Sentencia ACU-932 de octubre 1º de 1999

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Julio E. Correa Restrepo

Ref.: Expediente ACU-932

Actor: Rafael Uribe Peralta C./Catastro Distrital

Santafé de Bogotá, D.C., octubre primero de mil novecientos noventa y nueve.

— Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá

Asuntos constitucionales —Acción de cumplimiento—.

Decide la Sala la impugnación al fallo del 18 de agosto de 1999, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, estimatorio de la acción de cumplimiento impetrada por Rafael Uribe Peralta, contra el departamento administrativo de catastro distrital y la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá.

El actor, acudió ante la jurisdicción en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 87 de la Constitución, a fin de que se ordenara el cumplimiento del acto administrativo contenido en la Resolución 831 de 1991, al igual que del artículo 43 del Código Contencioso Administrativo y los artículos 5º, literal g) y 6º del Acuerdo Distrital 3 de 1987, y en consecuencia disponer la publicación completa de la Resolución 831 de 1991, expedida por el director de catastro y que la misma, rige a partir de su publicación.

Antecedentes

Señaló el accionante, que el director del departamento administrativo de catastro distrital expidió la Resolución 831 del 23 de diciembre de 1991, “Por la cual se aprueba el estudio de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas, el valor de los tipos de edificaciones y se ordena la liquidación de los avalúos catastrales de unos predios de la zona urbana de Santafé de Bogotá D.E.” y que no obstante haberse allí ordenado su “publicación”, a la fecha, ésta no se ha efectuado.

Luego de reseñar el contenido de su articulado, agregó que la citada resolución 831 “aprobó los valores de terreno y/o construcción de los predios o inmuebles cuya formación catastral se había ordenado, según modelos matemáticos aplicables al uso o destino de cada inmueble o predio, llegando con la aplicación de los valores al avalúo catastral de cada inmueble o predio formado catastralmente, sobre cual, se liquida el impuesto predial, hoy impuesto predial unificado”.

Sostuvo que la no publicación de los actos administrativos de carácter general, conduce a la inoponibilidad del acto al particular.

Señaló que mediante escrito del 23 de junio de 1999 requirió al director del departamento administrativo de catastro distrital para que publicara íntegramente en el registro distrital la Resolución 831 del 23 de diciembre de 1991, proferida por ese despacho. El director del departamento administrativo de catastro distrital mediante oficio del 6 de julio de 1999, dio respuesta en el sentido de que “...por lo anterior, no puede pretenderse que un acto administrativo ... de inferior jerarquía como lo es el Acuerdo 03 de 1987 imponga obligaciones diferentes a las contenidas en las normas que regulan la función pública catastral, en los aspectos de formación, actualización de la formación...”. El actor acreditó así la renuencia.

Acusó que la entidad accionada incumplió lo dispuesto en el artículo 43, inciso 1º del Código Contencioso Administrativo, en cuanto prevé que los actos administrativos “...de carácter general no serán obligatorios a los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto” y los artículos 5º, literal g) y 6º del Acuerdo Distrital 03 de 1987, que establecen:

“ART. 5º—Con el fin de que la opinión pública pueda informarse sobre el manejo de los asuntos públicos distritales y pueda ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades distritales, la Alcaldía Mayor, deberá editar una gaceta permanente en la cual se publiquen todos los actos administrativos del distrito que según la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurídicos y en especial los siguientes, en diferentes y claramente especificados capítulos:

(...).

Los actos de naturaleza similar a los señalados anteriormente, que expidan otras autoridades distritales, por delegación que hayan recibido, o por autorización legal o del Concejo Distrital.

(...).

ART. 6º—Los actos a que se refieren los literales a), c), f) y g) del artículo anterior, sólo regirán después de su publicación”.

Sostuvo que los actos administrativos de formación catastral y/o actualización catastral que profiere la dirección del departamento administrativo de catastro de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, “provienen de autorización del Concejo del Distrito Capital” según Acuerdo 03 de 1982 (arts. 2º y 3º) y de la Ley 14 de 1983, artículo 5º (subrogado por el 74 de la L.75/86) y que la autoridad accionada se ha negado a hacer efectivas las disposiciones objeto de la acción.

