Sentencia ACU-2685 de diciembre 11 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 05001-23-31-000-2003-02685-01, dic. 11/2003

C.P. Darío Quiñones Pinilla

Actor: Procuraduría 18 Agraria y Ambiental para Antioquia

Acción de cumplimiento

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 25 de septiembre de 2003 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por la Procuradora Judicial Agraria y Ambiental para Antioquia, en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I. Antecedentes

1. La solicitud.

A. Pretensiones.

La Procuradora Judicial Agraria y Ambiental para Antioquía, ejerció la acción de cumplimiento contra las Empresas Varias de Medellín ESP, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y el municipio de Medellín - esta última, para que se les ordene el cumplimiento de la Resolución 5288 de 2002 de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia “Corantioquia“, en cuanto contiene los requisitos para la ejecución y correcto funcionamiento del proyecto “Sistema para el tratamiento y disposición final de residuos sólidos del Valle de Aburrá - relleno sanitario La Pradera“, situado en el municipio de Don Matías (Antioquia).

Además, solicita que mientras se adoptan las medidas exigidas por la ley para el correcto funcionamiento de ese sistema de tratamiento y disposición final de residuos sólidos del Valle de Aburrá, se ordene la suspensión de la recepción de nuevos residuos.

B. Hechos.

Como fundamento de la acción, la demandante expone, en resumen, los siguientes hechos:

1. Mediante Resolución 5288 de 2002, modificada por la número 5349 del 17 de julio de ese mismo año, la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia otorgó la licencia ambiental a las Empresas Varias de Medellín ESP y al Área Metropolitana del Valle de Aburrá, para que ejecutaran el proyecto “Sistema para el tratamiento y disposición de residuos sólidos del Valle de Aburrá - Relleno sanitario La Pradera“, en el municipio de Don Matías y, con él, atendieran el manejo de los residuos originados en los municipios del área metropolitana, el de Medellín y otros. Ello, respondería a la contingencia generada por el cierre del relleno sanitario de Curva de Rodas y al funcionamiento irregular de una planta de tratamiento que se había dispuesto para ese fin.

2. En aras de obtener la licencia a que se hizo referencia, las demandadas presentaron a “Corantioquia“ el estudio de impacto ambiental que contemplaba los siguientes aspectos: i) Descripción técnica del proyecto; ii) caracterización ambiental del área de estudios; iii) evaluación de impactos ambientales; iv) plan de manejo ambiental, su cronograma de actividades y costos. Dicha información fue analizada por el comité de residuos sólidos de Corantioquia y, mediante informe técnico 110-357, hizo las recomendaciones para el adecuado funcionamiento del relleno.

3. La licencia ambiental señala que el relleno debe contar con celdas para lograr la estabilidad del sistema y el aprovechamiento del espacio y define que su longitud debe definirse por la cantidad de residuos a depositar diariamente. Pese a ello, dichas celdas no se han construido y los residuos han sido depositados en el trayecto de la vía de acceso al vaso de la carrilera sin ninguna medida de precaución, con lo cual se convierte el sitio en un botadero de basuras a cielo abierto, sin selección del material a disponer como inerte. La consecuencia directa de esa situación es la proliferación de olores nauseabundos y vectores, aves de carroña y afectación del paisaje.

4. La licencia ambiental también establece un sistema de impermeabilización de fondo, el cual debía construirse cuando el terreno se encontrara en condiciones aptas, se hubieren construido los sistemas de manejo de aguas subterráneas, de impermeabilización de laderas e impermeabilización superficial, en tanto que quería evitarse los efectos nocivos de los lixiviados sobre el suelo y aguas superficiales y subterráneas. Sin embargo, tampoco se ha establecido este sistema de impermeabilización en forma oportuna y completa, pues los residuos se están depositando en el suelo, lo cual tiene un grave impacto ambiental.

5. La norma cuyo cumplimiento se reclama también señala cómo debe hacerse el manejo de lixiviados, toda vez que dispone que se deben realizar obras para crear un sistema de recolección y tratamiento. Tampoco se ha construido el sistema en la forma planteada en la licencia. Esto hace que se derramen en la piscina los líquidos que se forman en el vaso de la carrilera. Igualmente para el manejo del agua se exige cunetas de 2.0 m por 1.0 m. de profundidad cubiertas con geomembrana; construcción de obras de drenaje para aguas subterráneas y un pozo de evacuación de agua subterránea. Sin embargo, en la última visita efectuada por la Procuraduría se observó que está fluyendo gran cantidad de líquidos que se forman en el fondo del vaso de la carrilera una piscina, por un canal construido sin la permeación requerida, que llega hasta el río Medellín corriendo gran cantidad de líquido espumoso que brota al vaso de la carretera.

6. Para el sistema de tratamiento de gases, la licencia determina un sistema de extracción de biogás, el cual consiste en pozos verticales colocados entre los residuos en sistemas de zanjas horizontales equipadas con drenajes. También, se observa la ausencia total de esos instrumentos.

7. La licencia exigió la realización de obras de adecuación de vías de acceso al relleno que no se hicieron. Incluso, se observa que en el sitio donde funciona la planta de selección y tratamiento de residuos no se ha realizado la construcción de un puente, por lo que debe improvisarse “el paso con lleno temporal“.

8. La inauguración del relleno sanitario se realizó el 5 de junio de 2003 sin que se hubieran terminado las obras requeridas en la licencia ambiental, obras indispensables para evitar un mayor impacto ambiental.

