Sentencia ACU-1319 de junio 15 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Exp. ACU-1319, jun. 15/2000.

M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

Actor: Luis Gabriel Ricardo Álvarez.

Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la providencia de abril 5 de 2000 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en el cual decidió negar la acción de cumplimiento.

Antecedentes

1. La demanda.

El 22 de febrero de 2000, el señor Luis Gabriel Ricardo Álvarez, interpuso acción de cumplimiento.

“para que mediante el trámite señalado en la Ley 393 de 1997 se ordene mediante fallo que haga tránsito de cosa juzgada lo siguiente:

PRIMERO: Que con fundamento a la acción de cumplimiento obtenido en la Ley 393 de 1997, se le ordena al señor alcalde del municipio de Planeta Rica (Córdoba), doctor Rafael Pedro Márquez Hernández, también mayor de edad, vecino y domiciliado en la ciudad de Planeta Rica (Córdoba), calle 18 cra. 10 esquina, hacer las transferencias a la contraloría municipal de Planeta (Córdoba), correspondiente a los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de la vigencia presupuestal 1999, según el presupuesto de gastos de la contraloría municipal, incluida en la II parte capítulo II del presupuesto general de ingresos y egresos del municipio de Planeta Rica de la vigencia fiscal de 1999, lo anterior de conformidad con lo estudiado en el Acuerdo 040 de diciembre 9 de 1998, lo mismo que los meses de enero y febrero de la vigencia fiscal del 2000, de conformidad con el Decreto 078 de Diciembre 23 de 1999. SEGUNDO: Igualmente regula dichas transferencias el Acuerdo 061 de diciembre 17 de 1993 del honorable concejo municipal de Planeta Rica (Córdoba). Quedará así: Las asignaciones a la contraloría municipal de Planeta Rica (Córdoba), el señor tesorero hoy gerente financiero del municipio de Planeta Rica (Córdoba) girará por bimestres anticipados, los primeros cinco (5) días de cada bimestre, partiendo del mes de enero de 1994, giro obligatorio por parte del tesorero municipal, hoy gerente financiero, salvo caso fortuito o fuerza mayor, siendo causal de investigación el no cumplimiento de este acuerdo” (fl. 1).

2.Los hechos.

Los fundamentos fácticos de la acción los resume la Sala así:

Que el concejo municipal de Planeta Rica (Córdoba) expidió el presupuesto general de ingresos y egresos del municipio y el gerente financiero, funcionario competente para hacer las transferencias correspondientes a los meses de septiembre, noviembre y diciembre de la vigencia presupuestal de 1999, y las de enero y febrero de 2000, no las ha hecho a pesar de que en el Acuerdo Municipal 061 de diciembre 7 de 1996 se le obliga a hacerlo en los cinco primeros días de cada bimestre.

El actor, por medio de oficio 007 de enero de 2000, solicita al alcalde municipal,

“los motivos por los cuales respetuosamente no ha cumplido con las transferencias correspondientes a la contraloría municipal de los meses en cuestión” (fl. 57).

Contestación de la demanda

El municipio, actuando por medio de apoderado, contesta la demanda por medio de escrito en el que reconoce que:

“Son correctas las anotaciones, relacionadas con los fundamentos jurídicos aludidas por el señor contralor, en su demanda” (fl. 86).

Sin embargo el municipio afirmó que las anotaciones hechas por el demandante, no son aplicables para sus pretensiones, por las siguientes razones:

“Como es de conocimiento general, las administraciones municipales y como es el caso del municipio de Planeta Rica, ha venido arrastrando desde hace varios años un déficit en materia fiscal, el cual ha conllevado al no giro oportuno de los recursos asignados en los presupuestos de los diferentes años a los entes desentralizados (sic), que dependen de estos recursos para su funcionamiento. En aras de demostrar que la administración municipal ha hecho, los esfuerzos suficientes para cumplir sus obligaciones podemos manifestar que en la vigencia fiscal de 1999, se giraron recursos a la contraloría municipal, en el orden de $ 115.000.000, lo que a las claras nos demuestra que muy a pesar, que con estos recursos se cancelaron cuentas de la vigencia anterior, se le ha dado cumplimiento a la transferencia de los recursos en el momento que estos se encuentran disponibles en los bancos respectivos.

“(...).

En estos momentos podemos demostrar que no existe capacidad dineraria en las cuentas de funcionamiento para girar los recursos solicitados, en la acción impetrada por parte del contralor municipal; es más con los recursos captados durante la vigencia fiscal del año 2000, se le realizó una transferencia en el mes de febrero a la contraloría municipal” (fls. 86 y 87).

3. El auto apelado.

El Tribunal Administrativo de Córdoba, para adoptar la decisión recurrida, se funda en que la interpretación de las normas que hace el actor es errada, pues lo correcto es entender que:

“De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aun respecto de las apropiaciones presupuestales aprobados por el Congreso.

