Sentencia 1068 de enero 24 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Sent. 1154, ene. 24/2002, Rad. ACU 41001233100020011068 01

M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez

Actor: Rubén Darío Valbuena Villareal

Resuelve la Sala la impugnación presentada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 6 de noviembre de 2001, por medio de la cual se denegaron las súplicas de la demanda.

Antecedentes

La demanda

El señor Rubén Darío Valbuena ejerció acción de cumplimiento en contra del rector de la Universidad Surcolombiana de Neiva porque, en su parecer, ha incumplido los estatutos de la universidad al no convocar a elecciones de decano de la facultad de ciencias naturales y exactas.

Explicó que el 25 de mayo de 2000 se realizaron votaciones para elegir decanos de las facultades de derecho, educación y ciencias naturales y exactas. Para esta última facultad resultó electo electo el señor Mauro Montealegre Cárdenas, quien fue nombrado el 2 de agosto de 2000 y tomó posesión de su cargo al día siguiente.

El 31 de mayo de 2001 el señor Mauro Montealegre Cárdenas fue nombrado vicerrector de la universidad y se posesionó de dicho cargo el 1 de junio del mismo año. El mismo 31 de mayo el rector designó a Hernando González Sierra como decano encargado de la facultad, quien se posesionó, también, al día siguiente.

Anotó que el estatuto de la universidad permite el nombramiento de decanos encargados únicamente por un término de 30 días, tanto en casos de vacancia temporal como definitiva del cargo.

Dado que el rector no ha convocado a elecciones pese a que los treinta días ya vencieron, el actor afirmó que tal omisión “desatiende el espíritu del estatuto y naturalmente principios como el de ser la universidad una comunidad educativa deliberante, participativa y democrática, conforme a lo expresado en su artículo primero, pues la interinidad que sobrepasa el hito estatutario en cuanto al encargo por capricho personal, evidencia el querer de su rector mas no el de los estamentos que por virtud de lo dispuesto en los artículos 44 y 45 del Acuerdo 075, son los que eligen decano de facultad”.

Además, aclaró el demandante, el rector expidió una resolución por medio de la cual otorgó al Sr. Mauro Montealegre Cárdenas comisión para ejercer funciones del cargo de vicerrector. Anotó que “constituiría un exabrupto jurídico, considerar que un cargo de elección y de período permite la situación administrativa de la comisión para desempeñar uno de libre nombramiento y remoción sin implicar ello que se renuncia al de elección”.

Las normas incumplidas, según la demanda, son las siguientes:

Acuerdo 075 de 1994 

“Artículo 31. Son funciones del rector:

2. Cumplir y hacer cumplir las normas legales, estatutarias y reglamentarias vigentes.

5. Nombrar como decano al candidato que resulte elegido en cada una de las facultades de la universidad”.

7. Nombrar decanos encargados por un período no superior a 30 días hábiles en caso de vacancia temporal o definitiva”.

Acuerdo 24 de 1999:

ART. 7º—Convocatoria a elecciones: el rector convocará a elecciones de conformidad con lo establecido en el estatuto general (Ac. 075/94) y el estatuto electoral, indicando la fecha, día y horario. En todos los casos las elecciones y la consulta se realizará en un sólo día”.

De acuerdo con eso, el actor solicitó al rector de la universidad que cumpliera esas normas, pero no ha recibido contestación, con lo cual, aseguró, el demandado se ha constituido en renuencia. Por lo anterior, solicitó que “en el fallo se imparta la orden a la autoridad renuente, es decir, al rector de la Universidad Surcolombiana, Jesús Antonio Motta Manrique, a efecto de que cabal cumplimiento a lo dispuesto en las normas citadas como incumplidas y por ende convoque en un plazo inmediato a la elección de decano de la facultad de ciencias naturales y exactas”.

Contestación de la demanda

La Universidad Surcolombiana contestó la demanda alegando que el estatuto general no es imperativo, que las obligaciones de las que habla el actor se derivan de la interpretación que hizo de normas que admiten otros sentidos y alcances.

Adicionalmente, explicó que con la comisión otorgada al profesor Mauro Montealegre se pretende proteger su condición de docente escalafonado y que “es una medida protectora de la carrera a que pertenece pero, cobra vigencia y efectividad cuando él desempeña funciones como decano.

Aclaró que el señor Montealegre sigue siendo decano, pues siendo decano, pues no ha renunciado a tal cargo, de manera que no se da ninguna de las causales que contemplan los artículos 22 y 23 del Decreto 1950 de 1973 para que se predique la vacancia temporal o definitiva.