9. Las irregularidades que se encontraron en las visitas de control hechas por la Procuraduría coinciden con lo señalado en el informe técnico 110R.N - 84 del 3 de julio de este año, elaborado por el comité de residuos sólidos de Corantioquia.

10. Desde el 19 de junio de 2003, la Procuraduría requirió a las empresas demandadas para que adoptaran las medidas necesarias para subsanar las irregularidades que se presentaban con el funcionamiento del relleno La Pradera. Las Empresas Varias de Medellín ESP contestaron el requerimiento afirmando que han cumplido a cabalidad las exigencias señaladas en la licencia ambiental. Mientras que el área metropolitana del Valle de Aburrá dijo que no era responsabilidad suya efectuar las construcciones a que se hizo referencia.

11. El incumplimiento de la licencia ambiental y si no se adoptan los correctivos necesarios “los daños que se causen en el medio ambiente y recursos naturales agua, suelo y aire serán peores de los calculados en el estudio de impacto ambiental que hace parte de la licencia“.

2. Contestaciones.

2.1. Las Empresas Varias de Medellín ESP por intermedio de apoderado, contestó la demanda para formular las excepciones de caducidad y la que denominó ausencia del requisito de procedibilidad.

En relación con la primera, dijo que, a la fecha, las obras que tenían un aparente retraso en el desarrollo del parque ambiental hoy se encuentran en ciclos de terminación y avance. Además, no existe el incumplimiento a que hace referencia la demanda porque los hechos que plantea corresponden a juicios de valor que denotan el desconocimiento de procesos técnicos y obras. En cuanto a la segunda excepción, adujo que el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 es claro en señalar la renuencia como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento y en el expediente no se encuentra acreditado. Incluso, esa entidad ha contestado las peticiones de la demandante aunque en términos que no corresponden “al gusto del peticionario, lo cual no es determinante para que pueda constituirse la renuencia“. Además, debe tenerse en cuenta que el control y vigilancia de la actividad ejercida por esa empresa corresponde a “Corantioquia“.

2.2. El área metropolitana del Valle de Aburrá, por intermedio de apoderado, contestó la demanda para oponerse a las pretensiones de la misma. Al efecto, manifestó lo siguiente:

1. El sitio La Pradera, donde se desarrolla el proyecto de relleno sanitario, fue el escogido después del estudio de muchos más lugares y se desarrolla en diferentes etapas, pues corresponde a un proceso complejo. De hecho, el día en que se practicó la visita por parte de la Procuraduría existían algunas deficiencias que fueron superadas y las operaciones se han normalizado.

2. El “proceso de licenciamiento“ no se agota con la expedición de la licencia ambiental, puesto que el manejo del impacto del medio ambiente toma tiempo y exige la adopción de medidas en forma paulatina. Incluso, es imposible sostener que la obra que se adelanta no generará impactos ambientales negativos, pues precisamente se busca mitigarlos o buscar cuáles son menos graves. Por ello, es necesaria “la aplicación de sistemas tecnológicos y científicos, precisamente para prevenir, mitigar, corregir y compensar los impactos que se generan por los residuos sólidos.

3. La autoridad ambiental competente realiza visitas de control y seguimiento al proyecto y no ha efectuado reparos al mismo. Se advierte que Corporantioquia es “una de las mejores autoridades ambientales del país, con recursos técnicos, económicos y humanos suficientes para ejercer sus funciones“.

4. La medida de suspensión solicitada en la demanda es inadmisible porque atenta contra la salud de los habitantes del área metropolitana, en tanto que sólo ese sitio ha sido autorizado por la autoridad ambiental para la disposición final de residuos sólidos del Valle de Aburrá. De hecho, esa petición no tiene en cuenta el volumen de basuras que se producen diariamente, por lo que el relleno La Pradera es el medio idóneo para proteger derechos fundamentales de habitantes de los municipios que conforman el área metropolitana del Valle de Aburrá.

Finalmente, formuló las excepciones de ineptitud de la demanda y las que denominó “falta de legitimidad por pasiva“, “falta de prueba de renuencia“ y “carencia de fundamentación científica”.

En relación con la ineptitud de la demanda, manifestó que esta acción se ejerció sin el lleno de los requisitos legales, pues la prueba de la renuencia no fue allegada con la demanda y, al materializarse la inexistencia de la misma, ésta se torna inocua. De hecho, la demandante allegó como prueba de la renuencia el oficio de requerimiento número 284 del 19 de junio de 2003. Sin embargo, dicho oficio no contiene la solicitud directa y contundente para que el demandando cumpla con la licencia ambiental, pues sólo se limita a informar sobre las observaciones hechas en las visitas practicadas al parque ambiental La Pradera, la solicitud del plan de acción para adoptar correctivos pertinentes de mitigación para prever los futuros y una inspección ocular al sitio de los hechos. Los mismos argumentos fueron expuestos para sustentar la excepción que denominó “falta de prueba de la renuencia“.

En cuanto a la excepción de falta de legitimación por pasiva, dijo que el área metropolitana del Valle de Aburrá no está obligada a prestar directa ni indirectamente el servicio público de aseo, puesto que el artículo 365 de la Constitución y la Ley 142 de 1994 establecen que el Estado es el encargado de garantizar los servicios públicos y de prestarlos directamente o a través de un tercero y, para los municipios del Valle de Aburrá, quien presta el servicio público de aseo, son las Empresas Varias de Medellín ESP. Ahora, el hecho de que el área metropolitana del Valle de Aburrá sea beneficiaria de la licencia ambiental obedece a la situación coyuntural que se presentó con la contingencia que atravesaron varios municipios, por lo que se trabajó para adoptar decisiones concertadas y adecuadas técnicamente.