Contestación

El director del departamento administrativo de catastro distrital, adujo que la Resolución 831 del 23 de diciembre de 1991, al no crear situaciones jurídicas objetivas o de carácter general o reglamentarias dirigidas a personas indeterminadas no es susceptible del requisito de la notificación surtida de manera general mediante la publicación de dichos actos y que el acto de que se trata es de mera impulsión, pues luego viene el de clausura que termina con el proceso de la formación catastral y que por tanto no existe obligación alguna de publicar.

Agregó, que después se dicta la resolución a través de la cual su clausura la formación catastral y se ordena la incorporación en los archivos catastrales de unos promedios formados como resultado del proceso de formación, acto que debe ser publicado como lo dispone la Resolución 2555 de 1988, del IGAC, la que es de legalidad vinculante, y de carácter especial, al regular la actividad catastral y los procedimientos que deben aplicarse en su desarrollo, por lo que no es viable que por vía general se dé aplicación al artículo 43 del Código Contencioso Administrativo.

Concluyó, que si bien el texto del acto administrativo (R. 831/91), ordenó erróneamente su publicación, no incide en su eficacia, por cuanto el acto es de simple trámite no siendo pertinente que se cumpla el requisito de la publicación, por cuanto es de aquellos que no ponen término a una actuación administrativa.

Sentencia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no aceptó los argumentos de la entidad accionada y consideró que si bien la actualización de la formación y conservación del catastro nacional está regulada en la Resolución 2555 de 1988, tal circunstancia no hace que la Resolución 831 de 1991 objeto de la acción de cumplimiento, pierda su carácter de acto administrativo, pues es una manifestación clara y expresa de la voluntad de la administración y como tal, está sujeta los principios que orientan las actuaciones administrativas, contemplados en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, entre los cuales se encuentra el de la publicidad.

Agregó, que la exigencia de la publicidad tiene como finalidad dar a conocer las decisiones de la administración y establecer la oponibilidad de las mismas, por tanto la falta de publicación o promulgación del acto administrativo lo hace inoponible, es decir, no puede producir efectos jurídicos. Aclaró que cosa distinta es la publicidad (CCA, art. 46) de las decisiones que afectan en forma directa e inmediata a terceros que no hayan intervenido en la actuación y a la que se refiere la accionada. Dicha publicación notificación tiene por objeto suplir la notificación personal cuando ésta no es posible y permitir que los terceros se enteren de la decisión y puedan interponer los recursos y ejercer su derecho de defensa.

A juicio del tribunal, si como lo sostuvo el opositor la Resolución 831 de 1991 es un acto de trámite o preparatorio, puesto que las decisiones que contiene corresponden a una etapa de la formación del catastro que culmina con la inscripción de los predios que han sido formados, dicho carácter no es relevante frente a la obligación legal de su publicación, como sí lo es frente a la improcedencia de ejercer la vía gubernativa contra él, conforme lo prevé el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo.

Concluyó que el director del departamento administrativo de catastro incumplió con lo dispuesto en el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, que determina el deber y la forma de publicidad de los actos administrativos y con los literales f) y g) del artículo 5º del Acuerdo 3 de 1987, al desconocer el principio de publicidad que orienta las actuaciones administrativas.

En consecuencia, ordenó publicar en la Gaceta Distrital la Resolución 831 del 23 de diciembre de 1991, “por la cual se aprueba el estudio de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas, el valor de los tipos de edificaciones y se ordena la liquidación de los avalúos catastrales de unos predios de la zona urbana de Santafé de Bogotá, D.E.”, publicación que deberá efectuarse a más tardar dentro de los 5 días siguientes a la ejecutoria del fallo.

De la decisión anterior se apartó el magistrado José Herney Victoria, quien consideró que se ha debido decidir desfavorablemente la demanda, por cuanto no se trata de un acto administrativo definitivo objeto de publicación en la forma establecida en las normas territoriales invocadas por el accionante.

Precisó que le asistía la razón a la entidad accionada en sus explicaciones, por cuanto el interés es meramente institucional, y sólo trascenderá cuando se vincule tributariamente a cada propietario, no por razón de ese trabajo intermedio como de haber sido adoptado para los efectos del artículo 87 de la Resolución 2555 de 1988 del IGAC. Indicó que la obligación de publicar disposiciones de carácter general que vinculen a terceros se deriva de las disposiciones citadas en el libelo, incluyendo lo establecido en el Acuerdo 3 de 1987.

En la Resolución 831, si bien pueden llegar a determinarse los predios y sus propietarios, por sí sola no tiene un efecto vinculante ni creado estado en ninguna de ellas, pues como lo señala el artículo 87 de la Resolución 2555 del 28 de septiembre de 1988, es con base en ella que se hace la inscripción de los predios en el catastro, la que sí debe ser objeto de publicación.

