Sentencia ACU-1436 de junio 22 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Exp. ACU-1436

Consejero Ponente:

Alier Eduardo Hernández Enríquez 

Actor: Luz Helena Ropaín Arévalo y otro

Santafé de Bogotá, D.C., veintidós de junio de dos mil.

Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la demandada en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 18 de mayo de 2000, mediante la cual se concedió la acción de cumplimiento impetrada.

Antecedentes

La demanda

El 12 de abril del presente año, la señora Luz Elena Ropaín Arévalo y el señor Alvaro Mauricio Sánchez Camargo interpusieron acción de cumplimiento en contra del Fondo Nacional del Ahorro, formulando la siguiente petición:

“... ordenar al Fondo Nacional del Ahorro el cumplimiento del artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 y el artículo 3º del Decreto 908 de 1999” (fl. 4).

Las normas cuyo cumplimiento se solicita, prescriben:

Decreto 2331 de 1998:

ART. 14.—A partir de la entrada en vigencia del presente decreto y durante los doce (12) meses siguientes, cuando el valor de la deuda de un crédito hipotecario para vivienda supere el valor comercial del inmueble, el deudor podrá solicitar que dicho inmueble le sea recibido en pago para cancelar la totalidad de lo adeudado.

La entidad financiera que reciba la dación podrá demostrar al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, mediante avalúos comerciales aceptados por dicha entidad que, como resultado de la dación, y una vez descontados los intereses moratorios, tuvo una pérdida y el valor de la misma. Aceptada dicha cifra por el fondo, la entidad tendrá derecho a que éste le otorgue un préstamo por igual cuantía, que será cancelado en cuotas semestrales en un plazo de diez (10) años, con una tasa de interés anual equivalente a la inflación proyectada por el Banco de la República para cada año más cinco puntos.

Decreto 908 de 1999:

ART. 3º—La oferta de dación en pago que, en los términos del artículo 1º del presente decreto, realice el deudor de un crédito hipotecario para vivienda es obligatoria para el establecimiento de crédito, el cual no podrá rechazarla, ni exigir al deudor pago adicional por ningún otro concepto.

Los hechos

Los fundamentos fácticos de la petición se pueden sintetizar así:

Los accionantes son deudores hipotecarios del Fondo Nacional del Ahorro. Con fundamento en el Decreto 908 de 1999, presentaron a esta entidad solicitud para que fuera recibido, en dación en pago, el inmueble objeto de la garantía hipotecaria, gravamen compartido con Bancafé.

Esta solicitud se puso en conocimiento del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y de la Superintendencia Bancaria, entidades que coincidieron en afirmar que, en virtud de lo dispuesto en los decretos 2331 de 1998 y 908 de 1999, el Fondo Nacional del Ahorro debe atender la solicitud de dación en pago presentada por los deudores hipotecarios, en coordinación con el Banco Cafetero, puesto que se trata de un gravamen compartido.

Sin embargo, el Fondo Nacional del Ahorro ha sido enfático en sostener que las normas referidas no le son exigibles, puesto que su ámbito de aplicación recae en los deudores del sistema UPAC y el fondo no maneja esta modalidad de crédito.

Tanto los accionantes como la entidad demandada, respaldan sus afirmaciones en las sentencias C-122 de 1999 y C-132 1999, proferidas por la Corte Constitucional a propósito del análisis de exequibilidad del Decreto 2331 de 1998.

Constitución de la renuencia

No obra en el expediente documento alguno que contenga la solicitud de cumplimiento impetrada por los accionantes. Sin embargo, se presume su existencia, pues a folio 7º se encuentra una comunicación del 6 de octubre de 1999, dirigida al Fondo Nacional del Ahorro, manifestando que, en virtud de lo establecido en el Decreto 908 de 1999, ofrecen la entrega del inmueble como dación en pago, para cancelar el crédito hipotecario existente.

La entidad responde a la solicitud el 16 de noviembre del mismo año (fl. 23), indicando que no es posible aceptar la propuesta de dación en pago, puesto que las normas establecidas en el Decreto 2331 de 1998 no le son aplicables.

La contestación de la demanda

El Fondo Nacional del Ahorro, entidad de quien el actor demandó el cumplimiento de las normas referidas, mediante apoderado judicial debidamente constituido, se opuso a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:

“... primero: la Corte Constitucional en sentencias C-122 de marzo 1º de 1999 y C-136 de marzo 4 de 1999, determinó que la declaratoria de emergencia económica y las medidas dictadas con base en ésta, sólo aplican para los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC, posición esta ratificada por el Consejo de Estado auto de fecha junio 11 de 1999; segundo: el Decreto Reglamentario 908, expedido con base en el fallo antes mencionado, reglamenta la obligatoriedad de recibir la dación en pago de que trata el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998, para los que les aplica éste; tercero, la declaratoria de emergencia y las medidas dictadas como consecuencia de éstas, no aplican al Fondo Nacional del Ahorro por no tener sistema de financiación de vivienda en UPAC y por ende no nos (sic) aplica Decreto 908 de 1999” (fls. 81-82).

