ordenado por el a quo no está incurso dentro de la causal de improcedencia del parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 y tampoco se invadió la esfera discrecional de la administración para comprometer los recursos asignados; esto último se reitera, por cuanto lo demandado corresponde a un obligación especial respecto de la cual la administración no goza de un mayor margen de decisión.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia dictada el 23 de agosto de 1999 por el Tribunal Administrativo del Cauca, en el trámite de la acción de cumplimiento incoada por el señor Ernesto Perafán Echeverri contra El Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana “Inurbe” que ordenó, en el término de tres (3) meses, realizar los trámites y tomar “las decisiones correspondientes destinadas a calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la Ley 3ª de 1991 a los hogares ubicados en las zonas declaradas de calamidad pública del municipio de Caldono —Cauca—”, entre otras cosas.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y remítase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 17 de febrero de 2000.

Magistrados: Javier Díaz Bueno—Silvio Escudero Castro—Carlos A. Orjuela Góngora.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

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