Sentencia ACU-1380 de junio 15 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Exp. ACU-1380, jun. 15/2000

C.P. María Elena Giraldo Gómez

Demandante: Leyla Pacheco Herrera

Demandado: Alcaldía del Municipio de Montería.

Acción de cumplimiento

I. Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por el actor contra el auto proferido el día 9 de marzo de 2000, por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual rechazó de plano la demanda presentada, en ejercicio de la acción de cumplimiento.

Il. Antecedentes

A. Demanda. La presentó la señora Leyla Pacheco Herrera, actuando por intermedio de apoderado judicial, contra la Alcaldía del Municipio de Montería (fls. 1º a 9º).

1. Pretensiones.

Solicitó, ordenar a la demandada el cumplimiento de la cláusula décima octava (18) del Acuerdo 002 del día 3 de diciembre de 1997 suscrito entre la administración del municipio de Montería y los empleados públicos del municipio, por la cual el municipio se compromete a pagar las siguientes primas extralegales:

• Prima semestral

• Prima vacacional

• Prima de alimentación y

• Prima de antigüedad (fls. 1 y 2).

2. Hechos.

1. El día 3 de diciembre de 1999 el sindicato de trabajadores oficiales y empleados públicos al servicio del municipio de Montería (Sintroemon) y la administración del municipio de Montería, celebraron el acuerdo 002, en la cláusula décima octava se acordó que:

“La administración municipal pagará las siguientes primas extralegales así:

a) Semestral. La administración municipal de Montería reconoce y paga a cada uno de sus empleados una prima semestral equivalente a treinta (30) días de salario, la cual se pagará antes del quince (15) de junio de cada año.

b) Vacacional. La administración municipal de Montería paga una prima vacacional equivalente al valor total de los salarios correspondiente al período vacacional (quince (15) días de salario), de esta prestación se beneficiarán los empleados que cumplan, su último período vacacional a partir del primero de junio de 1983.

c) Alimentación. La administración municipal de Montería reconoce y paga a todos sus empleados sindicalizados una prima de alimentación por valor de veinticinco mil pesos ($ 25.000) para el año de 1998 y de treinta mil pesos ($ 30.000) para el año de 1999 pagaderos conjuntamente con el mes de sueldo correspondiente.

d) Antigüedad. La administración municipal reconoce y paga una prima de antigüedad a los empleados que cumplan:

1. Cinco (5) años de servicio, el equivalente a ocho (8) días de salario.

2. Diez (10) años de servicio, el equivalente a quince (15) días de salario

3. Quince (15) años de servicio, el equivalente a veinte (20) días de salario.

4. Veinte (20) años de servicio, el equivalente a veinticinco (25) días de salario.

2. El anterior acuerdo al contener una manifestación de voluntad de la administración constituye un acto administrativo que produce efectos jurídicos a partir de su vigencia.

3. La prima semestral fue cancelada en 1998, pero no lo fue para 1999. Ante dicha omisión se requirió en forma escrita al Alcalde de Montería, quien respondió que “las convenciones colectivas solo rigen para los trabajadores oficiales que son los que pueden presentar pliegos de peticiones y acordar convenciones colectivas, no es igual en el caso de los empleados públicos, por lo tanto, no podría la administración municipal reconocer y pagar algo no establecido en normas legales”.

4. Quedó demostrado que el acto administrativo existe y que se cumplió en el primer año, pero que a partir de 1999 la administración ha sido renuente al cumplimiento de su deber administrativo (fls. 1 a 9).

c) Auto Impugnado.

Rechazó de la demanda por ser improcedente.

Encontró que de los hechos narrados se deduce que lo que se pretende es el pago de las primas semestral, vacacional, de alimentación y de antigüedad que se le adeudan por parte de la administración municipal de Montería y Sintroemon, lo cual necesariamente genera un gasto, lo que indica que es improcedente la acción impetrada (fls. 19 y 20).

d) Impugnación.

La presentó la actora, dentro del término legal, con los siguientes argumentos:

La acción de cumplimiento está prevista para ordenar el cumplimiento de una norma o acto administrativo que contenga una obligación clara y precisa, cuyo incumplimiento implique el desconocimiento de un derecho que no se discute.

El Acuerdo 002 de 1997, tuvo vigencia desde el 3 de diciembre de 1997 hasta el 31 de diciembre de 1999; la administración municipal de Montería le dio cumplimiento en 1998, de lo cual se infiere que los deberes adquiridos fueron incluidos dentro del presupuesto del municipio y para la fecha no constituye gasto por estar contenido dentro del mismo.