Finalmente, en relación con la excepción de carencia de fundamentación científica manifestó que la demandante se limitó a invocar lo observado en sus visitas y en presentar unos informes que difieren del control y vigilancia que ejerce la autoridad ambiental competente.

2.3. Mediante auto del 30 de julio de 2003, el Magistrado Ponente en el Tribunal Administrativo de Antioquía, vinculó al presente proceso a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia “Corantioquia“. Así, el director general de esa corporación contestó la demanda y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma, con fundamento, en los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera:

1. El sistema para el tratamiento y disposición de residuos sólidos del Valle de Aburrá, relleno sanitario La Pradera, es la única solución viable para la recolección, transporte, manejo y disposición de los residuos sólidos que se encuentran diariamente en el área metropolitana y algunos municipios cercanos. La Resolución 5288 del 3 de julio de 2002 responde a la contingencia generada por el cierre del relleno sanitario Curva de Rodas y el proyecto se convirtió en la primera experiencia nacional para el manejo de la problemática de residuos sólidos de las grandes ciudades.

2. Todo nuevo proyecto presenta traumatismos debido a la existencia de variables no controlables. En el caso de La Pradera, la selección de personal nuevo, su capacitación, su contratación y una serie de pruebas continuas de ajuste en el proceso operativo de separación y reciclaje de residuos, amplió el tiempo para implementar el nuevo sistema. Además, durante la construcción de un puente sobre el río Porce, se produjeron múltiples avenidas torrenciales que ocasionaron pérdida de formaletas y materiales, así como el retraso de la obra. Igualmente las intensas lluvias cayeron sobre la zona, arrastrando en varias ocasiones la base y subbase de las vías en construcción impidiendo la pavimentación de las vías.

3. La solicitud de suspensión de actividades en el relleno sanitario es improcedente porque ello desconocería las graves consecuencias contra la salud pública y el medio ambiente en caso de adoptarse una decisión de tal naturaleza. De hecho, ninguna de las irregularidades encontradas ameritan suspender las actividades de un relleno que es la única alternativa para disponer adecuadamente los residuos sólidos generados en el Valle de Aburrá y algunos municipios cercanos.

4. Varios de los hechos descritos en la demanda no corresponden a la realidad. Así, no es cierto que los residuos sólidos se depositen en la vía de acceso al vaso de la carrilera, pues aquellos “están siendo dispuestos en celdas dentro de un sistema de taludes con pendientes H:V de 3:1 y plataformas de 40 metros de ancho“. El proceso de tratamiento biotecnológico de residuos sólidos se encuentra en operación para la separación, reciclaje y tratamiento de esos residuos y se desarrolla en 2 turnos de 140 operarios cada uno, con un rendimiento de 50 toneladas por hora. De igual manera, se desarrolla el programa de control de vectores por medio de la implementación de técnicas y métodos control biológico y químico. No es cierto que no haya impermeabilización en el relleno sanitario, puesto que “se construyó inicialmente para cumplir con los requerimientos de área de los primeros residuos que ingresaron y de forma paralela se ha ido avanzando con la impermeabilización y sistemas de recolección de lixiviados en las futuras zonas de disposición“. De hecho, a finales de julio de este año se había instalado 8.120 metros cuadrados de “geomembrana“ para ese efecto. Existe manejo de los lixiviados mediante el sistema de filtros y cubetas recubiertas con geomembrana hasta la laguna de estabilización. La Procuraduría desconoce que la generación de gases en un relleno sanitario se produce en 5 fases secuenciales y, luego de explicar en qué consisten cada una de ellas, concluye que “no existen razones lógicas para alarmarse en tan reciente estado del sistema de disposición de residuos, por la inexistencia de sistemas de extracción de gases, dado que a la luz de elementales conceptos sobre biotransformación de residuos y rellenos sanitarios, aún no es tiempo de construir dichos sistemas“.

2.4. La Alcaldía de Medellín, por medio de apoderado, intervino en el proceso para contestar la demanda y oponerse a las pretensiones de la misma. Al efecto, reiteró los argumentos expuestos por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, en tanto que considera que aquella es la autoridad a quien le corresponde el manejo y administración del parque ambiental La Pradera. Según su criterio, ese parque ha venido cumpliendo todas las exigencias prescritas en el acto administrativo que otorgó la licencia ambiental al relleno sanitario.

3. La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Antioquía, mediante providencia del 25 de septiembre del año en curso, resolvió denegar las pretensiones de la demanda. Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación:

1. Las excepciones formuladas por los demandados no prosperan, por dos razones. La primera: se encuentra acreditada la renuencia, porque a pesar de que la demandante efectuó requerimientos a las entidades demandadas en forma general, se consideran “los mismos, dado los derechos e intereses colectivos en juego y que tienen que ver con el goce de un ambiente sano“. La segunda, la excepción de falta de legitimación no está llamada a prosperar, puesto que la demanda podía dirigirse contra el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, en tanto que el acto administrativo que se invoca como incumplido, el cual se encuentra vigente, la tiene como destinataria. Incluso, pese a que si bien es cierto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto 1728 de 2002, la licencia ambiental puede cederse, no lo es menos que no aparece acreditado en el expediente que Corantioquia hubiere autorizado dicha cesión.