Finalmente respecto de las normas incumplidas, sostuvo lo siguiente:

“Frente a la presunción de que las normas citadas en este acápite, han sido incumplidas es dable mencionar que, tal como se ha planteado reiteradamente al hacer las correspondientes precisiones frente a los hechos enunciados como fundamento fáctico de la acción, la administración no considera que se tipifique la vacancia temporal o definitiva que se menciona y, en consecuencia, ha asumido la postura conocida advirtiéndola legalmente procedente y coherente con la necesidad de implementar la política de desarrollo institucional que pretende la administración como rectora de los destinos del alma mater, en este caso frente a la entronización de su visión académica”.

Sentencia de primera instancia

Luego de transcribir las normas aplicables al caso, el Tribunal Administrativo del Huila consideró que de ellas no se derivaba claramente la obligación del rector de convocar a elecciones para elegir un decano. Por ello, decidió denegar las súplicas de la demanda.

Consideraciones

La acción de cumplimiento

Con la consagración de la acción de cumplimiento en el artículo 87 de la Constitución, se reconoció a todas las personas, a cualquiera de ellas, “en cuanto titular de potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas... y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción, demandados en razón de los intereses públicos o sociales” (1) , el derecho de acceder a la jurisdicción, para que el juez obligue a la autoridad respectiva a cumplir las obligaciones que le ha impuesto una ley o un acto administrativo.

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998.

Se debe tener presente que el constituyente ideó este mecanismo judicial, teniendo en cuenta que el respeto a la ley, su vigencia e imperio son algunos de los postulados fundamentales del Estado de derecho, puesto que se trata de una norma jurídica que no puede reducirse a “algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, según considere que es conveniente, oportuno o financieramente viable” (2) .

(2) Intervención del constituyente Juan Carlos Esguerra Portocarrero en debates en la comisión primera de la Asamblea Nacional Constituyente.

Ello, por supuesto, responde a la realización del principio de legalidad, que, por una parte, “introduce una limitación a la actividad de la administración, en el sentido de que ella no puede hacer todo cuanto quiera y como quiera sino de acuerdo con las prescripciones del ordenamiento jurídico” (3) , y por otra, supone el derecho de todos a que se garantice la interdicción de la arbitrariedad en el ejercicio del poder público.

(3) Ponencia para segundo debate al proyecto de Ley 24 de 1994 Cámara, 167 de 1995 Senado por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Nacional. Gaceta del Congreso, año IV Nº 357, jueves 26 de octubre de 1995.

Requisitos de la acción y deberes del juez

La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera tal que sea imperativo, inobjetable y exigible a la autoridad de la cual se está reclamando su ejecución; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

De tiempo atrás,esta corporación ha establecido que, si bien el señalamiento exacto de la norma cuyo cumplimiento se reclama es condición indispensable para la procedencia de la acción, no se puede olvidar que, como se dijo, ésta fue introducida como un instrumento judicial para procurar la efectividad de las normas (4) , esto es, lograr la realización material del estado de derecho (5) , y acabar con la permanente inoperancia del del ordenamiento jurídico y con el recurrente desacato de la ley, motivaciones que indujeron al constituyente a consagrar esta acción (6) y deben también servir de guía en la interminación que se haga de las normas que la regulan.

(4) Ponencia para segundo debate en Senado, jueves 26 de octubre de 1995. Gaceta del Congreso año IV Nº 357.

(5) Ponencia para primer debate en Senado, martes 25 de abril de 1995. Gaceta del Congreso año IV Nº 63.

(6) Ibídem.

En consonancia con lo dicho, es deber del juez analizar el alcance de las normas incumplidas, en cada caso, y estudiarlas en concordancia con otra u otras cuyo cumplimiento bien puede no haber sido reclamado específicamente, cuando ello resulte indispensable para la solución del caso concreto.

Normas cuyo cumplimiento se solicita

El actor solicitó que se ordenara al rector que, en cumplimiento de las normas transcritas en la demanda, convocara inmediatamente a la elección de decano de la facultad de ciencias naturales y exactas.

Tal como quedó dicho, el juez de la acción de cumplimiento debe hacer un análisis completo de las normas relacionadas con la materia de la demanda siempre que sea necesario. En este caso, dado que con las normas citadas no quedan resueltos todos los temas relacionados con la aludida obligación del rector de convocar a elecciones, la Sala analizará otras normas, además de las referidas por el solicitante.