Por último solicitó se dé cumplimiento al acuerdo mencionado, por no constituir gasto el cumplimiento del deber omitido, toda vez que las primas se entienden incorporadas dentro del presupuesto del municipio (fls. 22 y 23).

Para resolver se hacen las siguientes,

lIl. Consideraciones

Corresponde a la Sala conocer de la impugnación presentada por la señora Leyla Pacheco Herrera en contra del auto proferido el día 9 de marzo de 2000, por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se rechazó la demanda, promovida en ejercicio de la acción de cumplimiento.

La Sala estudiará los siguientes temas:

• Impugnación en contra del auto que rechaza la demanda.

• Requisitos de la demanda.

• Eventos de improcedibilidad de la acción de cumplimiento.

• Caso concreto.

A. Impugnación en contra del auto que rechazó la demanda.

Se analizará desde los puntos de vista procesal y sustancial.

Primero.

La ley, que regula la acción de cumplimiento, estableció en lo referente a recursos:

“Las providencias que se dicten en el trámite de la acción de cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas, el cual admite el recurso de reposición que deberá ser interpuesto al día siguiente de la notificación por estado y resuelto a más tardar al día siguiente” (L. 393/97, art. 16).

La norma en cita regula los recursos “dentro del trámite” de la acción de cumplimiento. Por tanto como el auto de rechazo no permite tramitar la demanda, el artículo referido no es aplicable a éste auto debido a que es anterior al inicio del trámite.

La Ley 393 de 1997 además dispone que en “los aspectos no contemplados en esta ley se seguirá el Código Contencioso Administrativo en lo que sea compatible con la naturaleza de las acciones de cumplimiento” (art. 30).

El Código Contencioso Administrativo prevé la impugnación del auto que profieren los tribunales de rechazo de la demanda (num. 1º art. 181).

Por lo tanto desde el punto de vista procesal el auto de rechazo de la demanda de la acción de cumplimiento es impugnable.

Segundo.

Por otro lado, se debe tener en cuenta que la acción de cumplimiento tiene rango constitucional y es de naturaleza pública y en consecuencia no es procedente realizar interpretaciones rigoristas.

La Sala se ha pronunciado en torno a la procedencia de la impugnación contra el auto que rechaza la solicitud de cumplimiento en los siguientes términos:

“En relación con la procedencia de la impugnación contra el auto que rechaza la solicitud de cumplimiento de leyes o actos administrativos se han producido en esta corporación decisiones opuestas. Así, algunas secciones(1) han optado por declararse inhibidas para conocer de la misma, por considerar que del texto del artículo 16 de la Ley 393 de 1997 se infiere que dicho auto no es recurrible; en tanto que la Sección Cuarta(2) consideró que el mencionado artículo hace referencia a los autos que se dicten en el trámite de la acción y como el que rechaza la solicitud es anterior a la iniciación del trámite, hay lugar a la aplicación del artículo 232 del Código Contencioso Administrativo (por remisión del artículo 30 de la ley citada), en el cual se admite la procedencia del recurso de apelación contra el auto inadmisorio de la demanda.

(1) Ver, por ejemplo; ACU-007, M.P. Miren de la Lombana de Magyaroff; ACU-010, M.P. Clara Forero de Castro; ACU-014, M.P. Luis Eduardo Jaramillo Mejía; ACU-018, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa; ACU-029, M.P. Miren de la Lombana de Magyaroff.

(2) ACU-006, M.P. Julio E. Correa Restrepo.

Para esta Sala, el auto que rechaza la solicitud de cumplimiento sí es susceptible de impugnación, por las siguientes razones:

a) La acción de cumplimiento es un acción de origen constitucional (art. 87) consagrada como un mecanismo de protección y aplicación de derechos, que permite hacer efectivo el cumplimiento de los deberes y obligaciones contenidos en una ley o acto administrativo. Dicha acción está vinculada con el cumplimiento de los fines del Estado y de las autoridades previstos en el artículo 2º de la Carta.

En tanto que acción constitucional susceptible de ser ejercida por cualquier persona, la de cumplimiento debe estar provista al máximo de garantías que la hagan eficaz. Por ello, al resolver sobre la admisión de la solicitud, el juez debe inadmitir sólo aquellas peticiones que no reúnan los requisitos mínimos, indicando con claridad al interesado la manera de salvar sus deficiencias y proceder al rechazo cuando el solicitante no atienda las observaciones o falte la prueba mínima de la renuencia del funcionario al cumplimiento del acto o la ley en cuestión.