Impugnación

La entidad accionada, luego de referirse a la teoría de los actos administrativos de carácter general, a la finalidad de la notificación, a los actos de trámite y al artículo 43 del Código Contencioso Administrativo en cuanto señala que “los actos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados”, precisó que la Resolución 831 del 23 de diciembre de 1991, no es un acto de carácter general, sino de trámite, por cuanto no culmina la actuación en forma definitiva y que con posterioridad al mismo se producen otras actuaciones que contemplan recursos propios para controvertirlas.

Insistió en lo dicho ante el tribunal que el acto “por el cual se aprueba el estudio de las zonas homogéneas...” al no crear situaciones jurídicas objetivas o de carácter general o reglamentarias dirigidas personas indeterminadas no es susceptible del requisito de la notificación surtida de manera general mediante la publicación de dichos actos y que el acto de que se trata es de mero trámite, que no crea, modifica ni extingue situaciones jurídicas particulares ni generales, sino simplemente impulsa una actuación dentro de un proceso como es el de formación catastral.

Precisó que después y como resultado del proceso de la formación catastral se expidió la Resolución 832 del 23 de diciembre de 1991, de “clausura de la formación”. Razonó que si las altas Corte han definido como de trámite el acto administrativo de clausura mediante el cual se culmina el proceso de actualización de la formación catastral y que por disponerlo la Resolución 2555 de 1988, debe ser publicada, “resulta contra la lógica... que si el acto a que termina las labores derivadas del proceso de formación catastral es de trámite, el que le antecede no puede ser un acto decisorio de contenido general”.

Controvirtió lo dicho por el tribunal respecto al incumplimiento del artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, pues si bien la norma establece el deber y la forma de publicidad, no puede desconocerse que los actos que deben ser publicados son los de carácter general, y si la Resolución 831 de 1991, es un acto de trámite, falta el presupuesto para la obligación de su publicación.

Señaló que la formación, la conservación y la actualización de la formación catastral se rigen por una normatividad propia que regula los aspectos que deben desarrollarse y un procedimiento especial para el ejercicio de la función, y por ello es aplicable el inciso 2º del artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, en cuanto determina que los “procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta primera parte que les sean compatibles”. Al efecto citó apartes de jurisprudencia.

En referencia al Acuerdo 3 de 1987, reiteró que éste relaciona indistintamente todo tipo de actuación administrativa emanada de las autoridades distritales, en tanto que la Resolución 2555 de 1988, que regula la función catastral es la norma a aplicar y en esas condiciones desplaza al Acuerdo 3 de 1987, por ser norma posterior, especial y de mayor jerarquía.

Finalmente, retomó lo dicho en materia del proceso de formación catastral y sus etapas y explicó que la resolución de zonas homogéneas geoeconómicas y valor de los tipos de edificaciones, es para aprobar el estudio que el departamento ha efectuado dentro de una de las etapas del proceso de formación, que por sí sola no produce efectos jurídicos, ni crea derechos ni obligaciones, simplemente aprueba el citado estudio y que luego viene la expedición de la resolución de clausura de la formación catastral, la que debe ser publicada.

Consideraciones de la Sala

Debe establecer la Sala si existió incumplimiento de las normas citadas por el accionante, por parte del director del departamento administrativo de catastro distrital de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, al abstenerse de publicar la Resolución 831 de 1991.

Sea lo primero recordar, que la función catastral es una función pública desarrollada por las autoridades encargadas de adelantar la formación, actualización y conservación de los catastros. Que se encuentra consagrada entre otros, en la Ley 14 de 1983, su Decreto Reglamentario 3496 de 1983 y desarrollada íntegramente en la Resolución 2555 de 1988 “por la cual se reglamenta la formación, actualización de la formación y conservación del catastro nacional y subroga la Resolución 660 del 30 de marzo de 1984”, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Dicho cuerpo normativo especial consagra las actuaciones administrativas de formación catastral, cuyo objeto es obtener la información de los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de los predios mediante el avalúo de la formación catastral con el fin de lograr los objetivos generales del catastro. Viene luego el proceso de actualización de la formación, consistente en una serie de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación y corregir disparidades e inconsistencias en el avalúo catastral y por último, la conservación catastral que permite mantener vigente la información de acuerdo con los cambios que experimente la propiedad inmueble.

