Sentencia ACU-2005-0754 de agosto 16 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación 05001-23-31-000-2005-0754 - 01

Ref.: ACU-0754

Magistrado Ponente:

Dr. Mauricio Torres Cuervo

Actor: Cooperativas Gohen

Acción de Cumplimiento

Bogotá, D.C., dieciséis de agosto de dos mil siete.

Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el demandante contra la sentencia dictada por la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, el dos (2) de mayo de dos mil cinco (2005), por medio de la cual se denegó por improcedente la acción de cumplimiento instaurada.

Antecedentes

La demanda

En ejercicio de la acción de cumplimiento, la Cooperativa Gohen “Coopegohen”, a través de su gerente, interpuso demanda contra la Tesorería de Rentas Municipales de Caucasia, a fin de obtener el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 142 y 143 de la Ley 79 de 1988.

Fundamenta su pretensión en los siguientes hechos:

Afirma que el 22 de septiembre y el 25 de octubre de 2004, solicitó a la Tesorera Municipal de Caucasia - Antioquia, realizar los descuentos por concepto de cuotas y créditos contraídos por los trabajadores del municipio socios de la Cooperativa Gohen, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 142 de la Ley 79 de 1988 “Por la cual se actualiza la legislación cooperativa”, obteniendo por diversas razones respuesta negativa a su petición, razón por la cual ha presentado diferentes peticiones respetuosas que fueron contestadas con evasivas (fls. 1 a 2).

Actuación procesal

Por auto del 14 de febrero de 2005 el Tribunal Administrativo de Antioquia, admitió la demanda y ordenó su notificación a la Tesorera de Rentas Municipales de Caucasia, a quien le concedió el término de 3 días para allegar pruebas o solicitar su práctica (fl. 18).

La demandada, a través de apoderado, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones por considerar que “... el municipio de Caucasia se encuentra actualmente en proceso de reestructuración de pasivos del referido en la Ley 550 de 1999 y una entidad en tal situación no hace directamente sus pagos a través de la tesorería municipal sino a través de una fiducia que en el caso de Caucasia es la fiducia del Banco Ganadero actual BBVA ubicado en Caucasia. Luego, si la tesorería municipal no hace los pagos directamente mal actuaría la señora Alcira Ochoa Caballero, tesorera municipal, aceptando libranzas de empleados municipales que se le firmen a la cooperativa accionante ya que sería comprometer la responsabilidad del municipio en un pago que el municipio no haría sino la referida fiducia. El artículo 17 de la Ley 550 expresamente le prohíbe a la empresa intervenida, en este caso al municipio, realizar actividades que estén por fuera del giro ordinario de sus actividades, por tanto si el municipio no hace pagos directamente cómo se le va a obligar a la tesorera que cumpla una ley a la que no está obligada ya que no hace pagos directamente. Además el señor Gonzalo Henao representante legal de la cooperativa no ha demostrado las autorizaciones legales que expide Dansocial a las cooperativas para autorizar el manejo de créditos en especie” (fls. 22 a 23).

La sentencia impugnada

Es la dictada por la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, el dos (2) de mayo de dos mil cinco (2005), por medio de la cual se denegó por improcedente la acción de cumplimiento instaurada al concluir que la Tesorería de Rentas Municipales de Caucasia no elabora ni cancela la nómina del municipio, razón por la cual, no se encuentra obligada a realizar deducciones o retenciones a favor de la actora. Señala que no se ordena el cumplimiento a la oficina de personal del municipio de Caucasia porque a ella no se le constituyó en renuencia (fls. 66 a 72).

Impugnación

La demandante, dentro del término legal, impugnó la sentencia de primera instancia señalando que si la Tesorería del municipio de Caucasia no realiza los pagos ni las deducciones mal puede aceptar libranzas de los empleados del municipio como lo hace.

Que de conformidad con el acuerdo y los artículos citados como incumplidos de la Ley 79 de 1988 la tesorería municipal tiene la obligación de ordenar el pago de los salarios y pensiones del municipio, así como la de hacer los descuentos autorizados mediante libranza a favor de la Cooperativa Gohen (fls. 78 a 79).

Consideraciones

El artículo 87 de la Constitución Política desarrollado por la Ley 393 de 1997, tiene prevista la acción de cumplimiento con el objeto de otorgar a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr el cumplimiento de normas con fuerza de ley o de los actos administrativos, frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas, o de los particulares que los incumplan cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas y solo para el cumplimiento de las mismas. Al respecto, dentro del desarrollo jurisprudencial dado a dicha normatividad, esta corporación ha precisado que para que prospere una acción de cumplimiento es necesario que se presenten en forma concurrente los siguientes presupuestos: “a) Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en ley o acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; b) Que el mandato sea imperativo, inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad frente a la cual se aboga por el cumplimiento; y, c) Que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate” (1) .

