Sentencia ACU-332 de julio 25 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad. ACU- 27001-23-31-000-2001-0332-01, julio 25 de 2001

C. P. Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros

Actor. Rosmira Elena Hinestroza

Demandado: Instituto Colombiano para la Reforma Agraria, Incora, regional Chocó.

Referencia: Acción de cumplimiento

Se decide la impugnación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia del 17 de mayo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó, mediante la cual se concedió la acción de cumplimiento y se ordenó al Instituto Colombiano para la Reforma Agraria expedir la resolución constitutiva que reconocería los títulos de propiedad colectiva al consejo comunitario general del río Baudó y sus afluentes, Acaba.

Antecedentes

1. La demanda.

Rosmira Elena Hinestroza en su calidad de representante legal de el consejo comunitario general del río Baudó y sus afluentes (en adelante “Acaba”), en ejercicio de la acción de cumplimiento, solicita que el Instituto Colombiano para la Reforma Agraria (en adelante “Incora”) de cumplimiento a lo establecido en el artículo 29 del Decreto 1745 de 1995 que expresa:

“Dentro de los 30 días siguientes a la fecha de recibo del concepto de la comisión técnica, el Incora, mediante resolución motivada, titulará en calidad de tierras de las comunidades negras, los territorios baldíos ocupados colectivamente por la respectiva comunidad…”.

Tal cumplimiento se pretende con base en la solicitud de titulación colectiva que presentó Acaba, con fundamento en las regulaciones dispuestas por el Decreto 1745 de 1995 (reglamentario de la L. 70/93), el día 13 de febrero de 1998.

Alega la actora que han transcurrido más de ocho (8) meses desde que se realizó la última actuación en su solicitud y sin embargo, no se ha expedido la resolución constitutiva conforme a los términos del artículo del cual se pretende el cumplimiento.

El día 19 de diciembre de 2000, se solicitó al señor gerente del Incora regional Chocó, la expedición del título colectivo, por haberse surtido todas las etapas del trámite previsto en el Decreto 1745 de 1995, configurándose al sentir de la actora, la constitución en renuencia.

Hasta el presente, no se ha expedido la resolución constitutiva.

2. La contestación de la demanda.

La entidad demandada contestó la demanda manifestando que en primer lugar, les había correspondido la labor de verificar la voluntad de las comunidades, y la representación legal de Acaba.

Agrega además que el concepto de la comisión técnica para expedir la resolución constitutiva, fue entregado el día 19 de abril de 2001.

Según el artículo 29 del citado decreto, la resolución constitutiva debe expedirse a los treinta (30) días posteriores a la fecha de recibo del concepto y por lo tanto, no se ha cumplido la obligación.

Por último, añade la parte demandada que no existe la constitución en renuencia conforme lo establece el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, ya que las solicitudes hechas por la parte demandante, fueron resueltas de manera oportuna.

3. providencia apelada.

Al acceder a las pretensiones, el tribunal adujo que la acción de cumplimiento es procedente, por cuanto si bien el artículo 29 del Decreto 1745, determina que la resolución constitutiva debe proferirse treinta (30) días después de enviado el concepto de la comisión técnica, el capítulo IV del citado decreto, establece un término a todo el procedimiento, no superior a ciento veinte (120) días, por ende, la administración ha excedido de manera evidente los términos establecidos, términos que deben ser interpretados conforme a los principios de eficacia y celeridad, establecidos en la Ley 70 de 1993.

4. El recurso de impugnación.

La entidad demandada sustenta su recurso para destacar que:

No existe constitución en renuencia, pues ésta debe dirigirse de manera especial, directa y con propósito específico.

Reitera que el artículo 29 del Decreto 1745 de 1995, determina que la resolución constitutiva sólo puede otorgarse treinta (30) días después de entregado el concepto de la comisión técnica, concepto que se entregó el día 19 de abril de 2001.

Consideraciones de la Sala

Para resolver la impugnación formulada, la Sala estima:

A. Requisitos de la acción de cumplimiento.

La Ley 393 de 1997, que reglamentó el artículo 87 de la Carta Magna dispuso en su artículo 8º que procede esta acción para solicitar que se cumplan normas con fuerza de ley o actos administrativos.

Jurisprudencialmente, esta corporación ha sostenido que constituyen requisitos de procedibilidad para que prospere esta acción (1).

