Sentencia ACU-1740 de diciembre 13 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Rad. ACU-1.740, dic. 13/2000

M.P. Ricardo Hoyos Duque

Actor: Pedro Pablo Camargo

Demandado: Ministro de Relaciones Exteriores

Conoce la Sala de la impugnación presentada por el actor en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 1º de noviembre de 2000, mediante la cual se rechazó por improcedente la acción de cumplimiento instaurada.

Antecedentes

1. La petición.

El señor Pedro Pablo Camargo, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución Política solicita que se ordene al Ministro de Relaciones Exteriores dar cumplimiento al artículo 17 del Código Penal y consecuencialmente que “se abstenga inmediatamente, en cuanto a la extradición de colombianos por nacimiento a los Estados Unidos de América, de emitir el concepto previsto en el artículo 552 del Código de Procedimiento Penal en el sentido de que la extradición de colombianos por nacimiento se haga de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Penal mientras esté vigente el Tratado de Extradición entre Colombia y los Estados Unidos de América del 14 de septiembre de 1979”.

2. Los hechos.

Los hechos relatados en la demanda pueden resumirse así:

a) En respuesta a la petición formulada por el accionante, el Ministerio de Relaciones Exteriores, en nombre del Presidente de la República, manifestó que el Tratado de Extradición suscrito entre Colombia y los Estados Unidos de América en 1979 no ha sido objeto de denuncia y que “si bien es cierto que el tratado está vigente a nivel internacional, por cuanto fue ratificado y no ha sido denunciado por ninguna de las partes, no puede ser aplicado en Colombia por faltar el requisito constitucional de aprobación mediante ley”.

b) Desde cuando se reanudó la extradición a los Estados Unidos de América de colombianos por nacimiento, en aplicación del Acto Legislativo 01 de 1997, el Ministro de Relaciones Exteriores emite el concepto previsto en el artículo 552 del Código de Procedimiento Penal, “por no existir convenio aplicable al caso.

c) El Ministro se ha negado a dar cumplimiento al artículo 17 del Código Penal, que establece que la extradición se rige de acuerdo con los tratados públicos o en su defecto, según la ley. En consecuencia, si el Tratado de Extradición de colombianos a Estados Unidos está vigente debe aplicarse dicho tratado y no las disposiciones del Código de Procedimiento Penal, que es norma supletoria.

3. El requerimiento a la entidad

Para dar cumplimiento al requisito de procedibilidad previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, el accionante aportó copia de la solicitud que dirigió al Ministro de Relaciones Exteriores, el 14 de septiembre de 2000 (fl. 13).

4. La decisión de primera instancia.

El tribunal rechazó la acción interpuesta por considerar que el actor no está legitimado para hacerlo, pues “en relación con el trámite de la extradición, el cual necesariamente se debe dar frente a un sujeto en particular y no de manera general, la legislación procesal penal exige, entre otros requisitos, un concepto del Ministerio de Exteriores dirigido al Ministro de Justicia, que es el que el accionante reclama dar con base en su interpretación del artículo 17 del Código Penal. Sin embargo, el sujeto de la extradición en cada caso en particular, puede demandar la decisión final, lo que torna en improcedente la presente acción, a términos del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, según el cual cuando el afectado —entiéndase aquí el extraditable— tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, la acción de cumplimiento es improcedente”.

En segundo lugar, consideró que si “en gracia de discusión, se aceptara que la acción de cumplimiento es procedente en tanto cualquier persona está legitimada para instaurarla, habría que negarse, porque el artículo 17 del Código Penal que se cita como incumplido se refiere en cuanto a la extradición al gobierno y el gobierno para esos efectos, conforme al artículo 547 del Código de Procedimiento Penal, actúa por intermedio del Ministerio de Justicia y no a través del Ministerio de Relaciones Exteriores que es aquí el demandado”.