2. A pesar de que los aspectos relacionados con el daño ambiental pueden analizarse en las acciones populares, cuando se trata del incumplimiento de licencias ambientales, “nada se opone a que si alguien considera que se está incumpliendo un acto administrativo contentivo de una licencia ambiental, por una autoridad pública, beneficiaria de la misma, puede iniciar contra ésta la acción de cumplimiento“. De hecho, la parte final del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 es claro en señalar que la acción de cumplimiento no excluye el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho.

3. El acto administrativo cuyo cumplimiento se reclama contiene la autorización para la ejecución de un macroproyecto para la disposición final de residuos sólidos para el Valle de Aburrá. Por ello, la hermenéutica de la misma no puede ser “rígida e inflexible que conlleve a que omisiones temporales, producto de la complejidad o de la necesidad de ajustes, lleven a predicar incumplimiento“.

4. A juicio de la Sala, el incumplimiento que aduce la demanda no se ha dado, por las siguientes razones. La primera, debe tenerse en cuenta que la demandante no reprocha el proceder de Corantioquia, que es la autoridad ambiental en la jurisdicción donde debe operar la licencia ambiental. La segunda. Después de transcribir en forma comparativa los argumentos expuestos por la autoridad ambiental y la demandante en relación con la no construcción de celdas, la no separación, reciclaje y tratamiento de residuos sólidos, la impermeabilización, el manejo de lixiviados, el problema de aguas, el manejo de gases y la no realización de obras de adecuación de vías de acceso al relleno, concluye que Corantioquia no ha usado sus facultades policivas en relación con la licencia ambiental contenida en la Resolución 5288 de 2002 porque no se han incumplido las condiciones o exigencias en ella establecidas, en los términos de la Ley 99 de 1993. Se aclara que las afirmaciones de esa autoridad ambiental se valoran como prueba porque ésta no fue demandada.

4. La impugnación.

La demandante, inconforme con la sentencia del tribunal la impugnó. Como fundamento del recurso, señaló, en resumen lo siguiente:

1. El tribunal concluyó que Corantioquia no hace parte del proceso, por lo que valoró como prueba sus afirmaciones. Sin embargo, se olvidó que esa entidad fue citada al proceso de oficio, en razón del interés que tendría en el asunto por tratarse del cumplimiento de una licencia ambiental otorgada por ella, además porque se podría ver afectada con la sentencia. De hecho, después de integrado el litisconsorcio esa entidad contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma, lo que implica que es parte en el proceso y no un simple tercero. Entonces, sus conceptos no tienen valor probatorio porque no provienen de un tercero sino de una de las partes en el proceso, que tiene un interés en su resultado, así sea de forma indirecta.

2. Los conceptos de las contralorías departamental de Antioquia y Municipal de Medellín y las fotografías tomadas en el lugar constituyen elementos de juicio suficientes para demostrar la problemática presentada en el sitio de disposición de residuos, lo cual evidencia el incumplimiento de la licencia ambiental.

3. Las afirmaciones de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia expresadas en el proceso no son ciertas porque fueron emitidos con posterioridad a la demanda y basados en hechos posteriores, excusándose en omisiones transitorias.

4. Aunque es cierto que el parque ambiental La Pradera es un proyecto que se desarrolla por etapas, no lo es menos cierto que para la disposición de residuos sólidos debió construir obras básicas para iniciar su ejecución. Por ello, es claro que se incumplió la obligación que conlleva la autorización dada por la autoridad ambiental que es la de prevenir los impactos ambientales. En tal virtud, aparece claro que las entidades demandadas ponen en peligro los recursos naturales y el medio ambiente.

II. Consideraciones

Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento.

Excepciones formuladas por los demandados

Las Empresas Varias de Medellín ESP formuló las excepciones de caducidad y la que denominó ausencia del requisito de procedibilidad. En cuanto a la primera, manifestó que las obras del parque ambiental que tenían un aparente retraso hoy se encuentran en ciclos de terminación. Y, respecto de la segunda, dijo que la demandante no acreditó la renuencia de las demandadas, por lo que, conforme lo dispone el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, no se cumple uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento.

Por su parte, el área metropolitana del Valle de Aburrá formuló las excepciones de ineptitud de la demanda y las que llamó “falta de legitimidad por pasiva“, “falta de prueba de renuencia“ y “carencia de fundamentación científica“. En cuanto a la primera manifestó que esta acción se ejerció sin el lleno de los requisitos legales, pues la prueba de la renuencia no fue allegada con la demanda. Con relación a la segunda, adujo que esa entidad no está obligada a prestar directa ni indirectamente el servicio público de aseo, por lo que no debía ser demandada. Finalmente, en relación con la denominada excepción de carencia de fundamentación científica manifestó que la demandante se limitó a invocar lo observado en sus visitas y en presentar unos informes que difieren del control y vigilancia que ejerce la autoridad ambiental competente.

Pues bien, en relación con la caducidad debe recordarse que el artículo 7º de la Ley 393 de 1997 señala que, por regla general, la acción de cumplimiento puede ejercitarse en cualquier tiempo mientras la norma se encuentre produciendo efectos jurídicos. Luego, el hecho de que, según el demandado, las obras que se encontraban retrasadas ya se hubieren efectuado no le impide al demandante presentar la demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento, puesto que esta acción no caduca. Luego, este argumento se desestima.