(1) Consejo de Estado, sentencias ACU-572, ACU-579 y ACU-589 de 1999. Sección Tercera, consejeros ponentes: Daniel Suárez; Juan de Dios Montes.

1. Que el deber jurídico que se solicita cumplir se encuentre consagrado en normas con fuerza de ley o actos administrativos.

2. Que el mandato para la autoridad sea imperativo.

3. Debe probarse la renuencia de la autoridad.

4. Que no exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma que se pretende hacer valer.

B. Renuencia.

El artículo 8º de la Ley 393 de 1997, establece como requisito:

“Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”.

La renuencia según el texto legal, debe darse cuando haya existido una reclamación previa del interesado a la autoridad, a su vez el cumplimiento solicitado, debe estar referido a la norma que se pretende hacer cumplir y por último, deben transcurrir más de diez (10) días posteriores a la comunicación escrita, para que la autoridad se constituya en renuente al deber legal.

En este sentido el legislador dispuso:

“Finalmente, conviene establecer como requisito de procedibilidad para demostrar la “renuencia” —tal como lo establece uno de los proyectos— la necesidad de que el accionante previamente haya solicitado a la autoridad competente el cumplimiento de la ley o acto administrativo omitido (2) .

(2) Ponencia para primer debate, al Proyecto de Ley 024 de 1994 Cámara, 167 de 1994 Senado, por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política. Senador Parmenio Cuéllar.

Por ende es clara la intención del legislador al establecer la comunicación previa para la constitución en renuencia, sin embargo, tal solicitud debe ir encaminada a solicitar el cumplimiento de la norma y no puede pretender la administración que se constituya de acuerdo con los caprichos de la autoridad, ya que es voluntad del legislador simplificar la constitución en renuencia.

El caso concreto

Para esta Sala, según las consideraciones arriba indicadas se puede concluir que:

1. La renuencia es un requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, mas este requisito tiene que considerarse dentro del contexto de cada caso específico.

En la situación objeto de solicitud, conforme consta en el expediente (fls. 23 y 24), la parte demandante solicitó esperando una respuesta positiva, la expedición del título colectivo, haciendo referencia expresa a los términos establecidos en el artículo 27 del Decreto 1745 de 1995.

Por lo tanto:

a) Es dirigida de manera especial: ya que no se entiende incluida dentro de otra comunicación y presentada ante el gerente regional del Incora, Chocó.

b) Es directa: fue presentada ante la autoridad que de la cual se pretende su cumplimiento.

c) Tiene un propósito específico: La expedición de la resolución constitutiva.

A todo esto podemos añadir que ya han transcurrido más de diez (10) días, desde que la solicitud fue presentada.

Por lo tanto, conforme lo expresado en el literal B, la renuencia tiene como objetivo comunicar a la autoridad que ésta, se encuentra obligada a cumplir una obligación emanada de una norma, éste es el objetivo de la renuencia, comunicación que debe ser especial, directa y con un propósito específico, mas sin ninguna formalidad especial, formalidades que son caprichos de la administración y por ende, esta comunicación no puede someterse a más requisitos que los mínimos ya enumerados, requisitos que se desprenden de la comunicación anexada como prueba, pero que en cada caso, serán objeto de análisis del juez respectivo.

Si bien se hace referencia a varios artículos del Decreto 1745, éstos se encuentran comprendidos dentro del mismo contexto: La expedición del título, conforme se analizará en el siguiente numeral.

En este orden de ideas, la autoridad, debe conocer y cumplir las normas, como principio general, mas si por especial circunstancia, no la cumpliese, el ciudadano puede exigir el cumplimiento, ésta es la filosofía de esta acción y la comunicación de la renuencia es un aviso a la autoridad, no una potestad, la comunicación está previniendo a la autoridad de una posible demanda, mas no es necesario que se avise expresamente que se va a demandar mediante la acción de cumplimiento, basta con que tal enunciación se haga de manera tácita, como ocurre en el caso sub lite, con tales comunicaciones la autoridad debe prever que puede ser demandada mediante la acción de cumplimiento.

2. La norma que se pretende hacer cumplir.

El artículo 29 del Decreto 1745 de 1995, se encuentra comprendido dentro del capítulo IV de la citada norma, capítulo que reglamenta el proceso de titulación colectiva a comunidades negras.

Estas normas expresan:

CAPÍTULO IV

Procedimiento de titulación colectiva a comunidades negras

ART. 20.—Solicitud de titulación. Para iniciar el trámite de titulación colectiva de tierras de las comunidades negras, la comunidad presentará por escrito la solicitud respectiva ante la regional del Incora correspondiente, a través de su representante legal, previa autorización de la asamblea general del consejo comunitario.

