Sentencia ACU-150 de junio 28 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. ACU-0150, jun. 28/2001.

C.P. Gabriel E. Mendoza Martelo

Acción: Cumplimiento

Actor: Carlos Germán Navas Talero.

Se decide la impugnación oportunamente interpuesta por el actor contra el fallo de 17 de mayo de 2001, proferido por la Sección Primera, Subsección “B”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

I.1. El ciudadano Carlos Germán Navas Talero, obrando en su propio nombre, en escrito presentado ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de abril de 2001, incoó la acción de cumplimiento de que trata el artículo 87 de la Carta, desarrollado por la Ley 393 de 1997, contra el Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá, para que se haga efectivo lo dispuesto en los artículos 2º, parágrafo del 130, 156 y 176 del Decreto 1344 de 1970 (Código Nacional de Transporte Terrestre), y como consecuencia se ordene la suspensión de las obras que hayan sido contratadas con el objeto de construir ciclovías permanentes en los andenes de la ciudad, y se abstenga de seguir contratando la construcción de futuras ciclovías permanentes en las mismas condiciones.

I.2. El actor infiere el aducido incumplimiento, en síntesis, de lo siguiente:

1. Que la administración distrital, por conducto del IDU, ha venido contratando la construcción de ciclovías permanentes, denominadas ciclorrutas, en toda la ciudad, como parte de la ejecución del plan de desarrollo “Por la Bogotá que queremos”, muchas de las cuales han ocupado los andenes de las vías públicas.

2. Señala que las normas cuyo cumplimiento impetra, al regular la circulación de peatones, animales y vehículos (incluyendo los de impulsión humana como las bicicletas) por las vías públicas en todo el territorio nacional, establecen que las aceras o andenes son las partes de las vías destinadas exclusivamente al tránsito de peatones, que las calzadas son las zonas de las vías normalmente destinadas a la circulación de vehículos y que las ciclovías son las vías o secciones de la calzada reservadas para el tránsito de vehículos no automotores, principalmente para las bicicletas.

3. Sostiene que la contratación para la construcción de ciclovías permanentes a lo largo y ancho de los principales ejes viales de la ciudad desplaza a los peatones, por lo que se solicitó ante el IDU la suspensión de las obras, ante lo cual se respondió que en ningún tramo de las ciclorutas se vulnera el parámetro técnico establecido por la ley para la construcción de los andenes, lo que, a su juicio, debe entenderse como una negativa a dar cumplimiento a las normas objeto de la presente acción.

I.3. El Instituto de Desarrollo Urbano, a través de apoderada, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de la acción adujo, en esencia, lo siguiente:

Que con el proyecto de las ciclorrutas se mejoran los andenes, pues se nivelan y se retiran los obstáculos que el transcurrir del tiempo ha generado en los mismos.

Que el artículo 18 del Acuerdo 6 de 1998, del Concejo Distrital de Bogotá, estableció el programa de construcción de ciclorrutas.

Que en Bogotá, en los últimos 30 años, a medida de que el mundo desarrollado ha visto las limitaciones del transporte automotor, se ha venido imponiendo la idea de la bicicleta como medio de transporte adecuado.

Señala que el espacio público es un bien de uso común, por lo que no solamente debe servir para el disfrute de un sector de la población, como los peatones.

Que el plan denominado “Por la Bogotá que queremos” fue elevado a acuerdo y sus disposiciones se ajustan a la legalidad en materia urbanística.

II. El fallo impugnado

El a quo denegó las pretensiones de la demanda, en síntesis, por lo siguiente:

Que, conforme lo expresó la demandada, las obras adelantadas para la construcción de las ciclorrutas se están realizando de acuerdo con lo establecido en el plan de desarrollo denominado “Por la Bogotá que queremos”, que fue aceptado a través de voto programático.

Señala que en relación con dicho plan el Concejo Distrital ha dictado acuerdos para implementar el diseño y las características de las avenidas, en la que se incluyeron ciclorrutas; el Alcalde Distrital ha dictado decretos para velar por el respeto al espacio público y su destinación al uso común; y el IDU, como entidad encargada del desarrollo y ejecución del programa, atendió las obligaciones propias de su competencia, construyendo las obras en la forma prevista en tales acuerdos.

Resalta que con las obras realizadas por el IDU no se viola el espacio público y trae a colación la sentencia de 21 de julio de 2000, dictada por el mismo tribunal en el expediente AC-00-344, en que se hizo énfasis en cuanto a que si bien el Código Nacional de Tránsito Terrestre señala que en los andenes está prohibido el tránsito de bicicletas, también lo es que el código dispone que el tránsito de dichos vehículos estará sujeto a las reglas que dicte la autoridad municipal de tránsito; y que en este caso la construcción de las ciclorutas está amparada por un andamiaje reglamentario que la sustenta y que en manera alguna vulnera el derecho del peatón.