En cuanto al argumento que, en esencia, corresponde a ausencia de legitimación en la causa por pasiva, para la Sala es claro que tampoco prospera por la siguiente razón: En este asunto se pretende el cumplimiento de la Resolución 5288 del 3 de julio de 2002, “por la cual se otorga a las Empresas Varias de Medellín ESP y al área metropolitana del Valle de Aburrá la licencia ambiental para el relleno sanitario La Pradera, ubicado en el municipio de Don Matías“. Ello muestra que, al margen de la responsabilidad del área metropolitana del Valle de Aburrá en la prestación del servicio público de aseo y de las circunstancias en que aparece en el proyecto de relleno sanitario, lo cierto es que aquí aparece como cotitular de la licencia ambiental cuyo cumplimiento se reclama, por lo que resulta evidente que si se discute la inobservancia de esa normativa debían ser demandadas todas las entidades que aparecen como beneficiarias y, al mismo tiempo, responsables del cabal cumplimiento de la licencia ambiental. De consiguiente, se desestima el argumento.

En relación con el argumento de “carencia de fundamentación científica“, aparece evidente que no constituye un medio exceptivo sino un planteamiento de defensa que se refiere al fondo del asunto planteado en la demanda, por lo que su análisis corresponde a la sentencia. Luego, se desestima ese argumento planteado por el área metropolitana del Valle de Aburrá.

Finalmente, en cuanto a la ausencia de constitución de renuencia se tiene lo siguiente:

Efectivamente, al tenor de lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual sólo puede excusarse cuando se sustenta en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable que exige la intervención inmediata de la orden judicial, comoquiera que la renuencia constituye un requisito sine qua non de procedencia de la acción.

Así, de acuerdo con la disposición citada, el demandado se constituye en renuente mediante dos caminos. El primero, por medio de la expresa ratificación del incumplimiento y, el segundo, por la omisión de respuesta dentro de los 10 días siguientes a la presentación de la solicitud. De todas maneras, en los dos casos es indispensable que el demandante hubiere elevado solicitud de cumplimiento de las mismas normas cuya inobservancia reclama en ejercicio de la acción de cumplimiento, pues si no existe correspondencia y cita diferentes normas es obvio que no se constituyó la renuencia.

En este caso ocurre que, mediante oficio número 283 del 19 de junio de 2003, la demandante, actuando en calidad de Procuradora 18 Judicial II Agraria y Ambiental para Antioquia, se dirigió a la Gerente de Empresas Varias de Medellín para solicitar, entre otras cosas, lo siguiente:

“... teniendo en cuenta la obligación constitucional y legal que a ud. como primera autoridad político-administrativa le asiste en esta materia, me permito requerirlo para que en forma inmediata, sin dilación alguna, adopte las medidas necesarias con el fin de subsanar y evitar que adquieran mayores dimensiones que redundarán en detrimento del bienestar de la comunidad y de los intereses del Estado, las irregularidades que se están presentando a raíz del inadecuado funcionamiento y mal manejo que se le esté dando al nuevo relleno sanitario La Pradera, al entonces Curva de Rodas y a la planta de tratamiento de residuos ''Plan de Contingencia Unión La Trinidad”, aledaño a la Curva de Rodas.

(...).

3 2. El relleno sanitario y planta de tratamiento La Pradera no está funcionando de acuerdo con los lineamientos trazados en la licencia otorgada por la corporación Corantioquia, puesto que se están recibiendo residuos sólidos en el sitio y están siendo enterrados sin la adecuación correcta del terreno, pues no se han hecho las obras previas de impermeabilización, el sistema de recolección y manejo de lixiviados y de aguas lluvias, manejo de gases, etc. Y ya se están enterrando los residuos“ (fls. 30 y 31).

Por oficio número 68977 del 9 de julio de 2003, la gerente general de Empresas Varias de Medellín ESP respondió al requerimiento de la demandante, en el sentido de precisar algunos aspectos “que sin duda contribuirán a brindar claridad sobre el tema“. Al respecto, no aceptó que se hubiere incumplido la Resolución 5288 de 2002 (fls. 97 a 100).

Por su parte, mediante oficio número 284 del 19 de junio de 2003, la demandante se dirigió al director general área metropolitana del Valle de Aburrá en idéntico sentido que lo hizo al gerente de las Empresas Varias de Medellín ESP (fls. 32 y 33). Así, el director de esa entidad territorial, por oficio número 5433 del 17 de julio de 2003, contestó el requerimiento de la Procuradora en el sentido de indicar que “si bien es cierto el área metropolitana del Valle de Aburrá es titular de la licencia, también es preciso tener en cuenta que el operador del relleno sanitario es Empresas Varias de Medellín ESP; nuestra gestión en la obtención conjunta de la licencia obedeció a labor de coordinar la búsqueda de soluciones para la problemática de disposición final de residuos sólidos en el Valle de Aburrá, que nos fue encomendada por la junta metropolitana“.

Lo anterior muestra que a pesar de que la demandante no les señaló a los demandados el número de la resolución que contiene la licencia ambiental cuya observancia reclama, resultan evidentes dos aspectos. De un lado, que requirió su cumplimiento, en tanto que expuso las razones por las que considera que esas entidades la desconocen y llamó su atención respecto del impacto ambiental que representa esa infracción a la licencia ambiental. Y, de otro, que las demandadas expresaron su opinión de desacuerdo con los argumentos expuestos por la Procuradora en sus solicitudes y que, por lo tanto, en los términos de la acción de cumplimiento, implica la constitución de renuencia a que hace referencia el artículo 8º de la Ley 393 de 1997. En tal contexto, para la Sala resulta claro que la demandante cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento de constituir la renuencia de las entidades demandadas a cumplir lo dispuesto en la Resolución 5288 de 2002 de la Corporación Autónoma Regional del centro de Antioquia, norma cuyo cumplimiento se reclama en esta oportunidad.