Si bien, proceder al rechazo de la solicitud es una opción del juez ante quien ella se presenta, el dejar a su mero arbitrio la elección de las razones que hacen o no admisible dicha solicitud, sin una posibilidad de control posterior, podría hacer inocua la acción. Una actitud en extremo formalista de un juez determinado que motivara el rechazo reiterado de las solicitudes, haría inoperante el ejercicio de la acción, pues por razones de competencia siempre será el mismo funcionario el que resolverá sobre las solicitudes, sin que el juez de segunda instancia pueda modificar tales decisiones.

Por tanto, la posibilidad de que haya una segunda instancia para conocer de los autos que rechazan la demanda constituye una garantía de eficacia de la acción de cumplimiento.

b. (...).

(...) la efectividad del derecho a la administración de justicia en relación con la acción de cumplimiento no se concreta en la simple oportunidad de presentar la solicitud ante el juez, sino en el estudio serio del asunto planteado que culmine con una decisión de fondo legal, razonada y justa, salvo que por carencia de requisitos mínimos no se pueda llegar a ella.

El auto mediante el cual se rechaza una solicitud de cumplimiento de una ley o acto administrativo tiene el efecto de impedir que el fondo del asunto sometido a la consideración del juez sea estudiado, lo cual puede convertirse en un obstáculo al libre acceso a la administración de justicia. De ahí, que sólo otorgando al solicitante la posibilidad de insistir sobre su petición pueda protegerse ese derecho fundamental (...).

Debe advertirse que los motivos aducidos por el juez para no proceder a su admisión pueden reiterarse y el ciudadano considerar que tiene razones fundadas para insistir, sin que exista una instancia superior que resuelva las diferencias entre el interesado y el juez, dejando al primero sin alternativa. La lectura del artículo 16 de la citada ley no puede ser entonces restrictiva, so pena de vulnerar el derecho de acceso a la administración de justicia.

c) Por tratarse de una acción nueva en el ordenamiento jurídico, sin desarrollo legal ni jurisprudencial, cuya competencia ha sido atribuida en principio a los jueces contencioso administrativos (legalmente previstos) y en segunda instancia a los tribunales, sin una instancia unificadora, habrá tantos criterios para resolver las acciones cuantos jueces conozcan de las mismas. Por eso es importante que así sea de manera transitoria, en defensa de los principios de la igualdad y la seguridad jurídica, esta corporación establezca unos derroteros que sirvan en el futuro de guía a los jueces. Objetivo que se cumplirá en mejor forma si se admite el recurso de apelación contra el auto que rechace la solicitud”(3).

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Magistrado Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque, 6 de noviembre de 1997, actor: Álvaro José Gracia Díaz, expediente; ACU-035.

De conformidad con lo dispuesto en la ley, se concluye que el Consejo de Estado sí es competente para conocer de la impugnación interpuesta contra el auto que rechazó de plano la demanda, promovida en ejercicio de la acción de cumplimiento.

B. Requisitos de la demanda.

Son los relativos a las siguientes indicaciones:

• La acción u omisión proveniente de una autoridad, o de un particular en ejercicio de funciones públicas;

• El incumplimiento de una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo;

• El requerimiento a la persona que estima que incumple aquellas normas, tendiente a que las cumpla, y

• La renuencia del demandado, expresa (cuando da respuesta negándose al cumplimiento), y tácita (nacida del silencio, al no contestar el requerimiento, que se configura después de los diez días siguientes a su presentación) —art. 8º Ley 393 de 1997—.

C. Caso concreto.

La Sala advierte varias situaciones.

• La causa por la cual el tribunal rechazó la demanda fue la relativa a que la acción de cumplimiento no puede ser ejercitada para hacer cumplir actos administrativos que establezcan gastos.

Encuentra la Sala que esa causa de improcedibilidad, aducida por el tribunal, pasaría por alto la naturaleza del acto cuyo cumplimiento se pide, acuerdo, el cual, como ya se explicará, no es ni norma con fuerza material de ley, ni acto administrativo.

Además de entender, hipotéticamente, que el acuerdo —entre patrono y sus trabajadores— es acto administrativo que establece gastos, sí tendría cabida la acción de cumplimiento porque la restricción legal se hizo sólo respecto de “las normas que establecen gastos” (L. 393/97, art. 9º) como lo ha indicado la Sala en ya varias oportunidades y no sobre actos administrativos que establecen gastos(4).

