Sentencia ACU-765 de junio 17 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

CONVENIOS ENTRE AUTORIDAD Y GRUPO DE PERSONAS

POSIBILIDAD DE INTERPONER ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

EXTRACTOS: «Conoce la Sala de la impugnación presentada por el actor en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima el 23 de abril de 1999, mediante la cual se rechazó por improcedente la acción de cumplimiento interpuesta.

Antecedentes

1. La petición.

Víctor Augusto Polanía Rodríguez en ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución Política solicita que se ordene a la Directora del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario el cumplimiento del acuerdo suscrito con los internos de la Penitenciaria Nacional de Picaleña el 9 de febrero de 1999.

2. Los hechos.

Como supuestos de hecho de la acción se señalan en la demanda que la dirección del Inpec celebró un acuerdo con los internos de la Penitenciaria Nacional de Picaleña, que consta de 28 puntos “de los cuales se han cumplido unos totalmente, otros a medias, pero la gran mayoría se han incumplido”.

3. La decisión de primera instancia.

El Tribunal rechazó de plano la acción de cumplimiento interpuesta por considerar que la demanda no cumple los requisitos formales y porque lo que se pretende es el cumplimiento de un acuerdo que no tiene la calidad de norma con fuerza material de ley ni es acto administrativo.

(...).

Consideraciones de la Sala

La Sala confirmará la providencia impugnada, pero por las razones que pasan a exponerse.

1. Sobre la impugnación de la providencia que rechazó la acción interpuesta.

Aunque el escrito presentado por el accionante no sea muy ortodoxo pues más se asimila a una diatriba en contra de la justicia que a la exposición razonable y ponderada de los argumentos que lo llevan a disentir de la decisión del tribunal, la Sala considera que su escrito cumple con los requisitos de la impugnación, respecto de la cual no es necesario siquiera expresar las razones de inconformidad.

Esta interpretación parte de reconocer el carácter constitucional de la acción, los intereses que se pretende proteger con su interposición, la carencia de conocimientos especializados del actor en el área y su desencanto frente a la lacónica decisión del Tribunal, que lo dejan huérfano de cualquier alternativa judicial para perseguir el cumplimiento de compromisos adquiridos por la autoridad demandada, los cuales no sólo constituyen una forma de dar solución pacífica al grave conflicto social generado por las condiciones carcelarias que atentan contra la dignidad humana de los internos, sino también el reconocimiento explícito de los derechos de las personas y de los correlativos deberes de las autoridades administrativas.

Despachar las pretensiones del accionante de manera tan simple implica hacerse cómplice de la actitud irresponsable de algunas autoridades del Estado, tan prontas a suscribir convenios con los actores de los conflictos sociales para luego asaltarlos en su buena fe, con lo cual se propicia la búsqueda violenta de sus reivindicaciones. La administración de justicia, además de las formas alternativas pacíficas de solución de los conflictos, debe ser el único escenario donde éstos se discutan. Esta situación ya ha sido advertida por la Corte Constitucional:

“Llama la atención de la Sala la circunstancia de muy común ocurrencia en que el Estado para superar una emergencia derivada de un conflicto social con un grupo humano determinado, asume obligaciones a través de convenios con las partes en conflicto, que luego son incumplidos.

El incumplimiento de este tipo de obligaciones, resta credibilidad y legitimidad a la acción del Estado, frustra las aspiraciones legítimas de la comunidad, alienta las soluciones violentas a sus reclamaciones y, además, es contrario a la filosofía que emana del preámbulo de la Carta y al principio de la buena fe (C.P., art. 83). El Estado social de derecho no sólo demanda de éste la proyección de estrategias para dar soluciones a las necesidades básicas de la comunidad en lo social y en lo económico, sino que exige acciones concretas para satisfacerlas; por lo tanto, la oferta o el compromiso estatal para atender en concreto dichas necesidades requiere ser traducido a la realidad, más aún cuando se trata de proteger o amparar derechos fundamentales”(1).