El fallo protestado

El a quo concedió la acción de cumplimiento instaurada, considerando:

“Para la Sala, contrario a lo afirmado por el apoderado judicial de la entidad demandada, el Decreto 2330 de 1998 no limita su aplicación exclusivamente a deudores del sistema UPAC, su finalidad es expresada de la siguiente forma: “por el cual se dictan medidas tendientes a resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo, aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda y de los ahorradores de las entidades cooperativas en liquidación, mediante la creación de mecanismos institucionales y de financiación y la adopción de disposiciones complementarias”. Si se observa el texto del citado decreto se evidencia que las medidas adoptadas no se dirigen exclusivamente al sector financiero que otorga créditos de vivienda por el sistema UPAC, sino que la finalidad del mismo es adoptar medidas para fortalecer los establecimientos de crédito, protegiendo de esta forma los intereses de los ahorradores y depositantes de las entidades que ejercen la actividad financiera”.

(...).

“A su vez, el Decreto 908 de 1999 no hace otra cosa que confirmar lo dicho en el Decreto 2331 de 1998, estableciendo medidas de protección para los deudores hipotecarios, teniendo en cuenta que la emergencia económica fue declarada en relación con las personas y sectores afectados por los créditos hipotecarios para vivienda y en consecuencia señaló la obligación para el establecimiento de crédito para aceptar la dación en pago ofrecida”.

“En consecuencia la Sala considera que el Fondo Nacional del Ahorro está en la obligación de aceptar la oferta de dación en pago ofrecida por los accionantes siempre y cuando se verifique el cumplimiento de los requisitos señalados en el primer inciso del artículo 14 del Decreto 2331 de 1998” (fls. 90-91).

La impugnación

La entidad demandada solicita la revocatoria del fallo, reiterando los argumentos en que fundamentó la contestación de la demanda, y afirmando además que, aun cuando les fuera aplicable la normatividad de la cual se demanda su cumplimiento, los señores Mauricio Sánchez y Helena Ropaín no cumplen con el requisito señalado en el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 (que se trate de un crédito hipotecario), puesto que ellos tienen “dos créditos hipotecarios distintos, uno con el Fondo Nacional del Ahorro y otro con Bancafé (fl. 99).

Consideraciones de la Sala

1. La acción de cumplimiento. Requisitos de procedibilidad

De conformidad con el artículo 87 de la Carta Política, la acción de cumplimiento constituye un importante mecanismo constitucional de protección y aplicación de los derechos, la cual se caracteriza por permitir que judicialmente se exija a las autoridades públicas la realización o el cumplimiento de un deber omitido que se encuentra claramente consagrado en una ley o en un acto administrativo.

Ya la Sala ha establecido en pasadas oportunidades que de la norma constitucional y de la Ley 393 de 1997 que la reglamenta, se deducen los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere:

1. Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (art. 1º).

2. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º).

3. Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º).

4. No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

En este caso, la demanda de cumplimiento recae sobre normas con fuerza de ley, que contienen un mandato imperativo e inobjetable exigible a la entidad demandada, la cual ha sido renuente a su cumplimiento, y cuya exigibilidad no puede pretenderse por otro mecanismo judicial; siendo procedente, se realizará el estudio de fondo correspondiente.

2. El caso sub judice

La acción de cumplimiento impetrada tiene como finalidad que se ordene a la autoridad pública demandada, dar cumplimiento a los artículos 14 del Decreto 2331 de 1998 y 3º del Decreto 908 de 1999, en el sentido de que se acepte la solicitud de dación en pago, como beneficio concedido por la normatividad referida.

Según la motivación del Decreto 2331 de 1998, su expedición obedeció, entre otras razones, a:

“Que se deben adoptar medidas tendientes a restablecer el equilibrio económico y mitigar la morosidad en la cartera de los deudores de crédito hipotecarlo de vivienda, que ha comprometido la solidez patrimonial de las entidades financieras acreedoras”(1) (cursivas y negrillas fuera del texto),

(1) Diario Oficial 43.430, noviembre 26 de 1998.

y se consagra, en su artículo 14, la dación en pago como una de las medidas tendientes a lograr dicha finalidad y aliviar a los deudores hipotecarios.

Como resultado del control constitucional realizado por la Corte Constitucional al decreto en mención, que concluyó con la declaratoria de exequibilidad del mismo, se consideró(2):

(2) Corte Constitucional. Sentencia C-136 del 4 de marzo de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo, págs. 52 a 62.

“Aparte de lo señalado sobre el sistema UPAC en sí mismo, las altísimas tasas de interés y la forma progresiva de liquidación de las cuotas, así como el fenómeno inflacionario, conspiran contra el deudor cumplido y lo colocan —de no mediar el apoyo del Estado— al borde de seguir el camino al que se han visto enfrentados los que se encuentran en mora o han perdido ya sus inmuebles” (lo resaltado fuera del texto).

