Sentencia ACU-1705 de enero 30 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”

Rad.: 76001-23-31-000-2002-03588-01, ene. 30/2003.

M.P. Tarsicio Cáceres Toro

Ref.: ACU - 1705 Acción de cumplimiento

Actor: Jainer Orlando Villada Londoño

Demandado: Municipio de Yumbo (V. del Cauca)

Controversia: Cumplimiento del inciso cuatro el artículo 38 de la Ley 715 de 2001

Conoce la Sala de la apelación presentada por la p. actora contra la sentencia proferida el 4 de octubre de 2002 por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, expediente 2002-3588, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Antecedentes

La demanda

Jainer Orlando Villada Londoño, en nombre propio, instauró la presente acción el 26 de agosto de 2002, contra el municipio de Yumbo (Valle del Cauca), con el propósito de que se le ordene dar cumplimiento al inciso cuatro del artículo 38 de la Ley 715 de 2001.

Como hechos de la acción se narraron los siguientes:

Que durante los años 2000 y 2001 el actor laboró como docente en el municipio de Yumbo, recibiendo órdenes de la Secretaría de Educación Municipal, y subordinado a las autoridades de Yumbo.

Que el alcalde de Yumbo, para ocultar la relación laboral establecida de hecho, contrató con la entidad municipal denominada Instituto Municipal de Cultura de Yumbo, para que fungiera como pagador y estableciera con el accionante una formalidad diferente a la legal y reglamentaria.

Que el actor, mediante derecho de petición, solicitó a la entidad accionada el cumplimiento de la norma invocada, petición que le fue respondida negativamente.

Contestación de la demanda.

La p. demandada, mediante apoderado, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. Argumentó:

Que de conformidad con la norma invocada, Ley 715 de 2001, los contratos a que allí se hace alusión, deben haber sido celebrados y renovados directamente por el municipio o departamento y, en el caso de autos, el municipio de Yumbo nunca ha suscrito ni renovado ningún contrato de prestación de servicios con el actor, luego, al demandante no le asiste derecho alguno para pedir que se le aplique la norma invocada.

Que la acción impetrada no es procedente por cuanto lo pretendido, vinculación del actor a la entidad territorial demandada, acarrearía gastos para el municipio, con relación al pago de salarios y prestaciones.

La providencia impugnada.

El a quo negó las pretensiones de la demanda. Consideró:

Que, acogiendo la totalidad de los argumentos tenidos en cuenta por el Tribunal de instancia al resolver un asunto similar (1) , no pueden darse por establecidas las circunstancias previstas por la norma invocada para solicitar el derecho pretendido. No obra prueba en el proceso con la que se acredite que el actor haya tenido una relación contractual directa en la modalidad de prestación de servicios con el municipio accionado.

(1) Se cita la Sentencia 237 de 27 de septiembre de 2002, M.P. Gloria Sánchez Gutiérrez.

Que si bien hay prueba de que el actor venía prestando sus servicios como docente hasta el 22 de julio de 2001, tal relación la tenía con el Instituto Municipal de Cultura de Yumbo, y no con el municipio de Yumbo.

La impugnación. La p. actora interpuso recurso de apelación. Sostuvo lo siguiente:

Que (reiterando los planteamientos de la demanda) para evadir cualquier posible responsabilidad, el municipio accionado celebró un contrato interadministrativo con el Instituto Municipal de Cultura de Yumbo, entidad que pertenece a la entidad territorial, disfrazando así su calidad de empleador, para vulnerar los derechos del actor.

Que el vínculo directo con el municipio accionado se realizó a través del mencionado Instituto de Cultura, ente carente de presupuesto para la contratación docente y cuyo objeto social no lo constituye el desarrollo de la educación formal; en virtud del anotado vínculo, el actor desarrolló programas educativos formales en el Centro Educativo Policarpa Salavarrieta del municipio de Yumbo, recibiendo órdenes directas de la Secretaría de Educación Municipal, la que a su vez asignaba el centro educativo donde se debía trabajar. El Instituto Municipal de Cultura de Yumbo solamente se ocupaba de pagar la remuneración, luego, en la situación expuesta hay una realidad que debe primar sobre cualquier formalidad.