Así las cosas, la Sala procede a estudiar la acción de cumplimiento de la referencia porque los planteamientos exceptivos de los demandados no prosperan.

Improcedencia de la acción porque existen otros instrumentos judiciales

El artículo 87 de la Constitución consagró la acción de cumplimiento para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En desarrollo de esa disposición, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997 dispuso que “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en la ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos“. En este sentido, es claro que el objeto de esta acción constitucional consiste en hacer efectivas las disposiciones jurídicas que contienen mandatos imperativos, por lo que su esencia es la vigencia del Estado de derecho. En otras palabras, la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos.

No obstante, la Ley 393 de 1997 reguló requisitos de procedibilidad y de improcedencia de esta acción constitucional. Así, el artículo 9º, segundo inciso, de esa normativa señaló que no procederá “cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del acto administrativo (1) , salvo, que de no proceder, el juez, se siga un perjuicio irremediable para el accionante“. Dicho de otro modo, para lograr el efectivo cumplimiento de actos administrativos esta acción constitucional, al igual que la acción de tutela, es residual porque solamente procede cuando el demandante no cuenta con otros mecanismos procesales para ello, salvo que se demuestre la situación excepcional y urgente de encontrarse frente a un perjuicio grave e inminente que autorice la intervención del juez constitucional.

(1) Inicialmente ese artículo también se refería al efectivo cumplimiento de una norma. Sin embargo la expresión norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-193 de 1998.

La demandante pretende que por medio de la acción de cumplimiento se ordene al área metropolitana del Valle de Aburrá y a las Empresas Varias de Medellín ESP a dar cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 5288 de 2002 de la Corporación Autónoma Regional del centro de Antioquia, “por la cual se otorga a las Empresas Varias de Medellín ESP y al área metropolitana del Valle de Aburrá la licencia ambiental para el relleno sanitario La Pradera, ubicado en el municipio de Don Matías“.

Así, la norma cuyo cumplimiento se reclama es un acto administrativo que contiene la licencia ambiental única otorgada por la Corporación Autónoma Regional del centro de Antioquia a dos entidades para adelantar el proyecto denominado “Sistema para el tratamiento y disposición final de residuos sólidos del Valle de Aburrá - relleno sanitario La Pradera“. En efecto, el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 dispone que las corporaciones autónomas regionales deberán otorgar permisos o licencias ambientales requeridas para, entre otras cosas, desarrollar actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. En especial, el artículo 3º, numeral 10, del Decreto 1728 de 2002, señala la competencia a esas corporaciones para otorgar licencias ambientales a los proyectos de “construcción y operación de rellenos sanitarios“.

Ahora, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 1728 de 2002, “la licencia ambiental, es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, sujeta al cumplimiento por parte del beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada“. En otras palabras, la licencia ambiental constituye un instrumento de control y vigilancia estatal a la actividad de particulares y entidades públicas para la defensa del ambiente, preservación, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales.

En este contexto, para la Sala es claro que el incumplimiento de los deberes impuestos en las licencias ambientales puede violar o amenazar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, los cuales son derechos e intereses colectivos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º, literales a) y c), de la Ley 472 de 1998. Ahora, tal y como lo dispone el artículo 88 de la Constitución, las acciones populares son el mecanismo procesal idóneo “para la protección de los derechos e intereses colectivos“. En este mismo sentido, el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 señaló que las acciones populares “son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos“.

Entonces, con base en lo anterior surge una pregunta ¿la acción de cumplimiento resulta procedente para exigir la observancia de un acto administrativo cuyo desconocimiento afecta derechos colectivos?

A primer vista podría sostenerse que las acciones popular y de cumplimiento tienen objeto diferente, por lo que el ejercicio de la primera no excluye la presentación de la segunda, en tanto que la acción popular tiene por objeto la protección de los derechos colectivos y la acción de cumplimiento busca exigir el cumplimiento de una norma con fuerza de ley o un acto administrativo. Sin embargo, a pesar de que lo dicho es cierto, en ocasiones es perfectamente posible que la protección de los derechos colectivos pueda efectuarse ordenando el cumplimiento de actos administrativos y, al mismo tiempo, es factible que la amenaza o violación de los derechos e intereses colectivos deriva del incumplimiento de un acto administrativo, como lo es la licencia ambiental. Entonces, si como lo prescribe el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el juez de la acción popular, en la sentencia, puede tomar las medidas que sean necesarias para evitar que se sigan afectando los derechos e intereses colectivos, es lógico concluir que también puede exigir el cumplimiento de los actos administrativos que imponen la protección de esos derechos. Luego, por medio de la demanda presentada en ejercicio de la acción popular también puede pretenderse el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y de actos administrativos.

