Sentencia ACU-1604 de marzo 13 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: ACU-700012331000200201604-01, mar. 13/2003

C.P. Ricardo Hoyos Duque

Actor: Isabel Navarro Diazgranados y otro

Demandado: Departamento de Sucre

Conoce la Sala de la impugnación presentada por la parte actora en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre el 12 de diciembre de 2002, mediante la cual se negó la acción de cumplimiento impetrada.

Antecedentes

1. La petición.

La señora Isabel Teresa Navarro Diazgranados y el señor Eider Francisco Benavides Hernández, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución Política solicita que se ordene al departamento de Sucre, dar cumplimiento al artículo 38 de la Ley 715 del 21 de diciembre de 2001 y en consecuencia, se profiera el respectivo acto administrativo de nombramiento de los accionantes, en provisionalidad, como docentes del referido departamento, en el cargo que venían desempeñando, hasta que se establezcan las plantas definitivas del sector educativo.

2. Los hechos.

Los hechos relacionados en la demanda son los siguientes:

“1. Que con fundamento en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 mis poderdantes formularon al departamento de Sucre sus pretensiones de acceder a la vinculación de docentes de acuerdo a los requerimientos de la ley y demostrando en debida forma los requisitos que amparan sus derechos para ser vinculados de manera provisional a la planta de personal docente del sector educativo.

“2. En vista de lo anterior mi poderdante recibió respuesta negativa en ser vinculado a la planta de personal docente.

“3. Debido a la negativa anterior ya existe pronunciamiento positivo del honorable Consejo de Estado, que con sabio criterio enmarcado en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 ha ordenado al alcalde de Corozal, expedir el correspondiente acto administrativo a fin de vincular de forma provisional a uno de los beneficiarios de la ley, por los mismos hechos, derechos y pretensiones que ahora invocan los accionantes.

“4. Que mis representados reúnen los requisitos legales consagrados en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001, de la siguiente forma: laboró por órdenes de prestación de servicios durante los años 2000, 2001, 2002, adquiriendo el derecho conforme al primer supuesto así: ...

Duración de las OPS de la docente Isabel Tereza (sic) Díaz Granados (sic).

Año 2000: entre el 24 de febrero al 24 de mayo; del 25 de mayo al 27 de junio; del 10 de julio al 9 de octubre; del 10 de octubre al 7 de diciembre.

AÑO 2001: del 12 de febrero al 11 de mayo; del 1º de agosto al 30 de octubre; del º (sic) de noviembre al 14 de diciembre.

AÑO 2002: del 1º de febrero al 30 de abril; del 2 de mayo al 28 de junio; del 15 de julio al 15 de octubre.

“Duración de las OPS del docente Eider Francisco Benavides Hernández

Año 1999: del 15 de febrero al 15 de mayo; del 12 de agosto al 3 de noviembre; del 19 de octubre al 30 de diciembre.

Año 2000: del 1º de febrero al 11 de mayo; del 2 al 31 de mayo; del 1º al 27 de junio; del 10 de julio al 9 de octubre; del 10 de octubre al 7 de diciembre.

AÑO 2001: del 12 de febrero al 11 de mayo; del 1º de agosto al 30 de octubre; del 1º de noviembre al 14 de diciembre.

AÑO 2002: entre el 1º de febrero al 30 de abril; del 2 de mayo al 28 de junio; del 15 de julio al 15 de octubre...”.

3. El requerimiento a la entidad.

Para dar cumplimiento al requisito de procedibilidad previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 los accionantes aportaron copia de las respuestas que el departamento de Sucre dio a las solicitudes presentadas por ellos el 15 de octubre de 2002 (fls. 7 y 20).

4. La decisión de primera instancia.

Consideró el tribunal que la acción interpuesta no estaba llamada a prosperar, ya que en el caso concreto no era admisible la acumulación de pretensiones, por cuanto las solicitudes de vinculación provisional no tenían origen en una misma situación, ya que la diversidad de órdenes de prestación de servicios establece multiplicidad de causas; además, señaló que las pretensiones son individuales y por tal razón, las pruebas no podían ser conjugadas ni compartidas.

Por último, aduce que si en gracia de discusión se admitiera que es procedente la acumulación de pretensiones en el caso sub judice, tampoco podían despacharse favorablemente las súplicas de la demanda, ya que no se reunían los requisitos para la prosperidad de la acción.