(1) Sentencia T-007 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

2. Naturaleza jurídica del acto objeto de la acción de cumplimiento.

La manifestación de voluntad de la administración frente a las demandas de los particulares puede revestir la forma de contrato administrativo o estatal, de acuerdo con la terminología de la Ley 80 de 1993, cuando concurren la voluntad tanto de la autoridad como del particular en la formación del acto o en sus efectos(2); de convenios que son “acuerdo de voluntades donde las partes concurrentes se encuentran, no en la relación cruzada de prestaciones encontradas..., sino en la congregación de esfuerzos hacia una finalidad consentida como de mutuo interés”(3); de actos administrativos unilaterales; de meras expresiones de buena voluntad; de programas a desarrollar por las entidades; o pueden constituir la reiteración de los deberes legales que corresponde cumplir a las autoridades. No importa la manera como las partes hayan querido calificar tales actos, debe atenderse el contenido de la manifestación de voluntad de la administración y no a la denominación que se les haya dado para determinar frente a qué tipo de acto se encuentra el fallador en la situación concreta y las acciones procedentes para su exigibilidad.

(2) MANUEL MARÍA DÍEZ. Manual de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Plus Ultra, 1985, tomo 1, pág. 175.

(3) ANDRÉS QUINTERO M. y otro. Los contratos del Estado en la Ley 80 de 1993. Santafé de Bogotá, Ed. Temis, 1995, pág. 72.

Según el artículo 87 de la Constitución, “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo”. El concepto tradicional del acto administrativo hace referencia a una declaración unilateral de voluntad de la administración y por lo tanto, quedan excluidos los negocios jurídicos. En un sentido más amplio se comprenden en el acto administrativo también los actos bilaterales de la administración.

Limitar la procedencia de la acción de cumplimiento a los actos unilaterales es restringir aún más el alcance legal de esta acción, y además, debe tenerse en cuenta que los actos administrativos conservan su carácter unilateral aunque su expedición haya sido motivada por los particulares y aunque los efectos de los mismos sean bilaterales. Ejemplo típico de aquellos es la expedición de una licencia a solicitud del particular y de éste la admisión de un estudiante a la universidad, dado que una vez la persona ingresa a la institución adquiere también obligaciones. Se destaca que el carácter bilateral del acto se predica en consideración a la concurrencia de voluntades en la formación del acto y en la realización de los efectos del mismo.

La acción interpuesta se orienta a obtener el cumplimiento de los compromisos adquiridos por la Directora General del Inpec, en el acuerdo que junto con otras autoridades —Director Regional Viejo Caldas, Director de la Penitenciaria Nacional de Ibagué, Presidente de la Fundación para la Rehabilitación Carcelaria, el Defensor del Pueblo, la Defensora delegada para la política criminal y penitenciaria, Defensora delegada para la mujer, el niño y el anciano, Defensor de la regional Tolima, el jefe de prensa de la Defensoría del Pueblo— celebró con representantes de los retenidas en la Penitenciaria Nacional de Picaleña y la Cárcel Distrital de Ibagué, el día 9 de febrero de 1999.