Es cierto, como lo señala el demandante, que según el artículo 31 del Acuerdo 75 de 1994, uno de los deberes del rector es nombrar como decano al candidato que resulte elegido en cada facultad, y que esa norma dispone claramente que el rector puede nombrar decanos encargados pero sólo por 30 días.

Además, vale anotar que el Acuerdo 37 de 1993 dispone, en el artículo 81, que las comisiones se pueden otorgar para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción y, en el artículo 90, que puede otorgarse comisión para desempeñarse un empleo de esa naturaleza cuando el nombramiento recaiga en un profesor inscrito en el escalafón y que su otorgamiento, así como la fijación del término de la misma, compete al rector.

Por otra parte, el artículo 101 ese mismo acuerdo prevé que hay encargo siempre que un profesor acepte la designación para asumir temporalmente, en formas parcial o total, las funciones de otro empleo vacante temporal o definitivamente, desvinculándose o no de su cargo. Para el caso específico de la decanatura, el Acuerdo 75 de 1994 prescribe, como se dijo, que el rector tiene la facultad de nombrar decanos encargados por un período no superior a 30 días hábiles en casos de vacancia temporal o definitiva. En este punto, es importante recordar que, según el artículo 23 del Decreto 1950 de 1973 una de las causales de vacancia temporal es que el titular del cargo se encuentre en comisión.

Adicionalmente, debe anotarse que el artículo 98 del Acuerdo 37 de 1993, indica que la designación de un profesor escalafonado para desempeñar un empleo de libre nombramiento y remoción en la Universidad Surcolombiana implica la concesión automática de la comisión.

Teniendo claro que esas son las disposiciones que resultan aplicables al caso bajo estudio, la Sala encuentra que, aparentemente, aquellas que regula la figura de la comisión entran en conflicto con las que reglamentan los procesos electorales de la universidad. En efecto, se podría argüir que no tendría sentido otorgar comisión al señor Montealegre. Decano de la facultad de ciencias naturales y exactas, en aras a evitar que sus derechos se afecten al asumir las funciones del cargo de vicerrector, si de todas formas se deben realizar unas elecciones para designar a otra persona en el cargo de decano.

Sin embargo, la interpretación expuesta no es la correcta, pues el alcance y sentido de las normas comprometidas permite darles una lectura diferente según la cual ellas deben ser observadas simultáneamente y su obedecimiento no implica ningún conflicto de derechos.

Lo antedicho será sustentado enseguida de acuerdo con algunos principios de interpretación normativa que resultan útiles para resolver el caso concreto.

Alcance de las normas

Teniendo en cuenta que las normas legales y, como es obvio, las de jerarquía menor, sólo son obligatorias en la medida en que guarden coherencia con la Constitución, el juez debe asumir la tarea de interpretarlas y elegir los únicos significados válidos, es decir, los que sean compatibles con las normas de la Carta (7) . Es pertinente recordar también que el Estado social de derecho reconoce al derecho como disciplina práctica, —razón que se ha erigido como uno de los pilares de la acción de cumplimiento— por lo que es forzoso que la jurisprudencia esté al servicio de la ley, sin alejarse de la realidad, “pues sólo a través de la tensión entre ellas se realiza esa concepción práctica del derecho” (8) .

(7) Ferrajoli, Luigi. Derechos y garantías, la ley del más débil. Editorial Trotta. Madrid, 1999, pág. 26.

(8) Zagrebelsky, Gustavo. El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia. Editorial Trotta. Madrid, 1999, pág. 132.

De acuerdo con lo dicho, la Sala, para determinar el alcance de las normas en comento, acudirá a algunos principios de interpretación normativa (que se explicarán enseguida).

El principio de interpretación sistemática responde a “la necesidad de no perder de vista la totalidad, ya que lo “general” se da en lo “particular” o, lo que es lo mismo, el todo se contiene y se expresa como referencia obligada en la parte” (9) , de manera que debe identificarse la institución a la cual pertenece la norma interpretada, pues sólo se alcanzará una interpretación adecuada en función suya (10) .

(9) Giraldo Ángel, Jaime. Metodología y técnica de la investigación jurídica. Ediciones Librería del profesional, Bogotá 1994, pág. 106.

(10) Ibídem, pág. 114.