Que aun cuando la Ley 393 de 1997 consagra que la acción de cumplimiento no puede emplearse para el cumplimiento de normas que establezcan gastos, en el asunto de autos, si se requiere de algún gasto, esto será culpa de la demandada, por cuanto incumpliendo la norma cuyo cumplimiento se pretende, reemplazó a los docentes que como el actor tiene derecho, por educadores nuevos que carecen de tal prerrogativa.

Consideraciones

En el sub lite, se pretende se le ordene al municipio de Yumbo cumplir lo dispuesto en el inciso cuatro del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, en cuanto dispone la incorporación de docentes a los cargos de planta, y que en consecuencia se incorpore al actor a la respectiva planta docente.

Para resolver se analizan los siguientes aspectos relevantes:

1. De la acción de cumplimiento.

De conformidad con el artículo 87 constitucional y su desarrollo mediante la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento se halla estatuida para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza de Ley o actos administrativos. Esta acción, tiene por objeto y finalidad otorgar la posibilidad de acudir ante las autoridades judiciales para exigir la realización o el cumplimiento del deber surgido de la ley o del acto administrativo, cuyo desacato se endilgue a la autoridad o al particular cuando asume tal carácter (2) .

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.

Presupuestos de la acción de cumplimiento. En cuanto a la viabilidad de la acción, esta sección ha concretado tres requisitos mínimos, a saber: a) que la obligación cuyo cumplimiento se pide esté consagrada en una ley o acto administrativo; b) que dicha obligación sea imperativa e inobjetable y su acatamiento radique en cabeza de la accionada, y c) que se pruebe la renuencia, o que el cumplimiento se haya pedido directamente a la demandada (3) .

(3) Consejo de Estado, sentencia ACU-032, de noviembre 6 de 1997, C.P. Dra. Clara Forero de Castro.

2. Del caso concreto.

En el asunto presente, el actor argumenta que de conformidad con la preceptiva invocada, inciso cuatro del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, el municipio de Yumbo debió vincularlo de manera provisional durante el año lectivo 2002, procediendo, mientras esto ocurría, a renovarle el contrato a más tardar el 1º de febrero de 2002.

La accionada por su parte, se opone a las pretensiones, argumentando que en ningún momento existió una relación contractual entre el actor y el municipio de Yumbo, amén de que acceder a tal vinculación: implicaría incurrir en un gasto, lo que de suyo hace improcedente la acción incoada.

Procede la Sala al estudio del caso de la siguiente manera:

a) De la ley o acto administrativo cuya cumplimiento se reclama por la vía de esta acción.

En el libelo introductorio de esta acción, como ya se dijo, se reclama el cumplimiento del inciso cuatro del artículo 38 de la Ley 715 de 2001. Esta norma, cuyo cumplimiento eventualmente podría ser susceptible de reclamarse por la vía de esta acción, es del siguiente tenor literal:

“LEY 715 DE 2001

(Diciembre 21)

por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar a prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...)

ART. 38.—Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.

Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo.

A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del sistema general de participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con ésta.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1º de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001 por el municipio o el departamento, indistintamente serán vinculados de manera provisional durante el año lectivo de 2002. Mientras ello ocurre, deberán, los departamentos y municipios, renovarles los contratos a más tardar el 1º de febrero de 2002.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por los departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1º de noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período, y que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional durante el año 2002.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1º de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el 2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad territorial.

PAR. 1º—Para los efectos del presente artículo los servidores públicos que realicen funciones de celaduría y aseo se consideran funcionarios administrativos.