Se anexará copia del acta de elección de la junta del consejo comunitario, con la constancia de registro del alcalde respectivo de que trata el artículo 9º de este decreto; del acta donde se autoriza al representante legal para presentar dicha solicitud y del informe que debe contener los siguientes pasos:

(...).

PAR.—El Incora podrá iniciar de oficio el trámite de titulación, para lo cual la gerencia regional solicitará por escrito, a la junta del consejo comunitario respectivo, el informe de que trata este artículo, dando cumplimiento a lo establecido en el presente decreto, e informará a la dirección de asuntos para las comunidades negras, al Instituto Colombiano de Antropología y a la comisión consultiva departamental o regional respectiva, con el fin de que presten su colaboración en la elaboración del contenido de la solicitud.

ART. 21.—Iniciación del trámite y publicidad de la solicitud. Radicada la solicitud por el Incora, el gerente regional ordenará, en un plazo no superior a cinco (5) días, mediante auto iniciar las diligencias administrativas tendientes a la titulación de tierras de las comunidades negras y hacer la publicación de la solicitud. Dentro de esta etapa se ordenarán las siguientes diligencias;

1. Publicar la solicitud por una (1) vez, en emisora radial con sintonía en el lugar de ubicación del inmueble, o en su defecto, en la misma forma en un periódico de amplia circulación, en la región donde se encuentre ubicado el territorio solicitado en titulación.

2. Fijar un término de cinco (5) días hábiles el aviso de la solicitud en un lugar visible y público de la alcaldía municipal, de la inspección de policía o del corregimiento, a los que corresponda el territorio solicitado en titulación y en la respectiva oficina del Incora que adelante el trámite.

(...).

PAR.—En el expediente se dejará constancia de las diligencias anteriores, debiendo agregarse los ejemplares de los avisos de la solicitud, la certificación expedida por el administrador de la emisora o el representante local o regional del diario, según el caso, debidamente autenticadas, y una constancia de autoridad competente en el caso de no existir oficinas de inspección de policía o corregidurías, si a ello hubiere lugar.

ART. 22.—Visita. Dentro de los diez (10) días siguientes de cumplida la publicación de la solicitud, el gerente regional del Incora expedirá la resolución mediante la cual se ordenará la visita a la comunidad, señalando la fecha, que no podrá exceder los sesenta (60) días contados a partir de la radicación de la solicitud, y los funcionarios que la efectuarán. Dicha resolución se notificará al representante legal del consejo comunitario interesado y al procurador delegado para asuntos ambientales y agrarios, y contra ella no procede recurso alguno. Cuando aparezcan involucradas comunidades indígenas, deberá notificarse la visita a su representante legal.

Además se notificará por edicto el cual deberá contener la naturaleza del trámite administrativo, el nombre de la comunidad solicitante, la denominación, ubicación, linderos y colindantes del bien solicitado en titulación y la fecha señalada para la práctica de la visita. El edicto se fijará en un lugar visible y público de la correspondiente oficina del Incora, de la alcaldía municipal y del corregimiento o inspección de policía, por un término de cinco (5) días hábiles que se comenzarán a contar desde la primera hora hábil del respectivo día que se fije, y se desfijará al finalizar la hora laborable del correspondiente despacho. Los originales se agregarán al expediente.

(...).

PAR. 1º—De la visita se levantará un acta firmada por los funcionarios, el representante legal del consejo comunitario y los terceros interesados que se hagan presentes en la misma, en la cual se consignarán sucintamente los anteriores aspectos y las constancias que las partes consideren pertinentes.

PAR. 2º—En el evento de encontrarse que dentro del territorio solicitado en titulación colectiva habitan dos o más comunidades negras, indígenas u otras, se adelantará un proceso de concertación para la delimitación del territorio de cada una de ellas, de lo cual se dejará constancia en el acta correspondiente.

Si en el plazo de un mes después de haberse firmado el acta, se logra un acuerdo entre las comunidades, éstas deberán informar de ello a la oficina respectiva del Incora para que se continúe con el proceso de titulación.

En caso de no llegarse a un acuerdo entre las comunidades, se deberá conformar una comisión mixta con representantes de las comunidades involucradas y sus organizaciones, el Incora, la dirección de asuntos para las comunidades negras y cuando sea pertinente la dirección de asuntos indígenas, para que en un término de noventa (90) días se proceda a delimitación del respectivo territorio.