Según la Corte Constitucional, el principio de interpretación normativa que se funda en el “efecto útil” enseña que entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero (11) . Por el principio de interpretación razonable, el juez debe aplicar las normas de derecho de una manera tal que produzcan resultados proporcionados, razonables, equitativos y verdaderamente justos, de preferencia sobre el puro rigorismo jurídico. La aplicación de este principio tiene punto de partida los propósitos esenciales de un Estado social de derecho que son de orden material, así como el aserto según el cual el derecho es un instrumento finalista, dispuesto en su conjunto para la realización de valores, por lo que su aplicación exegética y formalista desnaturaliza su función social y desvirtúa su función constructiva y pacificadora (12) .

(11) Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 1992.

(12) Corte Constitucional, Sentencia T-142 de 1994.

En desarrollo de lo enunciado, aplicando el principio de la interpretación sistemática a las normas que se estudian, deberá entenderse que todas las que reglamentan la figura de la comisión en la Universidad Surcolombiana, en especial aquella según la cual la designación de un profesor escalafonado en un cargo de libre nombramiento y remoción implica la concesión automática de la comisión, desarrollan los valores constitucionales comprometidos en la institución del sistema de carrera, pues dicha comisión asegura que las ventajas y derechos adquiridos por los funcionarios escalafonados no se verán afectados por la asunción de funciones propias de un cargo de libre nombramiento y remoción.

Por su parte, la norma que prevé que el rector sólo puede nombrar decanos encargados por un término máximo de treinta días, es desarrollo del principio constitucional de participación democrática, pues protege el derecho de los miembros de la comunidad universitaria a decidir, por medio de la elección de los decanos, quien los dirige.

De otro lado, el principio del efecto útil supone, en este caso concreto, que las normas comentadas no pueden hacerse nugatorias entre sí, por lo que deberá hacerse una interpretación de acuerdo con la cual ambas tengan sentido, y que permita, en desarrollo del principio de interpretación razonable, la realización de los derechos que cada una protege.

La Sala encuentra que, efectivamente el cargo de decano se encuentra en vacancia temporal debido a que el profesor Montealegre está en comisión para poder desempeñar las funciones de vicerrector, de manera que, de acuerdo con los artículos 90 y 98 del Acuerdo 37 de 1993, 23 del Decreto 1950 de 1973 y 31 del Acuerdo 75 de 1994, debe entenderse que el encargado por el rector sólo puede durar 30 días, y que, dado que la comisión únicamente se otorga a quien esté en carrera, en este caso tal comisión le fue dada al señor Montealegre para salvaguradar los derechos que ha adquirido por ser profesor escalafonado y no por ser decano.

Adicionalmente, el derecho que tienen los miembros de la comunidad a elegir las personas encargadas de dirigirlos, protegido por el artículo 3º del Acuerdo 75 de 1994 y por el estatuto electoral de la universidad, no se reduce a favorecer al candidato que resulte electo, de modo que, por circunstancias como las particulares de este proceso, deben someterse a la dirección de una persona diferente que, por cualquier razón, ejerza indefinidamente las funciones del cargo.

Debe entenderse, entonces, que las normas comentadas no son contradictorias, por lo que deben cumplirse simultáneamente, pues de lo contrario se desconocerán los derechos que ellas salvagurardan y que de ninguna manera entran en conflicto. En efecto, la protección que brinda la figura de la comisión a los derechos adquiridos por el profesor Montealegre por haberse escalafonado en la carrera no se compromete en nada si se hace efectivo el principio de participación democrática desarrollado en la norma que dispone el término máximo de duración de un decano encargado, por lo cual, en este caso, deberá convocarse a elecciones para que el decano de la facultad de ciencias naturales y exactas sea nombrado por el rector de acuerdo con lo dispuesto en el estatuto general y en el electoral, es decir una vez su designación sea determinada por toda la comunidad en ejercicio del derecho al voto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA

1. REVÓCASE el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Huila el 6 de noviembre de 2001.

2. ORDÉNESE al rector de la Universidad Surcolombiana de Neiva que convoque a elecciones para designar decano para la Facultad de ciencias naturales y exactas. En la primera semana del año lectivo de 2002, deberá disponer todo lo necesario para que la elección se realice en un término máximo de dos meses.

El rector de la Universidad Surcolombiana de Neiva enviará al tribunal Administrativo del Huila, a más tardar la última semana de febrero de 2002, un informe en el que conste que ya se han realizado las elecciones y que ha nombrado al candidato electo.

Cópiese, notifíquese, devuélvase al tribunal de origen.

Magistrados: Alier E. Hernández Enríquez—Jesús M. Carrillo Ballesteros—María Elena Giraldo Gómez—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.

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