PAR. 2º—Para los efectos de la presente ley se entiende por orden de prestación de servicios toda relación contractual directa entre un departamento o municipio y un docente o administrativo para la prestación de servicios de enseñanza o administrativos en una institución educativa oficial, por un término no inferior a cuatro meses, con dedicación de tiempo completo, exceptuando los que se nombran o contratan para reemplazar docentes, directivos docentes o administrativos en licencia, horas cátedra y otra modalidad que no implique vinculación de tiempo completo.

(...)”. (resalta la Sala):

b) De la imperatividad e inobjetabilidad de la obligación ysu radicación en cabeza de la accionada.

Para la Sala, es cierto que la norma invocada —inciso cuatro del artículo 38 de la Ley 715 de 2001— eventualmente puede contener una obligación, cuyo cumplimiento recaería en cabeza de las personas allí indicadas, departamentos y municipios. A no dudarlo, la preceptiva en cita contiene una serie de imposiciones —“serán vinculados de manera provisional” y “deberán (...) renovarles los contratos“— para que las entidades allí indicadas, departamentos y municipios, vinculen en las condiciones y a quienes satisfagan los presupuestos que la misma norma prevé.

Empero, en el caso de autos al actor no le asiste razón en sus pretensiones, pues, de conformidad con los medios de prueba obrantes en al plenario, el actor laboró como docente al servicio del ente descentralizado del orden municipal denominado “Instituto Municipal de Culturade Yumbo”, y no del municipio de Yumbo, entidad territorial demandada y que eventualmente podría estar llamada, en los términos y condiciones que la norma invocada prevé (L. 715/2001, art. 38), a cumplir alguna obligación que dicha preceptiva pudiera imponerle.

Es verdad, en el asunto de autos, no se cumple con el presupuesto de la existencia de una relación contractual directa entre el actor —docente— y la entidad territorial demandada —municipio de Yumbo—, pues, como ya se anotó, la relación contractual que se sigue de los medios de prueba arrimados al plenario, es la establecida entre el actor y el ente descentralizado del orden municipal denominado “Instituto Municipal de Cultura de Yumbo”, persona no contemplada, en la precitada Ley 715 de 2001, dentro de las entidades llamadas a cumplir los deberes allí consagrados. Claramente la ley en cita establece en su artículo 38, en lo pertinente, lo siguiente:

“Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1º de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el municipio o el departamento, indistintamente, serán vinculados de manera provisional durante el año lectivo de 2002. Mientras ello ocurre, deberán los departamentos y municipios, renovarles los contratos a más tardar el 1º de febrero de 2002.

(...).

PAR. 2º—Para los efectos de la presente ley se entiende por orden de prestación de servicios toda relación contractual directa entre un departamento o municipio y un docente o administrativo para la prestación de servicios de enseñanza o administrativos en una institución educativa oficial”. (resalta la Sala)

Como no está probado que entre el actor y el municipio de Yumbo haya existido una relación contractual surgida a partir de la suscripción de órdenes de prestación de servicios, considera la Sala, que es apenas obvio que la accionada se haya abstenido de acceder a las pretensiones del actor pues la ausencia de dicho acuerdo de voluntades le impide, respecto de actor, cumplir con lo previsto en la norma invocada, y por ende no se le podría endilgar incumplimiento alguno.

En suma, como en el caso en estudio el actor no probó la existencia de una relación contractual mediante orden de prestación de servicios con la accionada, uno de los presupuestos para la eventual exigibilidad de la preceptiva del inciso cuatro del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, cuyo presunto incumplimiento motivó la presente acción, para la Sala menester es concluir que las pretensiones no tienen vocación de prosperidad y que en consecuencia la providencia impugnada amerita ser confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida el 4 de octubre de 2002 por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, expediente 2002-3588, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda incoada por Jainer Orlando Villada Londoño, contra el municipio de Yumbo (Valle del Cauca).

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha precitada.

Magistrados: Tarsicio Cáceres Toro—Jesús María Lemos Bustamante—Alejandro Ordóñez Maldonado.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria.

__________________________________