ART. 23.—Informe técnico de la visita. En un término no mayor de treinta (30) días hábiles después de concluida la visita, los funcionarios que la practicaron deberán rendir un informe técnico que contenga los siguientes aspectos.

(...).

PAR. 1º—El Incora realizará por medio de funcionarios de su dependencia, o con personas naturales o jurídicas vinculadas por contrato, el plano a que hace referencia este artículo. Podrá además aceptar planos aportados por la comunidad o elaborados por otros organismos públicos o privados, siempre que se ajusten a las normas técnicas expedidas por la junta directiva del Incora.

PAR. 2º—El Incora hará entrega de una copia del informe técnico de la visita a la junta del consejo comunitario respectivo en un término no superior a treinta (30) días, contados a partir de su presentación.

ART. 24.—Oposición a la titulación colectiva. A partir del auto que acepta la solicitud de titulación colectiva, y hasta el momento de la fijación del negocio en lista, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 del presente decreto quienes se crean con derecho, conforme a la ley, podrán formular oposición a la titulación, acompañando al escrito respectivo la prueba en que funden su pretensión. Vencido dicho término, precluye la oportunidad para oponerse a la solicitud de titulación.

ART. 25.—Trámite de la oposición. Con base en el memorial de oposición y las pruebas que presente el opositor, el Incora ordenará dar traslado al representante legal de la comunidad peticionaria y al Procurador Agrario por tres (3) días, para que formulen las alegaciones correspondientes, soliciten la práctica de las pruebas que pretendan hacer valer y adjunten los documentos pertinentes.

Vencido el término del traslado, se decretarán las pruebas que fueren admisibles o las que el Incora de oficio considere necesarias, para lo cual se señalará un término de diez (10) días hábiles.

Vencido el término probatorio y practicadas las pruebas en que se funde la oposición, se procederá a resolver sobre la misma.

ART. 26.—Resolución de la oposición. Cuando el opositor alegare que el inmueble objeto de la solicitud de titulación es de propiedad privada, o reclame dominio sobre el mismo, total o parcialmente, deberá aportar las pruebas que para el efecto exija el régimen legal vigente, y en la inspección ocular que se practique en el trámite de oposición, se procederá a verificar si el predio cuya propiedad demanda el opositor se halla incluido en todo o en parte dentro del territorio solicitado en titulación, así como a establecer otros hechos o circunstancias de las que pueda deducirse su dominio.

Si de los documentos aportados por el opositor y demás pruebas practicadas no llegare a acreditarse propiedad privada, conforme a lo exigido en las normas citadas en el inciso anterior, se rechazará la oposición y se continuará el procedimiento.

ART. 27.—Revisión previa al concepto de la comisión técnica. Recibido el informe técnico del funcionario que realizó la visita, y elaborado el plano respectivo, el Incora verificará la procedencia legal de la titulación colectiva y fijará el negocio en lista por cinco (5) días hábiles en la oficina del Incora que adelante el procedimiento, y mediante auto ordenará enviar el expediente a la comisión técnica.

ART. 28.—Evaluación de las solicitudes y determinación de los límites del territorio por parte de la comisión técnica. La comisión técnica de que trata el artículo 13 de este decreto, con base en la solicitud presentada, el informe del consejo comunitario y las diligencias adelantadas por el Incora, hará la evaluación técnica de la solicitud y determinará los límites del territorio que será otorgado mediante el título de propiedad colectiva a la comunidad negra correspondiente.

Si con los documentos señalados anteriormente no hay suficientes elementos de juicio para que la comisión técnica haga la evaluación, ésta podrá realizar por sí o por intermedio de las unidades de apoyo las diligencias que considere convenientes o solicitar a las entidades públicas y privadas que aporten las pruebas que estime necesarias.

En todo caso la evaluación deberá realizarse en un término de treinta (30) días contados a partir del momento en que reciba el expediente de parte del Incora.

Si hubiere lugar a la realización de pruebas adicionales este término se contará a partir de la obtención de las mismas.

ART. 29.—Resolución constitutiva. Dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de recibo del concepto de la comisión técnica, del Incora, mediante resolución motivada, titulará en calidad de tierras de las comunidades negras, los territorios baldíos ocupados colectivamente por la respectiva comunidad.