“En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta al sistema presupuestal diseñado por el constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan.

(...).

“Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse”, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible” (fl. 100).

4. La impugnación.

No obra en el expediente el escrito de impugnación.

Consideraciones

1. La acción de cumplimiento. Procedencia.

La acción de cumplimiento se ha consagrado constitucionalmente con el fin de exigir judicialmente a las autoridades públicas la realización o el cumplimiento de un deber omitido que se encuentre consagrado de manera imperativa en un acto de naturaleza material legislativa o en un acto administrativo.

La Ley 393 de 1997 señala los requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, a saber:

• Que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos.

• Que la consagración de tal deber se haya hecho en un mandato imperativo e inobjetable aplicable a la autoridad a la cual se le esté reclamando el cumplimiento.

• Que la administración haya incumplido el mandato legal o administrativo del caso.

• Que la administración se encuentre renuente a cumplir y tal renuencia sea probada por el demandante.

• Que el afectado no tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo en eL caso en que de no proceder el juez de amparo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

2. La restricción respecto del cumplimiento de normas que establecen gastos.

La Sala ya ha abordado el tema de la restricción impuesta por el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997. Al respecto, se dijo lo siguiente:

“De conformidad con el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1991, la acción de cumplimiento no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Con el fin de determinar el alcance de esta prohibición legal la Sala estima lo siguiente:

“Desde el punto de vista de la hacienda pública, el Estado contemporáneo realiza dos funciones fundamentales: la financiera; destinada a la satisfacción de necesidades colectivas consideradas como públicas, esenciales y generales y, la reguladora o la política fiscal que se materializa en los ingresos y los gastos públicos.

“De tal manera, que el Estado para atender sus propios fines hace uso de los recursos públicos que son los medios financieros que provienen de diversas fuentes: rentas patrimoniales, ingresos tributarios, empréstitos y operaciones de tesorería.

“Los estudios más recientes de finanzas públicas coinciden en afirmar que es más eficaz el gasto que el tributo como instrumentos redistributivos, o mejor, que el Estado al invertir o gastar, vuelve al circuito económico-social la renta o ganancia previamente sustraída de él con el tributo en ejercicio de su poder mayestático.

“El artículo 345 de la Carta Política prescribe:

“En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle en el de gastos.

“Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.

“La anterior disposición constitucional es el desarrollo de dos principios esenciales en el Estado de derecho: el primero, según el cual no hay tributo sin representación y, el segundo, el principio de la legalidad tributaria consistente en que la ley anual de presupuesto debe incluir la totalidad de ingresos y gastos que tendrá el Estado durante determinada vigencia fiscal.

“De los artículos 346 y siguientes de la Carta Política se derivan los componentes básicos del presupuesto: el presupuesto de rentas; que es el estimativo de los ingresos del Estado y, la ley de apropiaciones, que contiene la totalidad de gastos que el Estado pretenda realizar.

“Aprobado el presupuesto, el ejecutivo está autorizado para ejecutar las partidas correspondientes debidamente incluidas, es decir puede efectuar los gastos de conformidad con los parámetros y limitaciones establecidos por la Constitución y la ley.

“Con base en ello, es perfectamente coherente, de conformidad con la Constitución y la ley, que al juez administrativo le esté vedado a través del mecanismo constitucional del artículo 87 ordenar a la autoridad ejecutiva el cumplimiento de normas que establezcan gastos, es decir, ordenar que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute; por cuanto se quebrantaría el equilibrio presupuestal establecido constitucionalmente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan, como lo expresó la Corte Constitucional al declarar exequible el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997.

“Lo anterior no significa que en todos aquellos casos en los cuales el cumplimiento de una ley o acto administrativo impliquen una erogación presupuestal, la institución constitucional de la acción de cumplimiento resulta improcedente. Al respecto la Sala reitera un pronunciamiento jurisprudencial reciente, con ponencia del doctor Daniel Suárez Hernández, sobre esta materia.

(...).

“La Sala desea subrayar, habida consideración de las características del caso presente, el sentido del artículo 87 de la Constitución Política y, el alcance del límite legal de la acción de cumplimiento, consagrado a manera de excepción, cuando se trata de perseguir el cumplimiento por este medio de protección jurisdiccional, de las normas que establezcan gastos, haciendo suyas las orientaciones expuestas por la Corte Constitucional, cuando se pronunció sobre la constitucionalidad del parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, con el propósito de precisar que, no en todos los casos en que el débito prestacional comparte una erogación de dinero, se configura la excepción del parágrafo en comento, pues de ser éste el entendimiento de la norma, se desnaturaliza el mecanismo constitucional consagrado en el artículo 87 de la Carta Política. Si Se tiene en cuenta que las más de las veces, las conductas exigibles de las autoridades públicas, directa o indirectamente conllevan una erogación.