En el caso examinado, la demandante pretende que la Tesorera Municipal de Caucasia, efectúe los descuentos por nómina dispuestos en los artículos 142 y 143 de la Ley 79 de 23 de diciembre de 1998 “Por la cual se actualiza la legislación cooperativa”, que establecen:

“ART. 142.—Toda persona, empresa o entidad pública o privada estará obligada a deducir y retener de cualquier cantidad que haya de pagar a sus trabajadores o pensionados, las sumas que estos adeuden a la cooperativa, y que la obligación conste en libranza, títulos valores, o cualquier otro documento suscrito por el deudor, quien para el efecto deberá dar su consentimiento previo”.

PAR.—Las personas, empresas o entidades obligadas a retener deben entregar las sumas retenidas a la cooperativa, simultáneamente con el pago que hace al trabajador o pensionado. Si por su culpa no lo hicieren, serán responsables ante la cooperativa de su omisión y quedarán solidariamente deudoras ante esta de las sumas dejadas de retener o entregar, junto con los intereses de la obligación contraída por el deudor”.

“ART. 143.—Para los efectos del artículo anterior, prestará mérito ejecutivo la relación de asociados deudores, con la prueba de haber sido entregada para el descuento con antelación de por lo menos diez días hábiles”.

Entre los documentos que sustentan la solicitud de cumplimiento, se encuentran los siguientes:

• Oficio del 22 de septiembre de 2004 dirigido a la Tesorera de Rentas Municipales del municipio de Caucasia por parte del demandante, en donde se lee:

“...

Por medio de la presente muy respetuosamente me permito adjuntarle las libranzas de nuestras asociadas Audia de Jesús Ortega Espinosa e Hilda Orozco Morales, para que se haga a cada una los descuentos mensuales a partir de octubre de 2004 por valor de $ 204.100 y 78.500 respectivamente.

Doctora, la anterior solicitud la hago de conformidad al artículo 142 y 143 de la Ley 79 de 1988” (fl. 4).

• Oficio del 21 de octubre de 2004 dirigido al demandante por parte de la Tesorera de Rentas Municipales del municipio de Caucasia, que dice:

“... comedidamente le informo que por orden expresa del señor alcalde municipal, Juan Carlos Garcés Estrada, la Tesorería de Rentas Municipales del municipio de Caucasia, no hará los descuentos de nómina por libranza por Usted solicitados en fecha 22 de septiembre de 2004, en la que adjunta libranzas de las señoras Audia de Jesús Ortega Espinosa e Hilda Orozco Morales, para que se les descuente a partir del mes de octubre de 2004, por valor de $ 204.100 y 78.500 respectivamente.

Lo anterior, es debido a los problemas que se han presentado por descuentos efectuados a otros asociados a su entidad” (fl. 5).

• Oficio del 23 de octubre de 2004 dirigido a la Tesorera de Rentas Municipales del municipio de Caucasia, por parte del demandante, en la que señala:

“Por medio de la presente muy respetuosamente me permito solicitarle el favor de que:

1. Me informe la razón legal por la cual se negó a contestarme el oficio que personalmente le entregué en sus manos el día 23 de septiembre de 2004.

2. Me hace el favor de informarme la razón legal por la cual a varios de nuestros asociados se les suspendió el descuento que legalmente el municipio se comprometió a hacerles. Ellos son:

...” (fl. 6).

• Oficio del 26 de octubre de 2004 dirigido al demandante por parte de la Tesorera de Rentas Municipales del municipio de Caucasia, en la que le informa:

“...

En atención a lo solicitado por usted mediante oficio fechado octubre 23 de 2004, mediante derecho de petición me permito manifestarle lo siguiente y dando respuesta a:

1. El oficio entregado en mis manos el día 23 de septiembre de 2004, fue contestado el día 21 de octubre y enviado por correo certificado. Como puede ver en ningún momento se negó a contestarle.

2. En cuanto a los descuentos estos son competencia del señor Orlando Ávila, por cuanto se hacen por deducciones de nómina ya que son empleados activos. Salvo la señora María Socorro Beltrán, concejal y Edilberto López, celador desvinculado desde la administración anterior” (fl. 7).

• Oficio del 23 de noviembre de 2004 dirigido a la Tesorera de Rentas Municipales del municipio de Caucasia, por parte del demandante, en el que se lee:

“...

Comedidamente me dirijo a usted, para solicitarle la norma jurídica, en la que se basó, para negarse a descontar las cuotas, que los socios de la Cooperativa Gohen, autorizan descontar de su sueldo, quiero saber, quién va a responder por la deuda pendiente de pago, usted como la tesorera, o el municipio de Caucasia. Esto para tener claridad al momento de hacer efectivo el cobro.