5. La impugnación.

El actor impugnó la decisión con los siguientes argumentos:

a) El Tribunal desconoció en el fallo la Sentencia C-193 de 1998 proferida por la Corte Constitucional que declaró inexequible la expresión “la norma o”, contenida en el inciso 2º del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, en cuanto consideró que sólo el afectado puede en cada caso demandar la decisión final, pues la acción no se interpuso contra un acto administrativo de carácter particular sino para el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley. Por lo cual solicita compulsar “copias del fallo a la autoridad disciplinaria competente para que investigue el incumplimiento de su Sentencia C-193 de 1998”.

b) En relación con el segundo fundamento de improcedencia aducido por el tribunal, según el cual el gobierno para los efectos previstos en la petición actúa por intermedio del Ministro de Justicia y no del Relaciones Exteriores, afirmó que de conformidad con el artículo 552 del Código de Procedimiento Penal, en armonía con lo dispuesto en el Decreto 2126 de 1992, es función de este ultimo emitir el concepto cuestionado.

Agrega que el mismo tribunal se contradijo en este fundamento con lo que sostuvo al decidir la acción interpuesta por los mismos hechos contra el Ministro de Justicia, pues en dicho fallo se consideró que la autoridad demandada no había incumplido el artículo 17 del Código Penal, dado que dicha disposición interpretada en armonía con las demás disposiciones vigentes sobre la materia prevé que el Ministro de Relaciones Exteriores deber emitir concepto “que exprese si es del caso proceder con sujeción a convenciones o usos internacionales o si debe obrar de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Penal”.

Consideraciones de la Sala

1. Pretende el actor que el Ministro de Relaciones Exteriores al conceptuar sobre el régimen aplicable en materia de extradición de nacionales a los Estados Unidos, de conformidad con lo establecido en el artículo 252 del Código de Procedimiento Penal, dé aplicación al artículo 17 del Código Penal y en consecuencia, señale que el trámite que debe seguirse para tal efecto es el previsto en el Tratado de Extradición celebrado entre los dos Estados y no el regulado en la ley colombiana.

Dado que su pretensión se orienta a la aplicación de una norma respecto de una situación jurídica de carácter general y no a un caso específico, la acción resulta procedente por ser “el único mecanismo directo idóneo” (1) y el actor está legitimado porque la decisión no afecta a una persona en particular.

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-193 del 7 de mayo de 1998.

Considera la Sala, por lo tanto, que no le asiste razón al tribunal al señalar que la acción de cumplimiento es improcedente en este evento, por la existencia de otro medio de defensa judicial. Si bien es cierto que el acto definitivo en materia de extradición (resolución ejecutiva) puede impugnarse a través de las acciones ordinarias (CCA, art. 85), también lo es que en este evento —se reitera— no se controvierte una decisión particular.

Sin embargo, no se compulsarán copias del fallo a la autoridad disciplinaria, tal como lo solicitó el actor porque se considera que en este caso no hubo incumplimiento de una sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada sino una interpretación de la demanda que aunque la Sala no comparte, obedece a un razonamiento jurídico válido.

Il. El texto del artículo 17 cuya aplicación reclama el accionante es el siguiente:

“ART. 17.—Extradición. La extradición se solicitará, concederá u ofrecerá de acuerdo con los tratados públicos. A falta de éstos el gobierno solicitará, ofrecerá o concederá la extradición conforme a lo establecido en el Código de Procedimiento Penal”.

De acuerdo con esta norma, en comento que el procedimiento que debe adelantar el Gobierno Nacional para solicitar, conceder u ofrecer la extradición es el previsto en los tratados públicos y a falta de éstos, lo establecido en el Código de Procedimiento Penal.

Esta disposición guarda similitud con lo establecido en el primer inciso del artículo 35 de la Constitución, tal como fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 1997, cuyo texto es el siguiente:

“La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y, en su defecto con la ley.