(4) Sentencia del 16 de septiembre de 1999. Consejero Ponente: Dr. Germán Rodríguez Villamizar. Actor: Yolanda González. Exp. ACU-900.

• Con relación a la demanda: se satisficieron a criterio del demandante todos los requisitos.

El acto que dice la demanda incumplido es un acuerdo de voluntades y por lo tanto al no ser unilateral del Estado no es pasible de la acción de cumplimiento; así lo sostuvo la Sala en la sentencia ACU-927 proferida el día 28 de septiembre de 1999(5).

(5) Actor: Esther Martínez de Sarmiento y otros. Consejera Ponente. Doctora María Elena Giraldo Gómez.

En dicho fallo se precisó que un acuerdo —refiriéndose a las convenciones— si bien es un acto jurídico, no tiene la cualidad de ser ni un acto administrativo ni una ley en sentido material.

Los actos administrativos y las normas con fuerza material de ley son siempre expresiones unilaterales del Estado en función administrativo y legislativa, respectivamente.

Aunque desde el punto de vista legal, los acuerdos por sus efectos son ley para las partes, estos efectos son relativos y, por lo tanto, no son ley en sentido material —efectos para todos—.

El acuerdo cuyo cumplimiento se cumple, en primer término no es norma con fuerza material de ley porque las expresiones ley, o con fuerza material de ley para efectos de la acción de cumplimiento hacen referencia a los siguientes actos jurídicos:

• A todo acto jurídico dictado en función legislativa por el Congreso de la República.

• A todos los actos jurídicos que tengan fuerza material de ley (impersonales, abstractos), dictados por el Presidente en uso de sus facultades extraordinarias o en estado de conmoción, o en ejercicio de facultades atribuidas directamente a él, por la Constitución Política.

El acuerdo cuyo cumplimiento se pide, en segundo término, tampoco constituye acto administrativo. El acto administrativo se caracteriza porque es expresión unilateral de la voluntad en función administrativa mediante el cual se crean, o se modifican o se extinguen situaciones jurídicas. El acuerdo si bien también puede crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas no es expresión unilateral del Estado en función administrativa; por el contrario es la expresión colegiada de voluntad, no unilateral.

• Por lo tanto ante tal situación no cabe la decisión de rechazo de la demanda, porque el examen del juez sobre el acto cuyo cumplimiento se pide es propio de la sentencia.

La decisión de rechazo de la demanda la ley sólo la permite para cuando no se aporte prueba del incumplimiento de que tratan los artículos 8º y 10 (L. 393/97), o cuando la solicitud careciere de alguno de los requisitos previstos en el último de los artículos mencionados.

Cuando como en este caso se encuentra que el accionante tiene otro mecanismo de defensa judicial, cual es la acción laboral, se estima que lo pertinente no es rechazar la demanda sino de negar la acción.

Con anterioridad se vio qué situaciones son las que pueden originar el rechazo de la demanda, decisión que no impide que el accionante vuelva a la jurisdicción.

En cambio la decisión de negar sí impide al actor volver a la jurisdicción por el mismo mecanismo de acción; y si lo hace la ley califica la conducta del accionante como temeraria la cual tiene sanciones legales (L. 393/97, art. 28, ibídem).

Aunque la negación en principio sería propio de una sentencia y después de que el demandado esté vinculado (art. 13 ibídem), situación que no se da en este caso —porque la demanda fue rechazada por a quo— encuentra la Sala que lo mejor es negar la acción porque cuenta, de una parte, con un elemento necesario de juicio, cual es la existencia para el demandante de otro mecanismo judicial y, de otra parte, no se vulnera el derecho de defensa del demandado, al no producirse una decisión en su contra. Recuérdese que en las acciones constitucionales no se aplica el rigor de las otras acciones judiciales.

Por lo tanto la decisión impugnada se revocará y en consecuencia se negará la acción de cumplimiento, por existir otro mecanismo judicial de defensa.

RESUELVE:

REVÓCASE el auto impugnado, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, el día 9 de marzo de 2000 y en su lugar NIÉGASE la acción de cumplimiento interpuesta por Leyla Pacheco Herrera.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: María Elena Giraldo Gómez, Presidenta de la Sala—Jesús María Carrillo B.—Alier Hernández Enríquez—Ricardo Hoyo Duque—Germán Rodríguez Villamizar.

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