(...).

“En otros términos, si la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo, implican un gasto, la limitante legal no es predicable cuando se trata de la ejecución presupuestal como que, no puede el intérprete soslayar que el parágrafo declarado exequible es, cuanto lo primero, norma exceptiva y además, ha de tener presente que el razonamiento y la argumentación expuestas por la Corte, se contraen única y exclusivamente al respecto de las competencias y la aplicación de los principios en materia de facción presupuestal”. (C.E., Secc. Tercera. feb. 11/99, Exp. ACU- 579).

El caso concreto

La Sala encuentra que la acción es procedente en el sub lite por la siguientes razones:

No hay duda de que el deber de realizar las transferencias es incuestionable y está contenido en el Acuerdo 061 de diciembre 7 de 1993 por medio deI cual se dispone que:

“Las partidas asignadas a la contraloría municipal de Planeta Rica (Córdova) (sic) no podrá ser inferior a los treinta y cuatro millones de pesos ($ 34.000.000) mcte. Partida (sic) que proporcionalmente serán giradas por el señor tesorero municipal de Planeta Rica, por bimestres anticipados, los primeros cinco (5) días (sic) de cada bimestre partiendo del mes de enero de 1994, giro obligatorio por parte del tesorero municipal, salvo caso fortuito o fuerza mayor, siendo causal de investigación el no cumplimiento de este acuerdo” (fl. 63).

Es importante, en este caso, hacer la diferencia entre lo que significa el incumplimiento y la renuencia. La autoridad incumplida, es aquella que omite el cumplimiento de sus obligaciones, que no hace aquéllo a lo que está obligada; en cambio, la autoridad renuente es la que muestra repugnancia a hacer una cosa (1) . Es decir que, no toda autoridad incumplida es renuente al cumplimiento, y es por ello que la Ley 393 de 1998 exige que se le reclame el cumplimiento y ella (la autoridad) se ratifique en su incumplimiento o se abstenga de responder el reclamo respetuoso del actor.

(1) Diccionario de la lengua Española. Real Academia de Ia Lengua; vigésima primera edición.

El señor Luis Ricardo dirigió una petición ante el alcalde. En ella no aparece con absoluta claridad el reclamo o exigencia de cumplimiento del acto administrativo en cuestión, pues el actor lo que solicita es la expresión de los motivos por los cuales se ha presentado el incumplimiento. Sin embargo del conjunto del escrito se desprende la intención del actor de hacer notar a la autoridad que está en mora de cumplir la obligación de girar las transferencias; y aun frente a tal requerimiento la autoridad municipal guarda silencio, actitud omisiva de la cual es fácil colegir la renuencia, pues con su silencio se ratifica en el incumplimiento.

La Sala considera importante anotar que el juez de cumplimiento debe hacer una interpretación de las solicitudes que los particulares hagan a las autoridades, para saber si con ella se pretende el cumplimiento de una norma legal o de un acto administrativo, pues cuando así sea, el silencio ante esa petición, o la persistencia de la administración en su conducta, pueden constituirla en renuencia cuando en realidad ella esté incumpliendo.

Por último, siendo procedente la acción, la Sala considera que, además está llamada a prosperar, pues como se expuso arriba, es claro que la orden contenida en el Acuerdo 061 de 1993, supone la ejecución de una partida presupuestal ya contenida en la ley e incluso liquidada por medio de decreto de la alcaldía municipal de Planeta Rica, razones que la dejan por fuera de los eventos contemplados en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1998, tal como se explicó en la sentencia que se cita en las consideraciones generales.

Además, esta corporación ya había ordenado el cumplimiento de ese Acuerdo el 28 de octubre de 1992 (2) , para que el municipio hiciera las transferencias correspondientes a los meses de mayo, junio, julio y agosto de 1999 la contraloría municipal.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-Subsección B, octubre 28 de 1999. Consejero Ponente Javier Díaz Bueno.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 5 de abril de 2000.

ORDÉNASE al alcalde municipal de Planeta Rica que ordene al funcionario competente hacer el giro de las transferencias correspondientes a los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 1999, y a enero, febrero de 2000, dentro del término de 5 días hábiles contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia.

ORDÉNASE al alcalde municipal de Planeta Rica que ordene al funcionario competente hacer el giro a la contraloría municipal, de las transferencias presupuestadas para el futuro, en los términos fijados por el Acuerdo Municipal 061 de diciembre 7 de 1993, mientras éste esté vigente.

Cópiese, notifíquese, devuélvase al tribunal de origen.

María Elena Giraldo Gómez, Presidenta de la Sección. Magistrados: Alier Eduardo Hernández Enríquez—Jesús M. Carrillo Ballesteros—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.

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