La interpretación de estas previsiones no genera controversia. La Corte Constitucional al resolver la demanda formulada contra la expresión “a falta de éstos” contenida en el artículo 17 del Código Penal, la declaró exequible por considerar que

“La decisión sobre las fuentes de las cuales pueden extraerse las normas aplicables a la extradición, ha sido directamente adoptada por el Constituyente. No es este un asunto que dependa de la voluntad del legislador. El artículo 35 de la Constitución Política, define el asunto de manera vinculante y definitiva: “La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados y, en su defecto, con la ley”. Esto quiere decir que solamente dos normas —tratado público o ley— pueden servir de fuentes formales y materiales de disposiciones para los efectos de solicitar, conceder u ofrecer la extradición.

“Igualmente, la jerarquía y el orden de aplicación de estas dos fuentes no se ha dejado librada a la discrecionalidad del legislador, pues ha sido el mismo Constituyente el que ha considerado necesario elevar un criterio al nivel constitucional. La Constitución expresamente ha concedido al tratado público aplicación principal y preferencial. La ley, de acuerdo con el tenor literal del artículo 35 de la Constitución Política, se aplica “en defecto” de los tratados públicos, o sea, de manera subsidiaria o supletoria.

(...).

“3. Los cargos del demandante deben analizarse a la luz de los referidos parámetros constitucionales. No cabe la menor duda de que la expresión legal “a falta de éstos”, contenida en el primer inciso del artículo 17 del Código Penal, indica el orden de aplicación de las fuentes que inciden en el tema de la extradición, lo que hace con referencia a las normas indicadas en la Constitución Política —tratados públicos y ley—, y, además, postulando la misma directriz recogida en el estatuto superior. En otras palabras, la expresión legal “a falta de éstos”, tiene el mismo significado que la expresión “en su defecto” que aparece en el texto constitucional” (2) .

(2) Sentencia del C-740 del 22 de junio de 2000.

lIl. En este orden de ideas, en relación con la extradición el primer problema que debe resolverse es si existe o no tratado público aplicable al caso.

El 14 de septiembre de 1979 Colombia y Estados Unidos suscribieron un tratado de extradición, que fue aprobado por la Ley 27 de 1980. De acuerdo con la certificación expedida por el jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores. “El canje de instrumentos de ratificación se surtió el 4 de marzo de 1982, fecha a partir de la cual entró en vigor el tratado” (fl. 9-12).

Sin embargo, la ley aprobatoria del tratado fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 12 de diciembre de 1986, por vicios de forma, pues fue sancionada por el Ministro Delegatario y no por el Presidente de la República.

Con el propósito de remediar la situación anterior, se expidió la Ley 68 de 1986, aprobatoria del tratado referido, pero ésta también fue declarada inexequible por esa misma corporación, mediante sentencia del 15 de junio de 1987, porque no se había agotado el trámite legislativo correspondiente.

Ninguna ley posterior se ha proferido para aprobar el tratado y por lo tanto, el mismo no ha sido perfeccionado, pues éste es un acto complejo que involucra además del acuerdo bilateral entre los Estados, la expedición de la norma aprobatoria interna. Al respecto dijo la Corte Constitucional:

“...los tratados son actos jurídicos complejos, que se encuentran sometidos a un régimen jurídico complejo, pues están regidos tanto por normas internacionales como por disposiciones constitucionales. Así, el derecho internacional consagra la vida y los efectos internacionales de esos acuerdos, mientras que el derecho constitucional, establece la eficacia interna de los tratados así como las competencias orgánicas y los procedimientos institucionales por medio de los cuales un país adquiere determinados compromisos internacionales” (3) .

(3) Sentencia C-400 del 10 de agosto de 1998.

El objetivo de la ley aprobatoria de los tratados fue destacada por la Corte Constitucional en estos términos:

“... estas leyes pretenden exclusivamente permitir que el país se relacione jurídicamente con otros Estados, toda vez que la aprobación por medio de una ley de un tratado es una etapa indispensable para el perfeccionamiento del acto jurídico que obliga al Estado internacionalmente. Por consiguiente, a través de este tipo de leyes se perfeccionan situaciones jurídicas con una consecuencia jurídica clara: la posibilidad de que el ejecutivo ratifique el tratado y se generen para el país derechos y obligaciones en el campo supranacional” (4) .