III. Fundamentos de la impugnación

El actor adujo como motivos de inconformidad, en esencia, que las normas cuyo cumplimiento reclama prohíben expresamente afectar los andenes o aceras de las vías públicas a usos distintos de la circulación exclusiva de los peatones, por lo que tales zonas no pueden ser convertidas en ciclorrutas.

Insiste en que dichas normas no autorizan compartir el espacio público que se destina para el uso de los peatones.

Recalca que las disposiciones expedidas por las autoridades distritales que son de inferior jerarquía que la ley, no pueden ir en contra de lo dispuesto en ella.

IV. Consideraciones de la Sala

Ciertamente las normas cuyo cumplimiento solicita el actor prevén que la acera o andén es la parte de la vía destinada exclusivamente al tránsito de peatones (D. 1349/70, art. 2º); que está prohibido que las bicicletas, motocicletas, motociclos y vehículos de tracción animal e impulsión humana transiten por los andenes (art. 130, par. ibídem); y que los ciclistas y motociclistas no pueden transitar sobre las aceras y lugares destinados al tránsito de peatones (art. 156, ibídem).

Sin embargo, no puede perderse de vista que, ante todo, la noción de acera o andén está enmarcada dentro del concepto de espacio público, el cual ha venido cobrando importancia con el transcurso del tiempo.

En efecto, el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989, al definir el espacio público, precisó que “...son las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular”; y en el artículo 6º ibídem, previó que el destino de los bienes de uso público, incluidos en el espacio público —dentro de los cuales se encuentran las aceras o andenes, pues éstos forman parte de las vías—, puede ser variado por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes.

De tal manera que no puede afirmarse enfáticamente que los andenes única y exclusivamente pueden ser destinados al uso peatonal pues, como ya se vio, el legislador autoriza que se pueda variar el uso de los bienes de uso público.

En este caso, según se afirma en la contestación de la demanda, existe el Acuerdo 6 de 1998, del Concejo Distrital de Bogotá, a través del cual se estableció el programa de construcción de ciclorutas, así como que se han expedido por el Alcalde Mayor decretos que lo desarrollan, lo que evidencia, conforme lo reconoció el a quo, que tal construcción está amparada por un andamiaje reglamentario que la sustenta.

De otra parte, el artículo 82 de la Carta Política consagra como deber del Estado el de “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común....” (resalta la Sala fuera de texto); y, conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española la expresión “común”, significa, entre otras acepciones, “...lo que no siendo privativamente de ninguno pertenece o se extiende a varios”.

Es decir, que nada impide considerar que el uso de las aceras o andenes pueda ser compartido por peatones y bicicletas, máxime si, como se observa en las fotografías que acompaña el actor, no se trata de que se hubiera abolido el andén para uso peatonal y dar así paso a las ciclorrutas, sino que las aceras fueron ampliadas, por efecto de la reducción de la vía, para que en forma claramente delimitada pudieran tener el uso común, entre peatones y ciclistas y no exclusivo de alguno de ellos.

Es sabido que la acción de cumplimiento de normas con alcance general o particular solo procede frente a obligaciones o deberes claros, expresos y exigibles, presupuesto éste que en el caso presente no se evidencia, habida consideración de que las normas cuyo cumplimiento se impetra, de acuerdo con el análisis precedente, no conducen inequívocamente al entendimiento que el peticionario pretende atribuirles.

Además, es un hecho notorio que con el transcurso del tiempo la bicicleta como medio de transporte se ha incrementado y es muy común entre las personas de escasos recursos económicos, quienes lo emplean para trasladarse desde sus hogares al sitio de trabajo y viceversa, por lo que en gran medida las ciclorrutas contribuyen no solo a mejorar la calidad de vida de los usuarios sino a su protección.

Así pues, para la Sala la entidad demandada no ha incumplido disposición legal alguna y, por el contrario, su proceder se adecua no solamente a la noción de espacio público contenida en la Ley 9ª de 1989, sino en la Carta Política, normatividad ésta posterior al Decreto 1344 de 1970.

En consecuencia, debe confirmarse el fallo impugnado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE el fallo impugnado.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de junio de 2001.

Magistrados: Olga Inés Navarrete Barrero—Camilo Arciniegas Andrade—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Manuel S. Urueta Ayola.

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