5. La impugnación.

Los demandantes concretaron su inconformidad con la providencia atacada, en el hecho de que en el caso concreto no existe una acumulación de pretensiones y mucho menos en forma indebida, ya que lo que realmente se vislumbra es una acumulación de procesos, donde las pretensiones no se excluyen entre sí, por cuanto lo que se busca es que a cada actor se le nombre en provisionalidad; además, al tratarse de una acción de cumplimiento se puede tramitar bajo un mismo procedimiento, que es el indicado en la Ley 393 de 1997.

Por lo anterior, considera que al encontrase acreditado que cada uno de los accionantes cumple a cabalidad con los requisitos señalados por el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 para acceder al derecho invocado, debe ordenarse el cumplimiento de citada norma.

Consideraciones de la Sala

I. De conformidad con el artículo 87 de la Constitución y la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, sobre los cuales no existe discusión o incertidumbre. Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C157 de 1998 señaló lo siguiente:

“El objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado social de derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.

“En conclusión, la acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución, es el derecho que se le confiere a toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aun de los particulares que ejerzan funciones de esta índole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción, demandados en razón de los intereses públicos o sociales, para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado, mediante la formulación de una pretensión dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos.

“El referido derecho se nutre del principio constitucional de la efectividad de los derechos que es anejo al Estado social de derecho, pues si éste busca crear unas condiciones materiales de existencia que aseguren una vida en condiciones dignas y justas a los integrantes de la comunidad, y la acción de los poderes públicos para lograr estos propósitos se traducen en leyes y actos administrativos, toda persona como integrante de ésta, en ejercido del derecho de participación política e interesado en que dichos cometidos materiales se realicen, tiene un poder activo para instar el cumplimiento de dichas leyes y actos, acudiendo para ello al ejercicio de una acción judicial.

En este orden de ideas, los requisitos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes:

a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas con fuerza material de ley o actos administrativos.

b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento.

c) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del obligado a cumplir o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

d) No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso en que se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

Il. En el presente asunto el a quo negó la acción impetrada por considerar que no era procedente la acumulación de pretensiones efectuada por los accionantes. El artículo 30 de la Ley 393 de 1997 señala que “en los aspectos no contemplados en esa ley se seguirá el Código Contencioso Administrativo en lo que sea compatible con la naturaleza de las acciones de cumplimiento". Así mismo, el artículo 145 del Código Contencioso Administrativo, establece:

" En todos los procesos contenciosos administrativos procederá la acumulación de pretensiones en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil, así como la acumulación de procesos a instancia de cualquiera de las partes o de oficio, en los casos establecidos por el mismo código" (se subraya).

El artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1º, numeral 34 del Decreto-Ley 2282 de 1989, dispone:

“ART. 82.—Acumulación de pretensiones. El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran, los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento.

En la demanda sobre prestaciones periódicas, podrá pedirse que se condene al demandado a las que se llegaren a causar entre la prestación de aquella y la sentencia de cada una de las instancias.

También podrán formularse en una misma demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquellas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros.

“En las demandas ejecutivas podrán acumularse las pretensiones de varias personas que persigan, total o parcialmente, unos mismos bienes del demandado, con la limitación del numeral 1º del artículo 157.

“Cuando se presente una indebida acumulación que no cumpla con los requisitos previstos en los dos incisos anteriores, pero sí con los tres numerales del inciso primero, se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga oportunamente la respectiva excepción previa".

En relación con los requisitos que debe cumplir la demanda para que sea procedente la acumulación, subjetiva la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Constitucional desarrollada con ocasión de hechos idénticos (1) , ha precisado que el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil establece en los tres numerales los requisitos obligatorios para la procedencia de la misma, cuales son que el juez sea competente para conocer de todas las pretensiones, que las mismas no se excluyan entre sí y que puedan tramitarse por el mismo procedimiento. Los incisos siguientes de la citada disposición establecen requisitos alternativos, que de no cumplirse podrán ser subsanados.

(1) Sentencia T-1017 de 1999.

Observa la Sala que en el caso sub judice los accionantes se encuentran legitimados para demandar en forma conjunta o acumulada el cumplimiento de la disposición invocada, toda vez que la presente demanda cumple los tres requisitos señalados por la norma citada, razón por la cual no es posible afirmar, como lo hace equivocadamente el a quo, que en las acciones de cumplimiento no procede la acumulación de pretensiones, ya que dicha posición no sólo desconoce los principios de economía, prontitud, celeridad y eficacia que deben regir en todos los procesos, sino que, además, olvida que en la acumulación subjetiva la relación de cada demandante es independiente y en consecuencia, cada uno de los actores debe probar los supuestos de hecho que sean diferentes respecto de los demás demandantes, sin que estas situaciones particulares hagan nugatoria la protección y eficiencia que consagra la referida figura procesal.