(4) Sentencia C-468 del 25 de septiembre de 1997.

Debe señalarse además que el tratado tampoco ha sido denunciado por ninguna de las partes, lo cual significa que permanece vigente.

En síntesis, el Tratado de Extradición celebrado por la República de Colombia y los Estados Unidos está vigente, pero no puede ser aplicado en el derecho interno por ausencia de ley aprobatoria, al margen de la responsabilidad internacional que pueda corresponderle al Estado colombiano por este hecho.

Este mismo criterio fue sostenido por esta corporación en el auto del 23 de marzo de 1988:

“...el Tratado de Extradición suscrito entre Colombia y los Estados Unidos de América en el año 1979 rige a plenitud en nuestro país máxime que se había negociado, acordado y perfeccionado con todos los requisitos necesarios para su validez a la luz de las normas del derecho internacional. La Corte Suprema de Justicia como ya lo vimos declaró la inexequibilidad de la Ley 27 de 1980 aprobatoria del mismo y luego declaró también la inexequibilidad de la Ley 68 de 1986 con la cual se había pretendido su nueva vinculación a la legislación colombiana. Pero ese hecho no le quita el valor al tratado como tal y solamente queda pendiente de un requisito para su aplicabilidad en Colombia: la ley aprobatoria. Esa circunstancia no le resta vigor a su vigencia misma y mucho menos a nivel internacional, puesto que ninguna de las formas de extinción del convenio se ha dado aquí o al menos en el expediente no existe constancia alguna en ese sentido.

“Si bien en la actualidad el Tratado de Extradición con los Estados Unidos está vigente, él no puede ser aplicado en nuestro medio por faltarle el requisito de su aprobación parlamentaria”.

IV. En este orden de ideas, las reglas que prevé el tratado para la tramitación de la extradición no pueden ser aplicadas en el derecho interno, por lo cual deberá recurrirse a la norma supletoria prevista tanto en el artículo 17 del Código Penal como en el 35 de la Constitución, esto es, a las disposiciones del Código de Procedimiento Penal.

En consecuencia, el Ministro de Relaciones Exteriores ha dado cumplimiento a las normas referidas al conceptuar que la extradición de nacionales se rige por las normas del Código de Procedimiento Penal porque el Tratado de Extradición celebrado por Colombia con los Estados Unidos de América está vigente pero es inaplicable en el ámbito interno.

V. Finalmente, aclara la Sala que la decisión debe ser en este caso de negación de la pretensión y no de rechazo de la acción, dado que esta última decisión sólo puede ser proferida de conformidad con el artículo 12 de la Ley 393 de 1997, cuando no se aporte la prueba del incumplimiento de que tratan los artículos 8º y 10 ibídem, o cuando la solicitud careciere de alguno de los requisitos señalados en el artículo 10 citado y el actor no la corrija dentro de los dos días siguientes a la inadmisión de la demanda.

Pero cuando se resuelve de fondo la pretensión formulada la decisión jurídica correcta es la negación de la misma y no su rechazo. Esto no es un simple formalismo y por el contrario, tiene efectos jurídicos importantes, pues en tanto que el rechazo no impide al actor presentar nuevamente la acción, la negación sí y de proceder en tal sentido, la conducta del accionante será calificada como temeraria, con las consecuencias desfavorables previstas en el artículo 28 de la Ley 3933 de 1997.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 1º de noviembre de 2000 y en su lugar NIÉGASE la pretensión de cumplimiento formulada por el señor Pedro Pablo Camargo contra el Ministro de Relaciones Exteriores.

Cópiese, notifíquese cúmplase y devuélvase.

Magistrados: María Elena Giraldo Gómez—Jesús María Carrillo B.—Alier Hernández Enríquez—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez V.

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