PAR. 1º—Si concluido el trámite se establece que no se dan los requisitos señalados por la Ley 70 de 1993 para decretar tal titulación, el Incora así lo declarará mediante resolución motivada.

PAR. 2º—Esta providencia se notificará al representante legal del consejo comunitario y al procurador delegado para asuntos ambientales y agrarios, y contra ella proceden los recursos de ley.

ART. 30.—Publicación y registro. Las resoluciones a que se refieren los artículos precedentes, se publicarán en el Diario Oficial y por una vez en un medio de comunicación de amplia difusión en el lugar donde se realiza la titulación y se inscribirá, en un término no mayor de diez (10) días, en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente al lugar de ubicación del territorio titulado. El registrador devolverá al Incora el original y una copia de la resolución, con la correspondiente anotación de su registro. (Negrillas y subrayas de la Sala).

En este caso, la norma establece un procedimiento con unos términos a seguir:

— Sesenta (60) días para la solicitud y la realización de la visita.

— Sesenta (60) días para la emisión del informe y de la resolución constitutiva. Un plazo especial, en caso tal que no haya concertación con todas las comunidades del territorio de noventa (90) días.

Si bien es cierto que el artículo 29 del Decreto 1745 condiciona la expedición de la resolución constitutiva al informe de la comisión técnica, es dable al juez, evaluar el contexto de la norma en uso de sus facultades (3) , pues es el contexto de la norma el que determina el objetivo de la obligación exigida a la autoridad.

(3) “Las acciones populares como las acciones de tutela y de cumplimiento, tienen especial prevalencia y arraigo en el derecho interno. Estas acciones se desprenden directamente de la normatividad constitucional y han sido estatuidas para la protección de derechos. En efecto, los artículos 86, 87 y 88 de la Carta Magna disponen la creación de las mencionadas acciones.

Ahora bien, la acción de tutela es el mecanismo para la protección de los derechos fundamentales y la acción popular para los colectivos, pero las dos clases de derechos gozan de especial protección a la luz de los artículos 1º, 5º y 94 de la Constitución.

El carácter prevalente de estas acciones ha sido otorgado prima facie por el constituyente y el legislador”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. AP-25000-23-26-000-2000-0059-01, marzo 15 de 2001. C.P. Jesús María Carrillo.

Bajo este contexto encontramos que hay un plazo predeterminado y en esta ocasión, ha sido excedido por la autoridad (Incora regional Chocó), el Decreto 1745 de 1995 es norma especial para la titulación de los terrenos de comunidades negras, es decir, una norma diseñada para cobijar a este grupo de la población nacional.

Si se está fijando un plazo con términos establecidos, es clara la intención de obligar a la autoridad a realizar la gestión dentro del término que se tiene regulado.

Esta corporación, ya ha expresado que las acciones de cumplimiento han pasado de la obligación clara expresa y exigible, concepto que se encontraría enmarcado en un proceso ejecutivo, a la obligación contenida en una norma, que se debe cumplir con la claridad y exigibilidad propias del deber, mas no del título ejecutivo, ya que el proceso ejecutivo difiere en varios aspectos, de la acción de cumplimiento. Pero es obvio que los términos son per se, perentorios y obligatorios.

Mas aún cuando son especiales para un tipo de proceso, como en este caso es la titulación para las comunidades negras. En el caso objeto de análisis han transcurrido más de cuarenta (40) meses desde que se inició el trámite con la presentación de la solicitud y no se ha obtenido la resolución constitutiva, que es previa a la titulación, sin que haya mediado una causal de justificación, razón por la cual, el incumplimiento es evidente y por ello, la Sala comparte las apreciaciones del a quo.

Es preciso y necesario que las autoridades cumplan con la Constitución y la ley, y en casos como éstos, la autoridad debe otorgar especial protección a las minorías étnicas conforme lo establece el artículo 7º de nuestra Carta Magna.

Claro está que la resolución debe ser expedida conforme a los términos de los artículos analizados, si el Incora determina que no se cumplen los requisitos, lo expresará en la resolución constitutiva, debidamente motivada según lo expresado en el parágrafo 1º del artículo 29 del Decreto 1745 de 1995 y con posterioridad se hará la titulación si a ello hubiere lugar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMASE la providencia impugnada, de fecha 17 de mayo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Enviar al a quo una copia de este proveído.

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Alier E. Hernández Enríquez, Presidente de la Sala—Jesús María Carrillo Ballesteros—María Elena Giraldo Gómez—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.

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