No puede olvidarse que, según el artículo 13 de la Constitución, el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta...”, lo que significa que en una hipótesis de emergencia, de la cual hace parte fundamental precisamente el daño sufrido por un rango de personas golpeadas por los estragos financieros que ha causado la aplicación del sistema UPAC, carece de todo sentido de justicia excluir de protección a aquellos que enfrentan una situación muy difícil y compleja, inclusive con notorio riesgo de perder su vivienda y ante la inminente o actual presencia de procesos judiciales cara el cobro ejecutivo de una obligación que les ha sido imposible atender” (lo resaltado fuera del texto).

La norma (refiriéndose al artículo 14 del decreto) no contempla nada distinto de la realización del supuesto de la relación jurídica entre el deudor hipotecario y la entidad financiera acreedora: el de que el préstamo está amparado con garantía real y, por consiguiente, el acreedor, en caso de imposibilidad de pago por parte del deudor, se paga con el inmueble hipotecado. Se reconoce así la situación económica de los deudores y se realiza el valor de la justicia, en cuanto no se los obliga a cancelar, tengan o no manera de hacerlo, los excedentes causados en su contra por una combinación inverosímil entre el desbordado aumento en las tasas de interés, la corrección monetaria y la pérdida del valor comercial de la propiedad inmueble” (lo resaltado fuera del texto).

Teniendo en cuenta la finalidad del Decreto 2331 de 1998, así como el pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre la exequibilidad condicionada del mismo, mediante el Decreto 908 del 10 de junio de 1999, se reglamentó su artículo 14 del Decreto 2331 de 1998, bajo esta consideración:

“Que siguiendo los mandatos constitucionales, el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 tiene como propósito proteger a los deudores de créditos hipotecarlos para vivienda que se encuentren en las circunstancias en él anotadas, con el fin de evitar que el incremento del valor de la deuda consuma, además de la vivienda hipotecada, el resto de su patrimonio”(3) (cursivas y negrillas fuera del texto).

(3) Diario Oficial 43.603, junio 10 de 1999.

En esta reglamentación se dispone que la dación en pago procede sólo respecto de un solo inmueble por deudor hipotecario, que los costos que genere la formalización de dicha transacción serán asumidos por el establecimiento de crédito y que la oferta de dación en pago que haga el deudor hipotecario respecto de ese único inmueble es obligatoria para la entidad.

Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado(4), al efectuar el control automático de legalidad del Decreto 908 de 1999, señaló que en desarrollo del postulado de la solidaridad, propio del Estado social de derecho, se impone al Estado el deber de proteger a quienes se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, entre otras, por razones de índole económica, así como proteger a la familia y asegurar el derecho a la vivienda; de allí que se justifica la adopción de medidas extraordinarias por parte del ejecutivo, “que beneficien a los sectores afectados materialmente por la crisis (conexidad), entre los que se cuentan los deudores de créditos del sistema UPAC”. Puntualiza el fallo, que

(4) Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia CA-044, febrero 1º de 2000, Consejero Ponente, Reynaldo Chavarro Buriticá.

“los destinatarios de la norma (refiriéndose al art. 3º del D. 908/99) son deudores individuales de créditos hipotecarios de vivienda quienes, debido al desbordamiento del sistema UPAC y a las altas tasas de interés, tienen una deuda hipotecaria que supera el valor comercial de la vivienda y no pueden cumplir con su obligación de pago en efectivo”.

Nótese como no se encuentra indicación alguna que permita concluir que los mecanismos allí previstos benefician únicamente a los deudores hipotecarios de vivienda bajo la modalidad del sistema UPAC; por el contrario, como ha quedado establecido, aquéllos cobijan en general a los deudores de créditos hipotecarios para vivienda, ya sea que estén afectados por la aplicación del sistema UPAC, o, por las altas tasas de interés, lo importante es que se encuentren en imposibilidad de pagar y que cumplan con los requisitos legalmente señalados para acceder efectivamente a los distintos mecanismos de alivio previstos.

Por lo anterior, y siguiendo la orientación de la Sala Plena sobre el particular, para esta Sala el cumplimiento de los decretos 2331 de 1998 y 908 de 1999 es exigible a la entidad demandada; de allí que la solicitud de cumplimiento está llamada a prosperar, por lo que, el fallo del tribunal mediante el cual se ordenó al Fondo Nacional del Ahorro estudiar la procedencia de la dación en pago de acuerdo a lo establecido en el artículo 14 el Decreto 2331 de 1998, será confirmado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de mayo de 2000, mediante la cual se concedió la acción de cumplimiento impetrada.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen.

María Elena Giraldo Gómez, presidente de Sala—Alier Eduardo Hernández Enríquez—Jesús M. Carrillo Ballesteros—Germán Rodríguez Villamizar—Ricardo Hoyos Duque.

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