III. En el expediente aparece plenamente demostrado que Isabel Teresa Navarro Diazgranados y Eider Benavides Hernández fueron vinculados por el departamento de Sucre mediante órdenes de prestación de servicios del 10 de octubre al 7 de diciembre de 2000, como docentes de la escuela urbana El Carmen y el colegio San José de Rivera, respectivamente. Dichos contratos fueron renovados para los años 2001 y 2002, tal como consta en las órdenes de prestación de servicios obrantes a folios 11, 12, 15-18, 27, 29 y 32-34.

IV. El artículo 38 de la Ley 715 de 2001, establece:

“(...) Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1º de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan con los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el municipio o departamento, indistintamente, serán vinculados de manera provisional durante el año lectivo 2002. Mientras ello ocurre, deberán los departamentos y municipios, renovarles los contratos a más tardar el 1º de febrero de 2002 (negrilla de la Sala).

“Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por los departamentos y municipios, dentro de los dos meses antes y el 1º de noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad durante este período, y que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional durante el año 2002.

“Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1º de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan con los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el año 2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad territorial...”.

En el presente caso los accionantes persiguen su nombramiento en provisionalidad en la planta docente del departamento de Sucre, de conformidad con lo establecido en el primer inciso del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, el cual se refiere a los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que cumplan los siguientes requisitos:

1. Haber estado vinculados al 1º de noviembre de 2000, mediante órdenes de prestación de servicios.

2. Cumplir con los requisitos para el ejercicio del cargo.

3. Que les hayan sido renovados los contratos en el año 2001.

4. Previo a la vinculación provisional, se verificará si cumplen o no los requisitos, salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad territorial.

Así mismo, el artículo 13 del Decreto-Ley 1278 de 2002 (estatuto de profesionalización del docente), que regula la vinculación provisional de docentes señala:

“Cuando se trate de proveer transitoriamente empleos docentes, los nombramientos deben realizarse en provisionalidad con personal que reúna los requisitos del cargo, en los siguiente casos:

“a) En vacantes de docentes cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación temporal, el nombramiento provisional será por el tiempo que dure la respectiva situación administrativa. En este caso deberá hacerse uso del listado de elegibles vigente y su no aceptación no implica la exclusión del mismo;

“b) En vacantes definitivas, el nombramiento provisional será hasta cuando se provea el cargo en período de prueba o en propiedad, de acuerdo con el listado de elegibles producto del concurso.

“PAR.—Los educadores contratados por órdenes de prestación de servicio que tienen el derecho a ser vinculados en provisionalidad en virtud del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, serán regidos por las normas de este estatuto y, por ende, nombrados provisionalmente de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo, en los cargos vacantes de la planta de personal que fije la Nación en ejercicio de su competencia especial dada por el artículo 40 de la Ley 715 de 2001.

“Para ser vinculados en propiedad, y gozar de los derechos de carrera deben superar el concurso de méritos y obtener evaluación satisfactoria del período de prueba, de acuerdo con lo dispuesto en este decreto”.

V. Observa la Sala que en el presente asunto no son claras las pretensiones de los accionantes en relación con la norma cuyo cumplimiento se demanda, habida cuenta de que atendiendo al material probatorio obrante en el expediente se encuentra que los actores estuvieron vinculados al departamento de Sucre desde el 1º de febrero de 2002 hasta el 15 de octubre de 2002, mediante diferentes ordenes de prestación de servicios (fls. 15-18 y 32-34), razón por la cual no se explica por qué solicitan su nombramiento provisional desde el 1º de febrero de 2002; además, tampoco se encuentra acreditada alguna renuencia de la entidad demandada en el cumplimiento de su deber legal, razón por la cual la sentencia impugnada habrá de confirmarse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, actuando en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre el 12 de diciembre de 2002, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

Magistrados: Ricardo Hoyos Duque—Jesús María Carrillo B., Presidente de Sala—Alier Hernández Enríquez—María Helena Giraldo Gómez—Germán Rodríguez Villamizar.

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