Los compromisos adquiridos por la directora del Inpec de acuerdo con el escrito aportado al expediente fueron los siguientes: la discusión de la derogatoria de la Circular 032 en la mesa de concertación nacional antes del 16 de marzo; adelantar la remisión de los retenidos beneficiarios de permisos de 72 horas, en un plazo de 8 días, a partir del cuarto permiso, a la cárcel más cercana al lugar de residencia de su familia; proveer la contratación de dos médicos de medio tiempo y uno de planta, dos odontólogos de medio tiempo y dos enfermeras a más tardar para el 15 de febrero; que el viernes 12 de febrero se desplazaría el jefe de construcciones en compañía del jefe de la división de salud para atender los requerimientos de las adecuaciones físicas para la adecuación médica y odontológica; solicitar un convenio con la Cruz Roja para el traslado de los enfermos a los hospitales; cambiar el personal que maneja el sistema progresivo; asignar dos nuevas funcionarias de trabajo social; enviar una comisión para estudiar la situación de los traslados por acercamiento familiar; proceder al traslado inmediato de 25 detenidos a los sitios que ellos indicaron; asignar dos asesores jurídicos y un computador; solicitar a través del director regional del Inpec una comisión a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Ibagué para que solucionara los problemas de los tubos de agua en un plazo de 30 días; solicitar la instalación de los teléfonos; proceder a la clasificación de los patios, enviar una planta eléctrica para la penitenciaria; gestionar ante el ICBF el envío de una comisión para atender las solicitudes de los internos; enviar una comisión para evaluar las necesidades de los talleres y poner en funcionamiento los programas de trabajo y los escenarios deportivos de la cárcel; estudiar la posibilidad de coordinar con el contratista de la alimentación la compra de pan que se hace en la penitenciaria; revisar los contratos de ornato con el municipio para la cárcel del distrito, para los 180 internos que cumplan los requisitos; no prorrogar el contrato de alimentación celebrado con el señor Pablo Antonio López; no tomar represalias contra los internos ni contra el personal administrativo en razón de la protesta pacífica elevada por los internos; abolir el tornillo en las celdas para las horas nocturnas e informar de este hecho a todas las penitenciarias y cárceles del país; ordenar la conformación de mesas de trabajo regionales para presentar estudios y propuestas sobre la problemática de justicia y penitenciaria; estudiar la reforma del Decreto 232 de febrero de 1997 y enviar un instructivo para los directores regionales y directores de cárceles sobre la aplicación de los beneficios administrativos, en un término de 8 días; asignar un auxiliar permanente para tramitar las firmas de recibido de toda la correspondencia de los internos y ordenar conceder los permisos a que tengan derecho los internos de alternatividad penal.

Se observa que algunos de los compromisos asumidos por la autoridad demandada concretan el deber que le asiste a la entidad de brindar condiciones dignas de existencia a los reclusos, deberes que no sólo están contenidos en la legislación nacional sino también en convenios y tratados internacionales. En relación con estos compromisos, sería en principio procedente la acción de cumplimiento pues no hacen otra cosa que actualizar normas jurídicas y en consecuencia, la decisión comprometería no sólo el acto de expresión del compromiso actual sino la norma jurídica que establece la obligación. La acción de tutela puede ser también procedente, en principio, cuando los compromisos adquiridos se relacionen con derechos fundamentales(4).

(4) Así lo ha reconocido la Corte Constitucional por ejemplo en sentencias T-342 de 1994 y 07 de 1995.

Algunas manifestaciones de la directora del Inpec, según el documento que se analiza, la obligan a ejercer sus buenos oficios frente a otras autoridades públicas para que éstas atiendan sus deberes y en este caso la autoridad demandada debería ser aquella que tiene el deber legal que ha sido incumplido.

De tal manera que en los términos en que fue formulada la acción no es posible proceder a su estudio, pues el mismo actor señala que algunos de los 28 puntos que integran la solicitud “se han cumplido unos totalmente, otros a medias, pero la mayoría se han incumplido”. Es necesario definir cuáles de los compromisos adquiridos por la directora del Inpec han sido incumplidos para determinar los cauces de su exigibilidad.

3. La demanda no cumple los requisitos establecidos en la ley.

La acción de cumplimiento presentada por el señor Víctor Augusto Polanía no cumple los requisitos previstos en los artículo 8º y 10 de la Ley 393 de 1997 porque no se aportó copia del acto con la firma de quienes lo suscribieron, documento que si el actor no tiene en su poder puede solicitar en ejercicio del derecho de petición a las autoridades que lo suscribieron; no se indicó en la demanda cuáles fueron los compromisos no cumplidos ni se constituyó en renuencia a la autoridad administrativa, la cual consiste en pedirle directamente el cumplimiento del acto; tampoco se alegó el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable con el agotamiento a cabalidad del requisito (art. 8º).

En síntesis, se confirmará la providencia impugnada, pero no porque a priori pueda afirmarse que no es procedente la acción interpuesta sino porque la demanda no reúne los requisitos legales».

(Sentencia de junio 17 de 1999. Expediente ACU-765. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque).

____________________________