Así las cosas, se advierte que la función catastral es considerada una función pública especial y que el proceso de formación catastral constituye un procedimiento especial administrativo dictado para el desarrollo de la citada función, por lo que no está sujeto a los procedimientos administrativos que regula el código de la materia, salvo en lo no contemplado y siempre que sea compatible, en la forma prevista en el inciso 2º del artículo 1º, que dispone:

“Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas, se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”.

Se insiste entonces, en que la citada normatividad tiene carácter especial y se aplica durante todo el proceso administrativo especial que regula, pues las normas sólo tienen razón de ser en la medida en que produzcan efectos en derecho y carecería de toda razón lógica consagrar en un cuerpo normativo los procedimientos que deben observarse para tal formación, conservación y actualización de la formación catastral con régimen propio en todos sus distintos aspectos, entre ellos los procesales, si lo pretendido es que el proceso especial administrativo de formación catastral se regule por las normas generales ordinarias, pues en tal caso no era necesaria la expedición de una reglamentación propia.

Además, si bien en el artículo 1º de la Ley 57 de 1985 se estableció que, la Nación, los departamentos y municipios incluirían en sus respectiva gacetas, diarios o boletines los actos gubernamentales y administrativos que la opinión deba conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y pueda ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, previsión que fue reiterada en las normas distritales citadas como incumplidas, no es menos cierto que con posterioridad a su expedición y a la del artículo 43 del Decreto 01 de 1984, fue dictada la Resolución 2555 de 1988, contentiva del proceso administrativo especial que desarrolla la función catastral, por lo que su observancia es prevalente.

Acerca del contenido del acto sobre el cual recae la presente acción de cumplimiento y la acusada omisión en su publicación, se observa que es la Resolución 831 del 23 de diciembre de 1991, “por la cual se aprueba el estudio de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas, el valor de los tipos de edificaciones y se ordena la liquidación de los avalúos catastrales de unos predios de la zona urbana de Santafé de Bogotá D.E.”.

El título segundo de la Resolución 2555 de 1988, dedicado reglamentar la etapa de la formación del catastro en su artículo 81 prevé la “aprobación del estudio de las zonas homogéneas geoeconómicas y valor de los tipos de edificaciones”, por parte del jefe del catastro, estableciendo que “la aprobación se hará por medio de providencia motivada”, mas no se dispone su publicación.

Concluida con la resolución aprobatoria de los estudios de zonas homogéneas geoeconómicas y del valor de los tipos de las edificaciones, la etapa de liquidación de los avalúos, se inicia la fase de los “trabajos finales de la formación” (Res. 2555, art. 82), la que culmina con el acto administrativo de clausura de la formación (art. 87 ib.), a cuyo propósito se dicta resolución en la que se “ordena la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados” Providencia, que será debidamente publicada y en la que se prevendrá “que los avalúos resultantes de la formación entrarán en vigencia el 1º de enero del año siguiente a aquél en que fueron ejecutados”.

Igualmente el artículo 91 ib., prevé la “clausura de la actualización de la formación catastral”, como culminación del proceso de actualización, ordenando la inscripción en los archivos de los predios actualizados. La norma ordena publicar el acto administrativo expedido al efecto.

En conclusión, la Resolución 2555 de 1988 garantiza el principio de publicidad al determinar en cada una de las etapas los actos que deben ser publicados y conforme a ella la entidad accionada no estaba obligada a publicar la referida Resolución 831 de 1991. De donde se colige que la falta de publicación de un acto administrativo expedido al amparo de una regulación especial, posterior y única para un proceso de naturaleza especial, en manera alguna conduce al incumplimiento de las disposiciones de carácter general contenidas en el Código Contencioso Administrativo, ni las dictadas para regir en el ámbito territorial del Distrito Capital, por la sencilla razón de ser inaplicables, al existir regulación especial y completa de la materia, la que debe ser observada con prescindencia de otros cuerpos normativos.

Por lo precedente la Sala revocará la providencia impugnada y desestimará las pretensiones del actor.

Por lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE el fallo impugnado. En su lugar,

2. DENIÉGASE la solicitud interpuesta por el señor Rafael Uribe Peralta.

Cópiese, notifíquese y envíese al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Julio E. Correa Restrepo, Presidente—Germán Ayala Mantilla—Delio Gómez Leyva—Daniel Manrique Guzmán.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria.

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