Ahora, ocurre que, como se vio en precedencia, para exigir la observancia de actos administrativos, la acción de cumplimiento es residual, puesto que no procede cuando el demandante tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de esas disposiciones. Luego, la acción de cumplimiento de actos administrativos no sólo no es un mecanismo alterno para dirimir controversias en relación con la ejecución de aquellas normas, sino que es un mecanismo excepcional porque solamente procede cuando no existen otros medios judiciales para exigir la ejecución de los actos administrativos. Por el contrario, la acción popular es principal, en tanto que aquella procede aún si existen otros medios judiciales que sean idóneos para resolver las pretensiones de la demanda. En consecuencia, lo anterior permite inferir que la acción de cumplimiento no procede cuando el incumplimiento alegado viola o amenaza derechos colectivos, pues el mecanismo procesal idóneo para evaluar la afectación de esos derechos es la acción popular.

De hecho, en anterior oportunidad en la que esta Sala estudió una demanda presentada en ejercicio de la acción popular que discutía la violación de derechos colectivos por el incumplimiento de normas, dijo lo siguiente:

“en aquellos casos en donde el incumplimiento de normas que contienen un deber jurídico origina la violación de derechos colectivos, la protección de estos puede efectuarse mediante el ejercicio de la acción popular, por dos razones: De un lado, porque el análisis que efectúa el juez en la acción popular no se limita a evaluar el cumplimiento de la norma —que es la causa—, sino que además debe estudiar la afectación misma de los derechos colectivos —que es la consecuencia—. Luego, el ámbito judicial en la acción popular es más amplio que en la acción de cumplimiento, pues en ésta solamente tiene competencia para evaluar el posible incumplimiento de la disposición jurídica. De tal suerte que en la labor de protección de derechos e intereses colectivos puede incluirse la orden de cumplimiento de normas generales y abstractas.

De otro lado, porque el último inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que “también procederá [la acción de cumplimiento] para el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho". Ello muestra que la acción popular procede cuando la afectación del derecho colectivo se origina en el incumplimiento de normas con fuerza de ley o de actos administrativos y se pretenda la reparación del daño. De consiguiente, es claro que si se encuentran derechos colectivos afectados y se pretende su protección, la causa de esa afectación es irrelevante en relación con la procedencia de la acción popular.

Así las cosas, la Sala concluye que la acción popular procede para la protección de derechos e intereses colectivos, aun si la causa de su afectación es el incumplimiento de normas con fuerza de ley y, al mismo tiempo, si se pretende su cumplimiento” (2) .

(2) Sentencia del 6 de marzo de 2003, expediente AP-869.

Sin embargo, el tribunal consideró que la acción popular no desplaza la acción de cumplimiento porque el último inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que esta última también “procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho“. A diferencia de lo expresado por el a quo, la Sala considera que la interpretación literal de esa norma muestra con claridad que el carácter principal de la acción popular se impone en relación con la acción de cumplimiento, pues al señalar que ésta no excluye el ejercicio de la acción popular simplemente expresa la procedencia y prevalencia de la popular frente a la de cumplimiento. Incluso, la hermenéutica de ese aparte normativo debe ser sistemática respecto de lo consignado en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, según el cual la acción de cumplimiento no procede para exigir el cumplimiento de normas que establezcan gastos, por lo que resultaría obvio que esta acción constitucional no procedería para exigir la reparación de derechos colectivos. Entonces, el sentido útil y razonable de la norma objeto de estudio no es otro que el de reafirmar la improcedencia de la acción de cumplimiento para exigir la observancia de actos administrativos que afectan derechos colectivos, pues para ello el mecanismo procesal idóneo es la acción popular.

No obstante lo anterior, el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 autoriza la procedencia de la acción de cumplimiento aun en casos en los que existan otros instrumentos judiciales para lograr el efectivo cumplimiento del acto administrativo, cuando “de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante“.

Pues bien, la demanda se refiere a la necesidad de adoptar medidas eficientes y rápidas para evitar "el gran peligro que para la comunidad del sector, los recursos naturales y el ambiente que constituye el depósito de los residuos en la forma en que se está llevando a efecto por las empresas demandadas, sin el cumplimiento de los requisitos legales, plasmados en la licencia ambiental conferida por la autoridad competente, hace indispensable que en forma inmediata se realicen las obras requeridas, sin más dilaciones que contribuyan a empeorar la situación, con daños que resulten irreversibles“. Entonces, la Sala debe estudiar si en el presente asunto debe proferirse sentencia de fondo porque su ausencia generaría un perjuicio grave e inminente para la colectividad.

Para ello, en primer lugar, es necesario recordar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 472 de 1998, el trámite de las acciones populares preventivas se tramita con preferencia a las demás que conozca el juez competente, salvo las acciones de tutela y de cumplimiento y el recurso de habeas habeas. Luego, es evidente que este mecanismo procesal es rápido y eficaz para evitar que se afecten los derechos colectivos.

En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que, en estos casos, corresponde al demandante demostrar no sólo el incumplimiento de la norma que reclama, sino también la existencia de un perjuicio grave e inminente que autorice la intervención del juez de la acción de cumplimiento, pues ante la celeridad con la que se desarrolla la acción popular, es indispensable que se demuestre la urgencia de la decisión judicial.

Ahora, en el asunto sub iúdice, se tiene que la demandante hizo un importante esfuerzo argumentativo para demostrar el incumplimiento de la licencia ambiental del proyecto de relleno sanitario La Pradera por parte de las entidades demandadas y, respecto de la existencia del perjuicio que autoriza la intervención del juez de cumplimiento, no sólo no explicó suficientemente las razones de la urgencia sino que no demostró la gravedad o inminencia del mismo. De hecho, aunque si bien es cierto es evidente que el manejo inadecuado de residuos sólidos produce afectación a los derechos al ambiente sano y a la preservación de los recursos naturales, no lo es menos que esa afectación es progresiva y paulatina, de tal forma que las medidas para evitar la violación o amenaza de los derechos colectivos pueden adoptarse mediante la acción popular y, por ese solo hecho, no puede inferirse que es urgente la decisión de cumplimiento porque existe un perjuicio grave e inminente.