...” (fl. 9).

• Certificado de existencia y representación de la Cooperativa Gohen, expedido por la Cámara de Comercio de Medellín (fls. 14 a 17).

• Copia del acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado entre el municipio de Caucasia y sus acreedores, conforme con lo dispuesto por la Ley 550 de 1999 (fls. 24 a 56).

• Oficio del 21 de abril de 2005 dirigido al Tribunal Administrativo de Antioquia por parte de la Tesorera Municipal de Caucasia, en el que se lee:

“Para atender el oficio de la referencia le informo que la elaboración de la nómina de los empleados, pensionados y los honorarios de los contratistas del municipio son elaborados por la oficina de personal de la administración municipal. Desde el año 2001, el municipio de Caucasia realizó un acuerdo de reestructuración de pasivos a la luz de la Ley 550 de 1999, para el año 2002 la fiducia del Banco BBVA, de Colombia S.A. se encarga de realizar los pagos de dicha nómina, pagos que es bueno aclarar que el municipio no realiza directamente. El hacer deducciones y autorizar libranzas, para los empleados y pensionados del municipio enredaría más el proceso de elaboración y cancelación de la nómina. Frente a su interrogante de qué papel cumple la fiducia en la elaboración de la nómina debo responderle que la fiducia al igual que el promotor del acuerdo de reestructuración no son coadministradores, por lo tanto la fiducia no cumple papel alguno en la elaboración de la nómina. La Ley 550 le asigna la función de cancelar las obligaciones que adquiere el municipio, cancelación que se hace a través de consignaciones o abonos que la fiducia le hace a los acreedores en las cuentas bancarias previamente reportadas y certificadas por estos a la fiducia”.

Como el tribunal denegó por improcedente la acción de cumplimiento instaurada y se trata de resolver si la tesorería municipal está obligada a efectuar descuentos por nómina en razón de las libranzas autorizadas, la Sala modificará la sentencia de primera instancia, en atención a las siguientes razones:

1. Es evidente que el artículo 142 de la Ley 79 de 1988 “Por la cual se actualiza la legislación cooperativa”, contiene un mandato imperativo para las personas, empresas o entidades públicas o privadas consistente en retener cualquier cantidad de las sumas que hayan de pagar a sus trabajadores siempre que se den, en forma concurrente, los siguientes presupuestos: a) que se trate de deudas de los trabajadores con la cooperativa, b) que la obligación conste en libranza, títulos valores o cualquier otro documento suscrito por el deudor y c) el consentimiento previo del mismo.

2. No obstante lo anterior, en el sub lite se observan aspectos que imposibilitan la orden de cumplimiento de la norma trascrita, cuales son:

2.1. El demandante no anexó con el escrito de la demanda, copia de las libranzas en las cuales conste la deuda adquirida por las señoras Audia de Jesús Ortega Espinosa e Hilda Orozco Morales con la Cooperativa Gohen, por las sumas de $ 204.100 y $ 78.500 respectivamente.

2.2. En atención al acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado entre el municipio de Caucasia y sus acreedores conforme lo dispuesto por la Ley 550 de 1999 (1)(sic) , la tesorera municipal no tiene competencia para efectuar los descuentos por nómina de los empleados afiliados a la cooperativa, por cuanto tal atribución se encuentra en cabeza de la fiducia del BBVA del referido municipio.

2.3. De conformidad con el informe rendido por la Tesorera Municipal de Caucasia, es la fiducia del BBVA la encargada de efectuar los pagos de nómina, razón por la que es evidente que la obligación de hacer los descuentos por nómina a favor de la cooperativa no se encuentra en cabeza de la autoridad demandada, esto es, la Tesorera de Rentas Municipales de Caucasia.

2.4. Por último, señala el demandante, que en otras ocasiones le han sido aceptadas libranzas, pero no allega prueba alguna dentro del expediente que así lo demuestre y que le permita a la Sala considerar las pretensiones de la demanda de cumplimiento.

En atención a que la tesorería municipal no está obligada a efectuar los referidos descuentos por nómina, en este caso se modificará la sentencia de primera instancia, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. MODIFÍCASE la sentencia de primera instancia dictada el 2 de mayo de 2005 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda de cumplimiento instaurada.

ADVIÉRTESE de la prohibición legal de intentar una nueva acción con la misma finalidad.

NOTIFÍQUESE conforme a lo previsto en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: María Nohemí Hernández Pinzón, Presidenta—Susana Buitrago ValenciaFilemón Jiménez Ochoa—Mauricio Torres Cuervo.

(1) Consejo de Estado - Sección Segunda - sentencia del 6 de noviembre de 1997.

(1) Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.

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