Es más, aceptar el argumento de la demandante según el cual el incumplimiento de la Resolución 5288 de 2002 pone en peligro a la comunidad del sector, a los recursos naturales y el ambiente, convertiría a la acción de cumplimiento en principal para exigir el cumplimiento de actos administrativos y normas con fuerza material de ley, cuya omisión afecte derechos colectivos, con lo cual existirían dos acciones constitucionales para proteger los mismos derechos, lo cual resulta inaceptable.

Así las cosas, si un acto administrativo protege derechos e intereses colectivos su desconocimiento o incumplimiento implica afectación de aquellos, por lo que puede interponerse la acción popular que es el mecanismo procesal principal para la defensa de los derechos e intereses colectivos. En tal virtud, la Sala concluye que para exigir el cumplimiento de la licencia ambiental para el relleno sanitario La Pradera, lo cual podría implicar afectación de derechos colectivos, resulta improcedente la acción de cumplimiento, por cuanto existe otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de ese acto administrativo.

La acción de cumplimiento es improcedente para ordenar gastos

Además de lo anterior, no debe olvidarse que el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 señaló que “la acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos“. En tal virtud, cuando se invoca el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos que establezcan o dispongan erogaciones presupuestales la acción de cumplimiento debe rechazarse por improcedente, pues esa orden escapa de la competencia del juez de cumplimiento y deja a disposición de la autoridad administrativa la dirección y destino de los recursos públicos.

Pues bien, la demandante pretende que se exija la observancia de la Resolución 5288 de 2002, en tanto que las entidades titulares de esa licencia ambiental la incumplen, básicamente, porque no han realizado las siguientes obras: i) la construcción de celdas para el depósito de residuos sólidos, ii) la impermeabilización del terreno destinado al relleno sanitario, iii) la construcción del sistema señalado en la licencia para el manejo de los lixiviados sobre el suelo y aguas, iv) la construcción de pozos de evacuación de agua subterránea para el manejo de aguas, v) la construcción del sistema de extracción de biogás y, vi) la construcción de vías de acceso al relleno.

A su turno, la licencia ambiental para la ejecución del proyecto denominado “Sistema para el tratamiento y disposición final de residuos sólidos del Valle de Aburrá - relleno sanitario La Pradera“ señala que es deber de las Empresas Varias de Medellín ESP y el área metropolitana del Valle de Aburrá, entre otros, el de presentar un informe de interventoría ambiental sobre el cumplimiento de las medidas de mitigación, prevención y control propuestas en el estudio de impacto ambiental e impuestas en esta resolución...“. Así, dentro de las medidas propuestas en dicho estudio se encuentran, entre otras, las siguientes: i) la construcción de celdas con medidas definidas “con el fin de garantizar la estabilidad del sistema y lograr el mejor aprovechamiento del espacio disponible“, ii) la impermeabilización del terreno con el sistema combinado de arcilla y geomembrana. Dentro de esta se encuentran la impermeabilización de fondo, de las laderas y superficial para el manejo de aguas subterráneas y de gases, iii) la construcción de un sistema de recolección de lixiviados consistente en el drenaje “cuidadosamente diseñado“ que tiene los componentes de capa y tubería de drenaje, iv) para el control de aguas subterráneas y manejo de lluvias se refieren a la construcción de obras, tales como la realización de cunetas, las excavaciones del filtro y la construcción de pozos de inspección y la ubicación de piezómetros localizados en la periferia del relleno y, v) el (sic) para el manejo de gases, se acordó la construcción de pozos verticales colocados entre los residuos o de sistemas de zanjas horizontales equipadas con drenajes.

Lo anterior muestra con claridad que el cumplimiento efectivo de la Resolución 5288 de 2002 implica la construcción de obras que, indudablemente, genera gastos. De hecho, la misma licencia ambiental señaló que el relleno sanitario La Pradera constituye un programa a desarrollar mediante la construcción de obras por un lapso, pues dejó en claro que el “estudio de impacto ambiental elaborado de conformidad con los términos de referencia elaborados por Corantioquia para las soluciones de contingencia entendidas como aquellas que contienen la solución con la cual se resuelve durante un periodo máximo de 30 meses, la problemática presentada con los residuos sólidos del Valle de Aburrá, término en el cual se deberá presentar una solución a largo plazo que incorpore técnicas de tratamiento, biotecnológicas, estaciones de transferencia, alternativas de transporte, generación de bioabonos y utilización de la vida útil del sitio de disposición final“. Entonces, es obvio que el cumplimiento de la licencia ambiental objeto de estudio implica gastos, por lo que esta acción resulta improcedente.

En consecuencia, también por esta razón, la acción de cumplimiento sub iúdice debe rechazarse por improcedente. De consiguiente, la Sala debe modificar la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, rechazará la acción de cumplimiento.

lIl. La Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Modifícase la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 25 de septiembre de 2003. En su lugar, se rechaza por improcedente la acción de cumplimiento presentada por la Procuradora 18 Judicial II Agraria y Ambiental para Antioquia.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Reinaldo Chavarro Buriticá—María Nohemí Hernández Pinzón—Filemón Jiménez Ochoa—Darío Quiñones Pinilla.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

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